大合作、小沖突：在華境外非政府組織與中國(guó)政府關(guān)系的基本態(tài)勢(shì)

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

大合作、小沖突：在華境外非政府組織與中國(guó)政府關(guān)系的基本態(tài)勢(shì)

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

從合作基礎(chǔ)、合作部門(mén)、合作領(lǐng)域、合作方式、合作成效等方面看，在華境外非政府組織與中國(guó)政府形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作關(guān)系。但是，兩者之間也存在沖突的一面，主要表現(xiàn)在：對(duì)合作績(jī)效的不同理解導(dǎo)致在華境外非政府組織與政府產(chǎn)生沖突；在華境外非政府組織的“參照系”作用可能使政府對(duì)之持排斥態(tài)度；在華境外非政府組織的工作缺陷可能使政府對(duì)之持抵制態(tài)度；跨文化溝通的障礙使二者之間容易產(chǎn)生矛盾；缺乏制度保障容易導(dǎo)致雙方產(chǎn)生摩擦。盡管合作與沖突相互交織，但是合作是在華境外非政府組織與中國(guó)政府間關(guān)系的主流。

在華境外非政府組織；中國(guó)政府；大合作；小沖突

在華境外非政府組織（下文簡(jiǎn)稱(chēng)境外非政府組織）是指非中國(guó)公民、境外的中國(guó)公民在中國(guó)境內(nèi)成立的非政府組織以及在境外成立、在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的非政府組織。境外非政府組織一般以項(xiàng)目運(yùn)作為主要活動(dòng)方式，以政府部門(mén)為主要合作伙伴。但是，由于認(rèn)知障礙、利益矛盾和制度缺陷等原因，境外非政府組織與中國(guó)政府之間也存在沖突的一面。在當(dāng)前既定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，境外非政府組織與中國(guó)政府均具有合作的愿望、動(dòng)機(jī)和誠(chéng)意，因此，合作是二者之間關(guān)系的主流。

一、境外非政府組織與中國(guó)政府之間的合作

境外非政府組織在中國(guó)開(kāi)展活動(dòng)已有30多年，經(jīng)過(guò)探索和實(shí)踐，境外非政府組織與中國(guó)政府結(jié)成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作關(guān)系。

第一，合作基礎(chǔ)牢固。有無(wú)堅(jiān)實(shí)的合作基礎(chǔ)直接關(guān)系到合作行為能否產(chǎn)生和合作關(guān)系是否穩(wěn)定。中國(guó)政府和境外非政府組織之間的互利互惠、互補(bǔ)雙贏奠定了雙方合作的穩(wěn)固基礎(chǔ)[1]。一般來(lái)說(shuō)，境外非政府組織的進(jìn)入意味著資金的引入，這不僅有利于提高政府官員的政績(jī)顯示度，而且有利于諸多社會(huì)問(wèn)題的解決。長(zhǎng)期以來(lái)，在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”支配下，社會(huì)領(lǐng)域是中國(guó)整體社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾不斷累積。境外非政府組織帶來(lái)的巨額資金無(wú)疑為緩解社會(huì)矛盾提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。境外非政府組織不僅資金雄厚，而且結(jié)構(gòu)健全、理念先進(jìn)，政府與之合作，可以為社會(huì)問(wèn)題的解決帶來(lái)新的理念和模式，從而收到事半功倍的效果。另一方面，政府也是最具吸引力的合作伙伴。因?yàn)榕c政府合作，境外非政府組織可以獲得政治合法性和行政合法性。由于缺乏專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)對(duì)境外非政府組織的登記管理予以明確規(guī)范，大多數(shù)境外非政府組織處于“登記無(wú)門(mén)”的境地。但是，一旦與政府建立了合作關(guān)系，境外非政府組織就具有合法身份，從而排除進(jìn)入中國(guó)的“身份障礙”。政府部門(mén)擁有的健全的組織體系、強(qiáng)大的宣傳動(dòng)員能力為境外非政府組織在華開(kāi)展活動(dòng)提供便利，有益于境外非政府組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上述分析表明，在合作過(guò)程中，一方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也促成另一方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給目標(biāo)的同時(shí)，也幫助境外非政府組織擴(kuò)大自身影響、實(shí)現(xiàn)自身的宗旨。這種互利共贏構(gòu)成了雙方合作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，合作部門(mén)廣泛。境外非政府組織的合作伙伴極其廣泛，從各個(gè)機(jī)構(gòu)到各個(gè)部門(mén)，從人大、政協(xié)到高校、社科院等幾乎都同境外非政府組織有著某種形式和某種程度的合作[2]。境外非政府組織不僅與我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)合作，而且與工商聯(lián)、婦聯(lián)、文聯(lián)、殘聯(lián)、紅十字會(huì)、體協(xié)、科協(xié)等官辦社團(tuán)合作。在目前的中國(guó)語(yǔ)境下，上述官辦社團(tuán)與事業(yè)單位一樣，不過(guò)是政府的附屬機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)運(yùn)作邏輯與政府機(jī)構(gòu)并無(wú)二致，因而可以等同于與政府合作。在實(shí)踐中，某個(gè)政府部門(mén)可以與多個(gè)境外非政府組織進(jìn)行合作。例如，國(guó)務(wù)院扶貧辦、科技部等部門(mén)均與數(shù)個(gè)境外非政府組織開(kāi)展合作；境外非政府組織也可以與多個(gè)政府部門(mén)構(gòu)建合作關(guān)系，例如，與樂(lè)施會(huì)合作的政府部門(mén)達(dá)68家之多，包括民政部、農(nóng)業(yè)部、外交部、商務(wù)部、國(guó)家民委等[3]148。

