集體建設用地使用權出讓中的集體成員權體系與實現(xiàn)

管洪彥，孔祥智

（中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872）

集體建設用地使用權出讓中的集體成員權體系與實現(xiàn)

管洪彥1，孔祥智2

（中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872）

在我國，集體成員是集體所有權的終極權利主體，重視集體成員權乃屬邏輯必然。集體成員權事關集體成員生存利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，在集體建設用地使用權出讓中必須重視集體成員權的實現(xiàn)。做好集體建設用地使用權出讓中集體成員權的權利體系設計應該以自益權和共益權為基本類型，豐富集體成員權的體系。應該通過集體建設用地使用權出讓過程中集體成員權體系的私權確認和保障實現(xiàn)對村社權力和公權力的合理制約，健全集體成員權的行使和保障機制，切實保障集體成員經(jīng)濟利益和民主權利的實現(xiàn)。

集體建設用地使用權出讓；集體成員權；權利體系；實現(xiàn)機制

集體建設用地使用權出讓作為集體建設用地使用權的初次流轉，它不僅會直接導致土地使用主體的變更，而且經(jīng)常伴隨著土地用途的變化，這必將影響到國家整個土地政策和農(nóng)民利益。我國對集體建設用地使用權的出讓問題非常重視，長期以來一直實行國家嚴格管制的集體建設用地使用權出讓政策。但是，經(jīng)過分析不難發(fā)現(xiàn)，無論是中央政策規(guī)定還是各地管理辦法，多從規(guī)劃管制和用途管制的視角對集體建設用地使用權做出規(guī)定，而沒有建構起科學、規(guī)范、系統(tǒng)的集體成員權的體系和實現(xiàn)機制。學界對集體建設用地使用權出讓中集體成員權實現(xiàn)機制的研究也付之闕如，這不能不說是一大缺憾。在這樣的背景下，以集體建設用地使用權出讓中重視集體成員權的根據(jù)為起點，剖析集體建設用地使用權出讓中集體成員權的體系構成和實現(xiàn)制度，進而搭建起科學的集體成員權保障體系具有重要理論和實踐價值。

一、集體成員權主張的依據(jù)

（一）邏輯必然：集體成員是農(nóng)民集體土地的終極權利主體

根據(jù)我國《憲法》和《物權法》的規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體建設用地使用權的所有權主體，而農(nóng)民集體是由一定村社范圍內(nèi)的集體成員組成的成員集體?！段餀喾ā返谖迨藯l明定“法律規(guī)定屬于集體所有的土地歸集體所有”，第五十九條又進一步規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。憲法和具體法律又明確規(guī)定農(nóng)民集體是農(nóng)民集體建設用地的權利主體，而成員集體和集體成員是團體與成員的關系，基于成員集體權利和集體成員權利的最終歸屬一致性，可以得出的基本邏輯結論是：集體成員是農(nóng)民集體建設土地的終極權利主體。換言之，在集體建設用地使用權出讓中重視集體成員權乃農(nóng)民集體所有權制度的邏輯必然。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中對“落實集體所有權”的內(nèi)涵的解釋，實際上進一步確認了集體成員權是落實集體所有權和落實集體產(chǎn)權的基本路徑，這也就更進一步明確了集體所有權與集體成員權的關系。

（二）地位攸關：事關集體成員生存利益

“集體土地所有權負擔著保障集體成員生存和集體福利的重任，其著眼點不是單個的私人而是人的集體，集體的成員不僅僅是具體的現(xiàn)實的個人，而且包括潛在的、未來的成員。集體土地具有社會保障的功能?！盵1]農(nóng)民集體所有的集體建設用地一旦出讓給土地使用人意味著較長時期內(nèi)失去甚至是永久性失去，而作為集體成員生存保障的土地資源一旦失去，必然會影響集體成員的生存利益，這也是我國目前出臺的政策和法律尤其關注失地農(nóng)民的社會保障的重要原因。但是，目前一些地方的做法卻沒有很好地尊重集體成員的生存權。集體建設用地使用權的出讓是對農(nóng)民集體所有土地性質(zhì)和用途的重大調(diào)整，是事關集體成員權益的重大事項，在集體建設用地使用權出讓過程中必須尊重集體成員的民主決策權，保障集體成員的收益分配權，并且通過集體成員的知情權、監(jiān)督權等成員權的實現(xiàn)最終保障集體成員的生存利益，只有這樣符合農(nóng)村集體所有權和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基本的做法。