第三，合作領(lǐng)域?qū)拸V。境外非政府組織不僅關(guān)注微觀項(xiàng)目如“地方病”等具體疾病的診治，也關(guān)注宏觀議題如正義、平等。特別是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，越來(lái)越多的境外非政府組織從扶貧濟(jì)困等傳統(tǒng)慈善領(lǐng)域轉(zhuǎn)向人權(quán)、法律維權(quán)等政策倡導(dǎo)領(lǐng)域，進(jìn)一步拓展了活動(dòng)范圍。目前，境外非政府組織的活動(dòng)范圍涉及教育、健康、扶貧、助殘等20多個(gè)領(lǐng)域[4]。在上述每一個(gè)領(lǐng)域，均有相關(guān)的政府部門(mén)與境外非政府組織合作。中國(guó)政府除在公共服務(wù)領(lǐng)域與境外非政府組織廣泛深入合作外，還在政策倡導(dǎo)領(lǐng)域與境外非政府組織維系合作關(guān)系。如救助兒童會(huì)與民政部等部門(mén)合作，對(duì)中國(guó)孤兒狀況開(kāi)展調(diào)查，直接推動(dòng)了民政部等15部委《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)[5]246。在某些情況下，中國(guó)政府與境外非政府組織聯(lián)合，在國(guó)際領(lǐng)域開(kāi)展政策倡導(dǎo)。例如，樂(lè)施會(huì)曾與中國(guó)農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部緊密合作，共同反對(duì)歐美國(guó)家借大量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向發(fā)展中國(guó)家傾銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品，造成中國(guó)及發(fā)展中國(guó)家的弱小農(nóng)業(yè)和農(nóng)民陷入困境以致破產(chǎn)[6]。

第四，合作方式多樣。境外非政府組織與中國(guó)政府合作方式靈活，形式多樣。從合作的緊密程度來(lái)看，既有境外非政府組織出資、提供技術(shù)和派遣工作人員，政府部門(mén)只給予政策指導(dǎo)這種松散的合作方式，也有境外非政府組織出資、政府部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施或者政府部門(mén)出資、境外非政府組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施此類(lèi)比較緊密的合作方式，還有境外非政府組織與政府部門(mén)共同提供人財(cái)物實(shí)施項(xiàng)目這種非常緊密的合作方式。從合作的持續(xù)時(shí)間來(lái)看，既有持續(xù)數(shù)年的長(zhǎng)期合作（如世界宣明會(huì)與永勝縣政府合作持續(xù)數(shù)十年），又有項(xiàng)目完成（如一些救災(zāi)、醫(yī)療檢查項(xiàng)目）即停止合作的短期合作。從合作的程序化來(lái)看，既有雙方簽署合作協(xié)議、諒解備忘錄，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，根據(jù)嚴(yán)格而規(guī)范的文本規(guī)則而開(kāi)展的正式合作，又有根據(jù)口頭協(xié)議或者慣例而開(kāi)展的非正式合作。從合作的政府層次來(lái)看，既有與中央政府開(kāi)展的合作，又有與地方政府開(kāi)展的合作，還有與央地政府同時(shí)開(kāi)展的合作。

第五，合作成效顯著。通過(guò)合作，境外非政府組織與中國(guó)政府共同致力于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、文化建設(shè)，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。例如，國(guó)際獅子會(huì)與中國(guó)殘聯(lián)等單位合作，開(kāi)展為期五年的“視覺(jué)第一中國(guó)行動(dòng)”，國(guó)際獅子會(huì)為此投入1500萬(wàn)美元，培訓(xùn)約1萬(wàn)1千名眼科醫(yī)務(wù)工作者，使中國(guó)白內(nèi)障手術(shù)成功率大幅提高，實(shí)現(xiàn)了“白內(nèi)障致盲人數(shù)負(fù)增長(zhǎng)”[7]。另有研究表明，通過(guò)與中國(guó)政府合作，“英國(guó)非政府組織在中國(guó)大陸的工作是有成效的，尤其在扶貧、環(huán)保、農(nóng)村發(fā)展、英語(yǔ)教育、救災(zāi)救助、兒童幫助、民間組織能力建設(shè)等方面成果明顯”[5]248-249。境外非政府組織不僅為中國(guó)社會(huì)問(wèn)題解決做出了重要貢獻(xiàn)，而且促使中國(guó)政府政策理念創(chuàng)新。正是在境外非政府組織的助推下，像可持續(xù)性發(fā)展、參與式運(yùn)作、小額信貸、生態(tài)旅游、善治等話(huà)語(yǔ)逐步進(jìn)入中國(guó)政策體系，成為重要的政策選項(xiàng)。由于合作成效明顯，境外非政府組織得到了社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可，進(jìn)而獲得了政府部門(mén)的信任。對(duì)于長(zhǎng)期與中國(guó)政府合作、工作成績(jī)突出的境外非政府組織，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)親自接見(jiàn)其負(fù)責(zé)人，或者由中國(guó)政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。比如，胡錦濤等領(lǐng)導(dǎo)人曾接見(jiàn)國(guó)際獅子會(huì)負(fù)責(zé)人；世界宣明會(huì)獲得民政部等單位頒發(fā)的“中華慈善獎(jiǎng)”。這是對(duì)境外非政府組織社會(huì)貢獻(xiàn)的充分肯定，進(jìn)一步彰顯了中國(guó)政府努力發(fā)展同境外非政府組織合作關(guān)系的誠(chéng)意，增強(qiáng)了境外非政府組織與中國(guó)政府合作的信心，也預(yù)示著雙方的合作將有著更加廣闊的前景。

二、境外非政府組織與中國(guó)政府之間的沖突

從總體上看，境外非政府組織與中國(guó)政府建立了良好的合作關(guān)系。但是，這不代表二者之間不存在矛盾和摩擦。事實(shí)上，境外非政府組織與中國(guó)政府之間，合作中存在沖突，沖突中也包含著合作，從而形成合作與沖突相互交織的局面。境外非政府組織與中國(guó)政府之間的沖突主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)合作績(jī)效的不同理解導(dǎo)致雙方產(chǎn)生沖突。由于立場(chǎng)不同、觀察問(wèn)題的視角不同，對(duì)于合作績(jī)效的評(píng)價(jià)，二者可能得出不同的結(jié)論。比如，對(duì)于扶貧成功與否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，雙方有著明顯的認(rèn)知差異。政府往往立足于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)評(píng)價(jià)扶貧效果，而境外非政府組織衡量一個(gè)地區(qū)的扶貧成效，不單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為指標(biāo)，如果提高了公眾的民主意識(shí)和參與技能，同樣可以作為扶貧的成就。這種認(rèn)知差異往往成為二者沖突的根源。此外，對(duì)于合作績(jī)效應(yīng)該算在誰(shuí)頭上或者如何區(qū)分彼此的貢獻(xiàn)，二者也有不同看法。政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中居于主導(dǎo)地位，希望境外非政府組織起到協(xié)助、配合作用，境外非政府組織的參與不應(yīng)動(dòng)搖政府的主導(dǎo)地位。但是，某些境外非政府組織高調(diào)介入中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，大有“喧賓奪主”之嫌。換而言之，在合作過(guò)程中，某些境外非政府組織不提或很少提政府的主導(dǎo)作用，常常令政府部門(mén)難以容忍。例如，在宣明會(huì)和永勝縣政府合作十年慶晚會(huì)進(jìn)入尾聲時(shí)，一位官員感覺(jué)“氣氛不對(duì)”，和政府的投入相比，慈善機(jī)構(gòu)的資金只是零頭，然而，怎么全是頌揚(yáng)宣明會(huì)？政府的作用在哪里[8]62-63？不僅某些境外非政府組織有“攬功”的行為，一些群眾也將功勞全部算在境外非政府組織頭上，忽視政府所做的大量工作。有學(xué)者指出，黨和政府對(duì)提高群眾的物質(zhì)文化生活水平做了大量的工作，而群眾認(rèn)為這是政府應(yīng)該做的；相比之下，境外非政府組織只提供了微乎其微的資助，群眾卻感激萬(wàn)分，使部分群眾對(duì)黨和國(guó)家的幫助支持視而不見(jiàn)，對(duì)相關(guān)政策產(chǎn)生誤讀歧解[9]。在這種情況下，一些政府部門(mén)常常認(rèn)為境外非政府組織的參與破壞了干群關(guān)系，損害了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，因而對(duì)之采取控制防范策略，進(jìn)而誘發(fā)二者之間的沖突。