（三）影響重大：事關農(nóng)村社會穩(wěn)定

在集體建設用地使用權出讓中是否重視集體成員權的實現(xiàn)和保障直接影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定。目前的集體建設用地配置模式是建立在城市建設用地和農(nóng)村建設用地權利配置與實現(xiàn)機制區(qū)別對待的基礎之上的，突出的表現(xiàn)是：城市建設用地使用權已經(jīng)取得了獨立的用益物權地位，而集體建設用地使用權的地位尚不明朗；城市建設用地使用權的權屬是比較清晰的，而集體建設用地使用權的權屬是模糊的；城市建設用地使用權的權能是完整的，而集體建設用地使用權的權能卻是模糊的。建立在城鄉(xiāng)身份歧視和權利配置不公平基礎上的城鄉(xiāng)二元建設用地使用權制度，嚴重影響了建設用地資源在城鄉(xiāng)之間的自由流動和平等交換。更為嚴重的是，目前的集體土地征收制度漠視了作為真正土地權利主體的集體成員的權益的實現(xiàn)。“行政主導的土地配置模式，已經(jīng)在我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展中引發(fā)了諸多極為嚴重的負面后果，如造成房價畸高和財富分配的不公平，各種政績工程和權力部門用地導致土地浪費嚴重，引發(fā)大量社會沖突?！盵2]

二、集體成員權的體系構成

（一）相關主體與權利配置

1.農(nóng)民集體是集體建設用地使用權的出讓主體，其集體土地所有權主體的地位不可撼動?！段餀喾ā返谖迨艞l規(guī)定的農(nóng)民集體所有財產(chǎn)屬于“本集體成員集體所有”?！氨炯w成員集體”實際上就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組范圍內(nèi)的集體成員組成的成員集體。農(nóng)民集體作為集體土地所有權的權利主體享有所有者的權益。農(nóng)民集體所有權由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組的集體經(jīng)濟組織或者村民委員會等代表集體行使所有權，但是，集體經(jīng)濟組織、村委會等實際上是所有權的行使主體，它們是各集體所有權主體的代表機構，而不是所有權主體本身[3]。

2.受讓人是集體建設用地使用權的受讓主體，其享有根據(jù)法律規(guī)定和出讓合同約定的集體建設用地使用權。一般認為，對集體建設用地使用權的受讓主體不應加以限制，只要是在符合土地的規(guī)劃管制和用途管制的前提下，任何民事主體均可以成為集體建設用地使用權的受讓主體。受讓主體的選擇交給市場是集體建設用地使用權市場化流轉的前提，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)人居融合、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化同步發(fā)展的前提，更是城鄉(xiāng)建設用地“同權同價”的基礎，也是使市場在資源配置中起決定性作用的制度設計。集體建設用地使用權的受讓主體取得集體建設用地使用權后就成為集體建設用地使用權的權利主體，其可以享有集體建設用地的占有、使用、收益權以及部分處分權利（轉讓、租賃、抵押、設定他物權等）。

3.集體成員是潛伏在農(nóng)民集體背后的集體土地的終極權利主體，其依據(jù)集體成員身份在農(nóng)民集體內(nèi)部享有集體成員權，基于該成員權可進一步取得集體收益分配權等其他財產(chǎn)權益。農(nóng)民集體雖然是集體建設用地使用權的出讓主體，但是，在我國現(xiàn)實中的農(nóng)民集體是一個相對虛設的主體，造成了集體所有權和集體成員權的虛化。表面上集體所有是“人人有份”，實際上則是“人人無份”，因此必須強化集體成員在農(nóng)民集體中享有的成員權，通過集體成員權的行使和保障實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權的目標?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》中事實上已經(jīng)明確農(nóng)民的集體成員權是落實集體所有權和明確集體產(chǎn)權的路徑。正如有學者指出的：“農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的成員，通過成員權的正當行使，可以參與到集體建設用地使用權的出讓、租賃和入股等流轉決策中，從而分享集體的土地收益?！盵4]

4.政府在集體建設用地使用權出讓中是名副其實的權力主體。政府主要享有土地的規(guī)劃管制和用途管制等行政權力。政府與集體建設用地使用權出讓中各方主體的關系不是平等主體之間的民事關系，而是體現(xiàn)管理與被管理的行政關系，故政府在集體建設用地使用權出讓中享有與承擔的主要是權力和責任。