第二，境外非政府組織的“參照系”作用可能使政府對(duì)之持排斥態(tài)度。境外非政府組織的工作理念、工作作風(fēng)、工作方式與中國(guó)政府明顯不同。在境外非政府組織的反襯下，政府部門(mén)的“不正之風(fēng)”更加令人矚目。一些政府部門(mén)的工作人員官僚主義習(xí)氣嚴(yán)重、脫離群眾、高高在上。而境外非政府組織的工作人員大多能深入基層，與群眾打成一片。比如，“日本NGO的工作人員似乎根深蒂固地有一種想法，他們認(rèn)為要對(duì)受貧困之苦的人提供支持、推進(jìn)社區(qū)發(fā)展，必須進(jìn)入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，融入他們的生活當(dāng)中，與他們一起生活、共同吃苦流汗、分享經(jīng)驗(yàn)最為重要”[10]163。個(gè)別政府部門(mén)形式主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)盛行，其工作人員精神懈怠、貪圖名利、弄虛作假、不務(wù)實(shí)效。而境外非政府組織的工作人員大多能秉承本組織的宗旨使命，具有較強(qiáng)的奉獻(xiàn)精神和敬業(yè)精神，以務(wù)實(shí)的工作態(tài)度和扎實(shí)的工作作風(fēng)努力開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)。境外非政府組織帶來(lái)的資金、技術(shù)，在救災(zāi)救濟(jì)、扶貧助孤等領(lǐng)域取得的成績(jī)，在某些政府部門(mén)看來(lái)，有影射政府無(wú)德之嫌[11]106-107。這些政府部門(mén)雖不反對(duì)慈善救濟(jì)行為本身，但是認(rèn)為境外非政府組織在公益慈善領(lǐng)域的成功，恰恰襯托出政府的“失職”。例如，國(guó)際獅子會(huì)給貧困縣捐錢(qián)，“有時(shí)也會(huì)引起當(dāng)?shù)啬承┕賳T的懷疑和拒絕，他們會(huì)認(rèn)為是對(duì)其扶貧政績(jī)的否定”[12]。上述分析表明，政府部門(mén)與境外非政府組織在工作理念、工作作風(fēng)、工作方式上的反差，有損害政府部門(mén)在群眾中威信的可能性。在這種情況下，一些政府部門(mén)常常對(duì)境外非政府組織在華活動(dòng)持負(fù)面評(píng)價(jià)，當(dāng)負(fù)面評(píng)價(jià)累積到一定程度，尤其是轉(zhuǎn)化為對(duì)境外非政府組織的排斥行為時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致二者之間的沖突。

第三，境外非政府組織的工作缺陷可能使政府對(duì)之持抵制態(tài)度。如前所述，大多數(shù)境外非政府組織的工作人員能夠以本組織的使命作為自己的行為準(zhǔn)則，認(rèn)真踐行為社會(huì)服務(wù)、為公眾服務(wù)的宗旨理念。但是，少數(shù)境外非政府組織的工作人員并未堅(jiān)持使命為先的組織宗旨，而是借用非營(yíng)利事業(yè)的名義為己服務(wù)。盡管這類(lèi)人的數(shù)量很少，但是他們嚴(yán)重影響了境外非政府組織的整體形象，使政府對(duì)境外非政府組織產(chǎn)生疑慮情緒。云南省的一位官員認(rèn)為，某些境外非政府組織善于做表面文章，并告誡其他官員以后盡量少和此類(lèi)組織合作，以免搭上時(shí)間精力而導(dǎo)致功效甚微[8]63。此外，“國(guó)際NGO范式中隱含著的傳統(tǒng)的殖民主義意識(shí)形態(tài)，項(xiàng)目資助者把西方都等同于文明、發(fā)達(dá)、進(jìn)步”[13]。在這種情況下，一些境外非政府組織的工作人員具有天生的優(yōu)越感，喜歡以導(dǎo)師自居，不尊重中方合作伙伴。毫無(wú)疑問(wèn)，境外非政府組織的上述工作缺陷，容易引起政府部門(mén)的反感，從而為二者之間的潛在沖突埋下伏筆。

第四，跨文化溝通的障礙使二者之間容易產(chǎn)生矛盾。大多數(shù)境外非政府組織來(lái)自西方，它們不可避免受到西方文化的侵染。境外非政府組織在華活動(dòng)期間，如果不能適應(yīng)中國(guó)文化，仍按本國(guó)的態(tài)度、信仰和感情指導(dǎo)自身的行為，就會(huì)產(chǎn)生跨文化溝通的障礙[14]。在西方，非政府組織一般是獨(dú)立于政府的公民社會(huì)組織，政府不能隨意干涉非政府組織的內(nèi)部事務(wù)。但是，在中國(guó)目前的制度環(huán)境下，政府對(duì)非政府組織的嚴(yán)格控制是確保其政治正確性的重要舉措。一些境外非政府組織在華活動(dòng)時(shí)，遵循公民社會(huì)的邏輯，往往導(dǎo)致其與政府之間的抵牾。比如，云南省國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)與救助兒童會(huì)進(jìn)行合作時(shí)，合作備忘錄中要求救助兒童會(huì)雇用的中國(guó)人員必須在民促會(huì)備案，如果民促會(huì)認(rèn)為某位雇員不合適，救助兒童會(huì)需要予以解聘。救助兒童會(huì)對(duì)這一要求相當(dāng)反感，認(rèn)為是干涉其內(nèi)部事務(wù)[15]。作為一種外來(lái)型非政府組織，境外非政府組織項(xiàng)目理念的適合度如何，需要從中國(guó)文化的角度予以衡量。一些境外非政府組織從西方經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，在扶貧領(lǐng)域片面強(qiáng)調(diào)社區(qū)主導(dǎo)，而沒(méi)有考慮到中國(guó)有著悠久的強(qiáng)政府傳統(tǒng)；在開(kāi)展小額信貸項(xiàng)目時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)婦女主導(dǎo)，而沒(méi)有考慮到中國(guó)的男權(quán)社會(huì)傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)[13]。境外非政府組織的這些做法，讓政府部門(mén)難以接受，容易激起雙方的沖突。

第五，缺乏制度保障容易導(dǎo)致雙方產(chǎn)生摩擦。目前，中國(guó)尚無(wú)明確、具體的法律法規(guī)來(lái)調(diào)整境外非政府組織與政府之間的合作關(guān)系，因此，二者之間的合作缺乏制度保障。在這種情況下，雙方的合作具有隨意性和主觀性，體現(xiàn)著強(qiáng)烈的人治色彩。領(lǐng)導(dǎo)人重視，二者之間的合作關(guān)系就會(huì)健康發(fā)展；領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力轉(zhuǎn)變了，二者之間的合作關(guān)系就會(huì)停滯不前，甚至出現(xiàn)倒退?；诖?，有些境外非政府組織的項(xiàng)目官員認(rèn)為，“要想順利開(kāi)展項(xiàng)目，就要學(xué)會(huì)和中國(guó)的官員在一起耍”[8]198。但是，在中國(guó)政府體系中，部門(mén)利益、部門(mén)本位主義是客觀存在的。有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱(chēng)為“分裂式的權(quán)威主義”“自利官僚競(jìng)爭(zhēng)模式”[16]76。無(wú)論是“分裂式的權(quán)威主義”還是“自利官僚競(jìng)爭(zhēng)模式”，都說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，即不同部門(mén)的官員對(duì)于與境外非政府組織合作重要性的認(rèn)識(shí)有很大的差異。而境外非政府組織來(lái)華活動(dòng)，不僅要獲得業(yè)務(wù)主管部門(mén)的許可，還要征得其他相關(guān)部門(mén)的同意。這實(shí)質(zhì)上增加了境外非政府組織在華活動(dòng)的難度，使它們認(rèn)為中國(guó)政府是很難打交道的。有學(xué)者指出，境外非政府組織在云南開(kāi)展活動(dòng)的困難，最主要的是與政府部門(mén)的協(xié)調(diào)[15]。同時(shí)，境外非政府組織與政府之間的合作靠某些政府官員來(lái)維系，必然使二者間關(guān)系受官員更換、官員之間的沖突等因素的影響。再加上，制度不健全給個(gè)別官員的圖利行為開(kāi)了方便之門(mén)，這使境外非政府組織認(rèn)為“中國(guó)沒(méi)有相關(guān)法律，即使有一些相關(guān)規(guī)定也形同兒戲”[8]99。在這種背景下，境外非政府組織容易對(duì)政府部門(mén)產(chǎn)生對(duì)抗情緒。