在集體建設用地使用權出讓中重視集體成員權，對集體成員權進行確認、行使以及保障不僅可以有效實現(xiàn)集體成員權內(nèi)容，保障集體成員的成員權益，還可以通過“權利制約權力”的典型權力制約機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組等集體經(jīng)濟組織負責人的權力行使乃至政府權力的行使構成有效制約，實現(xiàn)政府權力的有序運行。

（二）集體建設用地使用權出讓中集體成員權的權利體系

從權利屬性上分析，農(nóng)民集體成員權屬于民法中的社員權范疇。農(nóng)民集體成員權的權利類型主要有自益權和共益權兩大類，其中任一類型下又形成了各層體系的權利束。

1.自益權。在集體建設用地使用權出讓過程中，集體成員享有的最重要的自益權是土地增值收益分配權。集體成員享有集體建設用地使用權出讓的增值收益分配權并無爭議，關鍵是分配比例、分配程序等問題，該問題將在下文具體分析，在此不再贅述。一個有待明確的問題是：集體建設用地使用權出讓過程中本集體內(nèi)部的集體成員是否擁有優(yōu)先權？按照市場經(jīng)濟的公平競爭規(guī)律，集體建設用地使用權出讓中受讓主體的身份應該不加限制，集體成員應該同樣可以成為受讓主體。那么，值得探討的是集體成員在作為受讓主體與其他受讓主體參與出讓競爭時在同等條件下是否享有優(yōu)先權。如果享有優(yōu)先權的話，那么集體成員享有的優(yōu)先權也是自益權的一種權利類型，因為優(yōu)先權本身也是一種財產(chǎn)性利益。有學者指出：“主張集體內(nèi)部的組織和成員在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權的出讓中，有權享有類似于共有人優(yōu)先購買權的優(yōu)先受讓權，也是應當?shù)暮涂梢越邮艿摹！盵5]筆者同意該種觀點，即本農(nóng)民集體的內(nèi)部集體成員在農(nóng)民集體出讓集體建設用地使用權時在同等條件下應該享有優(yōu)先權。理由在于：首先，賦予集體成員同等條件下的受讓優(yōu)先權更有利于實現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權的本質(zhì)和目的。集體土地所有制就是集體的成員個人所有制。這種所有制反映在法權制度上就是集體土地所有權，其本質(zhì)是農(nóng)村一定社區(qū)的成員集體在對本集體土地不可分割的共同所有基礎上實現(xiàn)成員個人的利益[6]。因此，農(nóng)民集體土地所有權讓集體成員不可分割地享有所有權實際上就體現(xiàn)了其社會保障功能。其次，賦予集體成員同等條件的受讓優(yōu)先權有利于集體建設用地使用權價值的實現(xiàn)?；谵r(nóng)村社區(qū)的自然形成性和社區(qū)共同體性，經(jīng)過長期的使用，集體內(nèi)部成員對集體建設用地具有更親近的自然感情，也更了解集體建設用地的自然屬性，因此較之于出讓給其他外部主體更有利于集體建設用地使用權的發(fā)揮。再次，現(xiàn)行法律已經(jīng)有類似的成功經(jīng)驗?！掇r(nóng)村土地承包法》及其相關司法解釋規(guī)定，在對通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權的流轉中，本集體內(nèi)部的成員享有優(yōu)先權。通過實踐證明，讓本集體成員享有流轉的優(yōu)先權取得了良好的效果。此外，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展提供了政策支持，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和大量涌現(xiàn)為集體成員成為集體建設用地使用權的受讓主體提供了現(xiàn)實可能，因此沒有必要擔憂本集體內(nèi)部的組織和成員沒有能力成為受讓主體。

2.共益權。集體建設用地使用權出讓中集體成員的共益權主要是指集體成員享有的民主決策等民主管理的權利，主要體現(xiàn)為集體成員的民主決策權、知情權、監(jiān)督權等。該類權利雖然沒有直接的財產(chǎn)性內(nèi)容，但是其屬于集體成員權的核心組成部分，它的行使直接影響到集體成員自益權的行使和實現(xiàn)，主要包括集體成員民主決策權、知情權和監(jiān)督權。集體成員民主決策權，是指集體成員在集體建設用地使用權出讓中享有的在農(nóng)民集體內(nèi)部根據(jù)民主決策程序參與集體事務決策的權利。如對農(nóng)民集體是否出讓土地、土地出讓價格、土地增值收益的分配方案和使用辦法等進行民主決策的權利?！凹w成員的自然人多數(shù)性，則要求通過一定的組織機制及其代表實現(xiàn)其民主管理?！盵1]集體成員民主決策權能保障集體建設用地使用權出讓中的集體成員意志能夠得到順暢的表達，實現(xiàn)農(nóng)民集體內(nèi)部的經(jīng)濟民主，保障集體成員收益分配權的實現(xiàn)。集體成員的知情權，是指集體成員就集體建設用地使用權出讓中有關集體以及集體成員權益的事項享有的知悉真實情況的權利。集體成員的知情權主要是針對現(xiàn)實生活中集體建設用地使用權出讓被少數(shù)村干部私下、不規(guī)范地處置和交易的現(xiàn)狀而設計的權利。集體成員的監(jiān)督權，是指集體成員享有的對集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組在集體建設用地使用權出讓中實施的涉及集體和集體成員的事項進行民主監(jiān)督的權利，如集體成員查閱會議記錄、財務會計報告等的權利。

總之，集體建設用地使用權出讓中涉及農(nóng)民集體、集體成員、政府以及集體建設用地使用權受讓方等主體，每個主體在出讓過程中均扮演著各自角色。但是，立法和司法實踐中更多關注的是公法管制，即政府對集體建設用地使用權出讓方和受讓方的合同內(nèi)容、土地用途和規(guī)劃的管制，而忽略了農(nóng)民集體背后的集體成員權的實現(xiàn)和保障，這顯然背離了農(nóng)民集體所有權的根本宗旨和目標。因此，必須在立法中做好集體建設用地使用權出讓中集體成員權的體系設計，為集體成員權的實現(xiàn)與保障打下基礎。

三、集體成員權的實現(xiàn)

（一）自益權的實現(xiàn)

1.集體成員收益分配權的實現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）和《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（2015）指出要建立和完善合理的土地增值收益分配機制，要合理提高個人收益。可見，國家政策層面已經(jīng)為集體建設用地使用權出讓中集體成員收益分配權的實現(xiàn)提供了基本根據(jù)，但是僅依據(jù)上述政策集體成員收益分配權恐還難以切實實現(xiàn)，還需要從法律層面盡快制定出具有可操作性的法律規(guī)范。具體而言，應該關注以下方面：