三、合作：境外非政府組織與中國(guó)政府間關(guān)系的主流

上述分析表明，境外非政府組織與中國(guó)政府之間，既有合作的一面，又有沖突的一面。如果僅從一個(gè)方面看問(wèn)題，就不能全面、準(zhǔn)確把握二者之間的關(guān)系?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，合作、沖突哪一個(gè)才是雙方關(guān)系的主流?；谝韵滤狞c(diǎn)原因，筆者認(rèn)為，合作是境外非政府組織與中國(guó)政府間關(guān)系的主流:

第一，基本價(jià)值觀的相似性使境外非政府組織與中國(guó)政府之間易于建立長(zhǎng)期、密切的合作關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是黨的十六大以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)、服務(wù)型政府建設(shè)、社會(huì)公平逐漸成為中國(guó)的主流政治話(huà)語(yǔ)。除極少數(shù)意識(shí)形態(tài)色彩濃厚、別有用心的境外非政府組織外，多數(shù)境外非政府組織是認(rèn)同上述政治話(huà)語(yǔ)的。因此，境外非政府組織與中國(guó)政府在意識(shí)形態(tài)上存在許多交叉和重疊，有著許多共同的觀點(diǎn)。有學(xué)者指出，在意識(shí)形態(tài)上，境外非政府組織與中國(guó)政府目前強(qiáng)調(diào)的以民為本，建立和諧社會(huì)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展的觀念并不沖突，因而存在著活動(dòng)的正當(dāng)性[17]。在可持續(xù)發(fā)展、和諧社會(huì)等政治話(huà)語(yǔ)的關(guān)照下，境外非政府組織與中國(guó)政府很容易找到利益的會(huì)合點(diǎn)和合作的切入點(diǎn)。境外非政府組織主要在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)，以貧困地區(qū)為主要活動(dòng)地域，以殘障人、婦女兒童、老年人等弱勢(shì)群體為主要服務(wù)對(duì)象，聚焦疾病、失業(yè)、犯罪、饑餓、生態(tài)惡化等社會(huì)問(wèn)題，顯然與政府的努力目標(biāo)是一致的。有學(xué)者指出：“境外非政府組織的活動(dòng)主要是改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，與政府的發(fā)展目標(biāo)是一致的?！盵1]由于和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展等政治任務(wù)的實(shí)現(xiàn)不是一朝一夕的事情，而是需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，所以境外非政府組織與中國(guó)政府之間易于建立長(zhǎng)期、密切的合作關(guān)系，同時(shí)也意味著雙方的合作在短期內(nèi)是不會(huì)改變的。

第二，政治上的自信和發(fā)展的渴望使中國(guó)政府具有很強(qiáng)的合作意愿。在“顏色革命”和“阿拉伯之春”中，一些西方非政府組織或受政府指派或受“救世使命”驅(qū)使，積極在中亞和中東地區(qū)推廣“民主價(jià)值觀”，鼓吹街頭政治，資助各種反政府活動(dòng)。因此，在中亞和中東地區(qū)某些國(guó)家的政權(quán)更迭過(guò)程中，“西方非政府組織發(fā)揮了至關(guān)重要的作用”[18]148。以“顏色革命”和“阿拉伯之春”為鑒戒，對(duì)于境外非政府組織的負(fù)面影響，尤其是它們對(duì)于國(guó)家安全的潛在威脅，中國(guó)政府是十分警惕的[19]。但是，政治上的自信仍然戰(zhàn)勝了將境外非政府組織“妖魔化”的非理性態(tài)度。新中國(guó)成立后，境外非政府組織被視為殖民主義和帝國(guó)主義的幫兇，被趕出中國(guó)。改革開(kāi)放后，境外非政府組織進(jìn)入中國(guó)開(kāi)展活動(dòng)，是中國(guó)政府主動(dòng)推動(dòng)的結(jié)果。比如，像福特基金會(huì)、世界自然基金會(huì)等最早來(lái)華活動(dòng)的境外非政府組織，都是中國(guó)政府以邀請(qǐng)方式引入的。境外非政府組織與中國(guó)政府這種歷史淵源，使中國(guó)政府認(rèn)為，境外非政府組織在華活動(dòng)是可控的。而且，現(xiàn)有的證據(jù)表明，“外國(guó)非政府組織通過(guò)刺探和收集中國(guó)的軍事、政治或者經(jīng)濟(jì)等方面的情報(bào)以及其他方式危害了中國(guó)國(guó)家安全的事例迄今還并不多”[20]。此外，在我國(guó)政治形勢(shì)總體穩(wěn)定的情況下，即使少數(shù)境外非政府組織有開(kāi)展顛覆和破壞活動(dòng)的企圖，也難以動(dòng)搖中國(guó)國(guó)家政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。例如，一位和世界宣明會(huì)合作的永勝縣縣級(jí)官員說(shuō)，他不害怕世界宣明會(huì)搞和平演變，“和平演變也需要個(gè)過(guò)程呀！況且，在永勝的地盤(pán)上我們怕什么？我還想演變他們呢”[8]61！黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)政府始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，將發(fā)展視為解決中國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。境外非政府組織擁有的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，是很有吸引力的資源。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，伴隨著“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)型，中國(guó)政府也需要境外非政府組織的協(xié)助，以填補(bǔ)職能空白。因此，由于政治上的自信和發(fā)展的渴望，中國(guó)政府對(duì)境外非政府組織來(lái)華活動(dòng)是持歡迎態(tài)度的，與之合作的積極性和主動(dòng)性非常高。如外交部、民政部的領(lǐng)導(dǎo)人均表示，歡迎境外非政府組織與中國(guó)政府合作，為推動(dòng)中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)發(fā)揮積極作用[21]。