其一，需要明確集體成員收益分配權的客體。在集體建設用地使用權出讓中，集體收益主要分為兩部分：一部分是受讓人向出讓人支付的出讓金；另一部分是因為集體建設用地使用權的出讓導致既存的土地使用權人（如土地承包經(jīng)營權人、有償取得的宅基地使用權人、原集體建設用地使用權人）的權利歸于消滅所應該支付的補償費?！霸谑找娣峙渖蠎骖櫵腥伺c用益物權人和其他合法使用人利益，在合理評估的基礎上對其給予公平的補償。”[7]因此，立法中應該區(qū)分集體建設用地使用權的出讓金和對原土地使用權人的補償費分別做出不同規(guī)定。土地出讓金作為農(nóng)民集體出讓集體土地使用權的對價，該部分應該歸農(nóng)民集體所有，其分配應該在法律強制性規(guī)定的界限內(nèi)，在保障集體權益的前提下，由本集體成員根據(jù)民主決策程序確定。對原土地使用權人的補償費實際上是對原土地使用權人現(xiàn)有和期待利益的損失的補償，則應該歸屬于原土地使用權人。其二，集體成員收益分配權的權利主體。既然是集體成員收益分配權，其權利主體當然必須是本農(nóng)民集體的集體成員，集體成員資格的確認是其中的核心問題。土地資源的有限性和成員人數(shù)對個體收益分配的反比關系導致集體成員資格的確認是一個復雜的利益爭奪過程。目前，我國對集體成員資格的認定缺乏全國性的統(tǒng)一標準，實踐中，各省級區(qū)域的集體建設用地使用權流轉辦法以及省級法院的會議紀要中往往對集體成員資格的認定方法做出規(guī)定，有些地方的村規(guī)民約對集體成員資格的認定方法做出了規(guī)定。從司法實踐觀察，人民法院在認定集體成員資格時往往以戶籍為標準，以社會保障基礎和是否形成長期的生活關系為實質(zhì)認定標準[8]。鑒于統(tǒng)一立法的缺失和司法實踐中的混亂現(xiàn)狀，有必要通過立法形式對集體成員資格認定標準做出權威一致規(guī)定。其三，應該明確國家參與集體收益分配的形式和原則。集體建設用地使用權的出讓收益實際上是農(nóng)民集體讓渡土地使用權的對價，因此農(nóng)民集體獲得收益乃屬自然之理。但是，國家參與集體土地增值的收益分配也有根據(jù)因為“集體土地轉化為建設用地的過程中，政府對基礎設施建設的大量投入引起土地區(qū)位環(huán)境的改善也會形成級差地租，構成建設用地的價格的重要部分”[9]。目前一般認為國家應該以稅收的方式，即主要是土地增值收益稅的形式參與集體收益分配。但是，在稅率的設計和轉移支付方面，應該堅持“讓利于民”和“取之于民、用之于民”的原則：一方面盡量降低稅率，減輕稅賦負擔，促進集體建設用地使用權的順暢流轉；另一方面，將政府所征收的土地增值收益盡量用于各種惠農(nóng)活動，如用于耕地保護補償和農(nóng)業(yè)補貼等。其四，應該完善集體收益分配權的組織基礎和行使程序。目前我國農(nóng)村中作為基層自治組織的村民委員會和集體經(jīng)濟組織并沒有做到清晰劃分，導致農(nóng)民集體所有權的權利主體虛化，農(nóng)民集體內(nèi)部不能形成順暢的集體意志和成員意志的表達渠道，經(jīng)常出現(xiàn)村委會和集體經(jīng)濟組織的負責人等對集體收益進行不當控制的情形。因此，首先必須要對農(nóng)民集體進行法人化改造，使農(nóng)民集體成為一個具有獨立法人資格且組織機構健全、治理結構科學合理的獨立市場經(jīng)濟主體，為農(nóng)民集體和集體成員形成自己意志、表達自己意志、保障自己意志提供扎實基礎[3]。進而，在農(nóng)民集體組織結構健全的前提下，完善相應的民主決策程序和規(guī)則，切實保障集體成員收益分配權的實現(xiàn)。

2.集體成員優(yōu)先權的實現(xiàn)。集體建設用地使用權出讓中的集體成員優(yōu)先權在現(xiàn)行法律中并無明確規(guī)定，但是具有合理性與必要性。集體建設用地使用權出讓中的集體成員優(yōu)先權實際上對出讓主體的選擇權進行了限制，并使受讓主體之間形成了一定競爭，因此，集體成員優(yōu)先權的實現(xiàn)需要滿足一定規(guī)則。其一，須在農(nóng)民集體準備對集體建設用地使用權進行出讓過程中行使優(yōu)先權。該要件是集體成員優(yōu)先權行使的前提條件。其二，集體成員優(yōu)先權的行使主體須是本農(nóng)民集體的成員，即須是具備本集體經(jīng)濟組織成員資格的成員個體。其三，本農(nóng)民集體成員須在同等條件下方可行使集體建設用地使用權出讓的優(yōu)先權。賦予集體成員優(yōu)先權雖然有其合理性，但是在優(yōu)先權實施過程中也不能損及農(nóng)民集體以及其他集體成員的利益，故集體成員行使優(yōu)先權須在同等條件下行使。關于何謂同等條件，《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005）第十一條、第十九條規(guī)定的判斷標準可供借鑒，即“同等條件”主要是指價款和期限等主要內(nèi)容的相同。其四，集體成員須在合理期限內(nèi)提出行使優(yōu)先權。理由同樣是基于優(yōu)先權行使對其他權利主體權益構成的限制，故其行使也應該需要必要的制約機制。

（二）共益權的實現(xiàn)

1.集體成員民主決策權的實現(xiàn)。民主決策權是集體成員在農(nóng)民集體中參與民主決策的權利，它實際上是一種民主管理權，這是由集體所有權固有的管理權能所決定的。該權利能保障集體決策真正體現(xiàn)集體成員的意志，能夠保證集體內(nèi)部民主的實現(xiàn)，以便最大程度地實現(xiàn)集體和集體成員的利益。目前，集體成員對集體事務管理的民主參與度存在較大欠缺，現(xiàn)實生活中更是存在著以政府公權力強行流轉農(nóng)民集體土地的問題[10]。集體土地流轉過程中多數(shù)是沒有尊重集體成員的自由意志，往往侵害了集體成員的民主決策權。集體成員民主決策權在集體成員共益權中居于核心地位，在集體建設用地使用權出讓中應該重視集體成員民主決策權的實現(xiàn)。集體成員民主決策權的實現(xiàn)同樣需要滿足一定要件：其一，集體成員民主決策權的主體必須是集體成員，自不待言。其二，須所決策事項屬于集體建設用地使用權出讓中民主決策權的決策范圍。目前，不少省級區(qū)域的集體建設用地流轉辦法都對出讓過程中須經(jīng)民主決策的事項作了規(guī)定。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（2005）、《湖北省農(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》（2007）中均規(guī)定集體建設用地使用權是否出讓需經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。除了是否出讓事項須經(jīng)民主決策程序決定外，《廣州市集體建設用地使用權流轉管理辦法》（2015）中規(guī)定集體土地所有權人出讓集體建設用地使用權所取得的收益明確一定繳存比例并存入規(guī)定的銀行專戶（第二十四條），出讓收益的使用方案（第二十五條）均需要經(jīng)過民主決策程序確定。筆者認為，在確定民主決策事項的范圍時應該貫徹最大限度尊重集體成員意志的理念，確保保障集體成員在農(nóng)民集體中的民主權利，在立法中應該對集體建設用地使用權出讓中集體成員的決策事項范圍進一步通過列舉加概括的方式加以立法表達。具體而言：集體建設用地使用權是否出讓、出讓方式、出讓條件和價格、受讓主體、出讓金的分配和使用方案、安置辦法（如果集體負責安置）等其他影響到集體成員重大利益的事項均由本集體成員通過民主決策程序確定。有學者還指出，應該讓農(nóng)民集體及其集體成員享有村莊的規(guī)劃權，集體成員大會的集體決策通過村莊規(guī)劃方案，真正體現(xiàn)集體成員的民主參與[11]。其三，集體成員民主決策權的行使方式。集體成員行使民主決策權的行為在性質(zhì)上屬于民事行為中的決議行為。有學者指出：“農(nóng)民集體成員權的主要行使方式就是決議行為。決議行為的根本特征在于其根據(jù)程序正義的要求采取多數(shù)表決的意思表示形成機制，決議結果對團體全體成員都具有法律約束力?！盵12]因此，集體成員通過民主決策權參與表決，通過決議行為形成社團意思進而表達和實現(xiàn)個人意志，在決議過程中具有決定性意義。團體自治的基本方式就是多數(shù)表決制度。關于表決規(guī)則，有學者指出：“對于方式最透明、收益最直接、風險最小的出租，經(jīng)集體成員或集體成員代表會議二分之一以上通過即可；對于風險較大的出讓、入股、抵押方式，應當經(jīng)集體成員會議的三分之二以上多數(shù)通過?！盵13]筆者贊同這種區(qū)分表決事項內(nèi)容采取不同決議規(guī)則的做法。因為社團內(nèi)部的決策規(guī)則設計雖然屬于技術性規(guī)則范疇，但是它卻承載著豐富的價值內(nèi)涵，直接影響著效率和正義這兩大法律價值的實現(xiàn)。具體而言，絕大多數(shù)表決的決議規(guī)則（即三分之二決議規(guī)則）雖然更有利于體現(xiàn)集體成員意志，符合正義的價值，但是絕大多數(shù)表決的決議規(guī)則卻不利于效率價值的實現(xiàn)，因為可能頻繁出現(xiàn)達不到絕大多數(shù)表決的決議規(guī)則導致難以形成集體決策。因此，根據(jù)風險大小、事項重大與否等情形區(qū)分不同決議事項采取不同決議規(guī)則更能實現(xiàn)正義和效率的完美結合。其四，應該進一步完善保障集體成員民主決策權的救濟措施?！段餀喾ā返诹龡l第二款規(guī)定集體成員撤銷權，該規(guī)則對于保障集體成員民主決策權、限制村社領導勢力的濫權具有重要作用，但是該規(guī)則可操作性還存在較大缺憾，需要在未來立法中進一步完善[14]。