第三，合作是境外非政府組織在既定社會(huì)結(jié)構(gòu)中采取的理性選擇。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，中國(guó)社會(huì)的自主性、自治能力有了一定提升，但是，“在政府—社會(huì)權(quán)利的對(duì)比格局中，政府始終處于絕對(duì)主導(dǎo)地位”[22]110。在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，境外非政府組織都愿意與中國(guó)政府合作?！八麄冋J(rèn)為內(nèi)地的民間組織發(fā)育還不太健全，合作起來(lái)麻煩多?！盵23]同時(shí)，政府的權(quán)威性、號(hào)召力和公信力有助于項(xiàng)目活動(dòng)的開(kāi)展，甚至決定著項(xiàng)目的成敗?！坝?guó)救助兒童會(huì)的一位項(xiàng)目官員和一個(gè)‘艾滋病健康醫(yī)生’的項(xiàng)目官員都表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)，同樣的項(xiàng)目在某一個(gè)地區(qū)很成功，但是在另外一個(gè)地區(qū)效果就很差，原因在于不同地方的政府支持的程度不同，而非其他?！盵24]213-214相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了境外非政府組織與政府合作的強(qiáng)烈愿望?！霸谠颇匣顒?dòng)的國(guó)際非政府組織最成功的經(jīng)驗(yàn)在于與政府部門(mén)的合作，最大的期望仍然是加強(qiáng)與政府的合作?！盵8]33而在現(xiàn)實(shí)生活中，雙方合作行為發(fā)生的頻率也是非常高的。一項(xiàng)調(diào)查顯示，“被調(diào)查的境外在華NGO大部分都與政府有密切的合作關(guān)系，74.5%的組織表示與政府經(jīng)常合作”[8]。政府的主導(dǎo)地位不僅關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，而且對(duì)境外非政府組織在華生存和發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。在當(dāng)代中國(guó)，政府具有清理整頓非政府組織的權(quán)能。那些選擇沖突策略、挑戰(zhàn)中國(guó)政府權(quán)威的境外非政府組織，往往成為中國(guó)政府取締的對(duì)象。因此，合作是境外非政府組織在既定社會(huì)結(jié)構(gòu)中采取的理性選擇。

第四，境外非政府組織采用的本土化策略有效降低了沖突發(fā)生的概率?；趯?duì)中國(guó)國(guó)情的了解，境外非政府組織會(huì)采用本土化策略，從而使它們的活動(dòng)具有明顯的“中國(guó)特色”。一些境外非政府組織在華實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，會(huì)主動(dòng)進(jìn)行“自我審查”，即不觸及或規(guī)避某些政治議題或比較敏感的議題。比如，卡特中心、美國(guó)共和研究所在參與中國(guó)基層選舉時(shí)，謹(jǐn)慎地采取少帶有意識(shí)形態(tài)色彩的策略，主要提供有關(guān)選舉技術(shù)層面的支持，而不觸及根本性的問(wèn)題如中國(guó)政治多元化、黨的統(tǒng)治等。在它們的觀察研究報(bào)告和評(píng)價(jià)中往往突出中國(guó)民主發(fā)展的積極的一面。盡管卡特中心、美國(guó)共和研究所也很坦誠(chéng)地指出了村民選舉的問(wèn)題與不足，但大多數(shù)建議與批評(píng)是技術(shù)性的、非政治性的，民政部自然會(huì)愉快地接受它們的支持和幫助[25]。境外非政府組織還會(huì)根據(jù)中國(guó)的環(huán)境條件，主動(dòng)調(diào)整自己的行事方式。一些在西方和其他地方行之有效的激進(jìn)的施壓方式，境外非政府組織并沒(méi)有將之運(yùn)用于中國(guó)。比如，綠色和平組織一向給人“惹是生非”的感覺(jué)，但是在華活動(dòng)期間，綠色和平組織非常謹(jǐn)慎，并且花了很多精力與中國(guó)政府溝通，主動(dòng)放棄了一些過(guò)激的組織策略，改變了它一貫的“反政府”形象[24]214。境外非政府組織為適應(yīng)中國(guó)國(guó)情而采取的本土化策略，有效減少了與中國(guó)政府之間的沖突，進(jìn)一步凸顯了合作在二者關(guān)系中的主流地位。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管合作是境外非政府組織與中國(guó)政府間關(guān)系的主流，但是絕不能對(duì)二者之間的沖突持放任態(tài)度。因?yàn)闆_突因素的不斷累積和放大，可能會(huì)侵蝕與削弱二者合作關(guān)系的基礎(chǔ)——互信?；诖耍仨毑扇∫幌盗行兄行У呐e措，最大限度地化解境外非政府組織與中國(guó)政府間的沖突。要構(gòu)建二者之間的制度化對(duì)話(huà)渠道和溝通機(jī)制，加強(qiáng)理解，增信釋疑。通過(guò)二者之間的定期會(huì)晤、對(duì)話(huà)協(xié)商，使政府了解境外非政府組織開(kāi)展活動(dòng)面臨的實(shí)際困難，及時(shí)解決它們反映的共性問(wèn)題，宣示政府對(duì)境外非政府組織合作活動(dòng)的歡迎態(tài)度。同時(shí)，引導(dǎo)境外非政府組織正確認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)情、中華文化和社會(huì)主義政治體制，鼓勵(lì)它們采取本土化策略，主動(dòng)嵌入中國(guó)的治理架構(gòu)之中，主動(dòng)融入中國(guó)的文化場(chǎng)景之中，尊重中國(guó)的發(fā)展自主權(quán)和社會(huì)事務(wù)治理主導(dǎo)權(quán)。要以落實(shí)《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》為契機(jī)，切實(shí)保障境外非政府組織的合法權(quán)益，增強(qiáng)政府部門(mén)的服務(wù)意識(shí)和能力，為境外非政府組織的合作活動(dòng)提供更多的便利。對(duì)于少數(shù)政府官員的不作為、亂作為，要依據(jù)《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》第51條規(guī)定予以懲處。要建立入口管理—事中監(jiān)管—事后追懲一體化的工作機(jī)制，及時(shí)識(shí)別少數(shù)境外非政府組織開(kāi)展的非法營(yíng)利性活動(dòng)、政治活動(dòng)、宗教活動(dòng)，精確打擊危害中國(guó)國(guó)家安全和國(guó)家利益的犯罪行為，以儆效尤，使境外非政府組織能夠心有所戒，珍惜和維護(hù)與中國(guó)政府之間的合作關(guān)系。要對(duì)合作成效顯著的境外非政府組織給予官方表?yè)P(yáng)，激勵(lì)更多的境外非政府組織“見(jiàn)賢思齊”，主動(dòng)放棄沖突策略，使它們?cè)谡J(rèn)同我國(guó)主流價(jià)值觀的前提下開(kāi)展各項(xiàng)合作活動(dòng)。

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編輯 松 園

陳曲

D63

：A

：1007-905X（2017）03-0094-06

2017-01-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（13CKS037）；社會(huì)管理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)課題項(xiàng)目（CXTD-2016-026）；河南省優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科項(xiàng)目；河南省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（2014-CXTD-02）；河南省高?？萍紕?chuàng)新人才支持計(jì)劃項(xiàng)目(人文社科類(lèi)）；河南省高?？萍紕?chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃項(xiàng)目（15IRTSTHN007）

孫發(fā)鋒，男，政治學(xué)博士，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政府治理與改革研究。