2.集體成員知情權和監(jiān)督權的實現(xiàn)。集體成員知情權和監(jiān)督權是一對緊密相關的權利，知情權對于保障農(nóng)民集體成員的個體權益，實現(xiàn)集體成員對集體所有權行使代表行為的監(jiān)督以及約束機制的形成都具有積極意義?！段餀喾ā返诹l規(guī)定了集體成員的知情權。集體建設用地使用權出讓過程中集體成員知情權和監(jiān)督權的實現(xiàn)需要注意以下幾點：其一，知情權和監(jiān)督權的權利主體。集體建設用地使用權出讓中的集體成員的知情權行使依據(jù)同樣是農(nóng)民集體成員的身份，即必須具備集體經(jīng)濟組織成員資格。其二，知情權和監(jiān)督權的行使對象。知情權的實現(xiàn)主要是通過集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組的財務公開的形式實現(xiàn)。農(nóng)民集體成員知情權行使的義務主體主要是集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組及其負責人?！氨炯w成員集體”，即各級農(nóng)民集體是集體財產(chǎn)的所有權主體，但是該集體作為一個抽象的主體不可能直接行使所有權，只能通過委托—代理關系由一個更加具體實在的主體代表其行使所有權。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組就是該委托—代理管理中的代理方。集體成員知情權與監(jiān)督權的實現(xiàn)需要借助代理人的信息披露行為，故上述主體是農(nóng)民集體成員知情權的行使對象。其三，知情權和監(jiān)督權行使的范圍?！逗笔∞r(nóng)民集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》中規(guī)定，在流轉方案表決前，應提前對流轉形式、擬建項目及其環(huán)境影響情況、土地使用者情況、流轉收益、土地使用期限以及村民需要了解的其他情況進行公布，以便集體成員行使監(jiān)督權，而且規(guī)定應將土地收益及其使用情況向集體成員公開，并接受監(jiān)督。通過研究各地的法規(guī)文件，筆者也發(fā)現(xiàn)部分省級區(qū)域的流轉辦法中無任何確認和保障知情權、監(jiān)督權的相關規(guī)定，如《河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》（2008）等。這反映了部分省級區(qū)域的立法者在集體建設用地使用權流轉規(guī)則的設計過程中尚缺乏私權保障的理念。其四，應該進一步完善集體成員知情權和監(jiān)督權保障機制。《物權法》僅規(guī)定了集體成員享有知情權，但是對于知情權行使的保障機制卻付之闕如。《村民委員會組織法》規(guī)定的行政監(jiān)督保障機制的啟動程序具有復雜性，且其啟動需要視有關主管部門的態(tài)度而定，實踐中很難起到有效保障之功能。筆者認為，為確保集體建設用地使用權出讓中集體成員知情權和監(jiān)督權的實現(xiàn)，一方面應該借鑒《最高人民法院關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》（2009）第十三條之規(guī)定，通過立法或司法解釋明確賦予集體成員對侵害知情權行為的訴權。在立法缺失的背景下，解釋上可以將侵犯集體成員知情權的糾紛納入《民事案件案由規(guī)定》（2013）之第三十九項的“侵害集體經(jīng)濟組織成員權益糾紛”案由下予以救濟。另一方面，應該建構和完善集體建設用地使用權出讓過程中保障集體成員知情權和監(jiān)督權實現(xiàn)的程序規(guī)則，從而通過程序規(guī)則的設計真正落實集體成員知情權和監(jiān)督權。

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[14]管洪彥.關于農(nóng)民集體成員撤銷權的幾點思考[J].法學論壇，2013，28（2）：153—160.

編輯 凌 瀾

F30

：A

：1007-905X（2017）03-0050-06

2016-12-22

山東省社科規(guī)劃重點項目（16BFXJ02）；國家社會科學基金重點項目（13AZD003）；中國法學會部級法學研究課題[CLS（2016）D74）]

1.管洪彥，男，法學博士，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士后，山東政法學院民商法學院副教授，山東省高校人文社科研究基地民商事法律與民生研究中心研究員，山東省社會穩(wěn)定研究中心特聘研究員，主要從事涉農(nóng)法律與民生、民事權利研究；2.孔祥智，男，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，博士生導師，主要從事農(nóng)業(yè)政策分析、農(nóng)林經(jīng)濟管理研究。