留守兒童委托監(jiān)護(hù)的現(xiàn)狀反思與完善

王黛娜

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

留守兒童委托監(jiān)護(hù)的現(xiàn)狀反思與完善

王黛娜

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

留守兒童問題是中國社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型中城鄉(xiāng)二元割裂，地區(qū)發(fā)展差距等諸多矛盾的縮影。在我國現(xiàn)階段的留守兒童監(jiān)護(hù)中，主要存在監(jiān)護(hù)人主體規(guī)定與實(shí)踐脫節(jié)、監(jiān)護(hù)職責(zé)規(guī)定不明確以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度不力等問題，導(dǎo)致留守兒童面臨諸多權(quán)利困境。通過論證委托監(jiān)護(hù)的必要性和可行性，提出在未來民法典制定中應(yīng)將委托監(jiān)護(hù)納入立法，并提出完善委托監(jiān)護(hù)的法律對策：一是明確并嚴(yán)格限制委托監(jiān)護(hù)的發(fā)生事由；二是從積極條件與消極條件兩方面確定受托人的資格；三是明晰委托監(jiān)護(hù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系且不得通過約定轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)責(zé)任；四是建立國家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督和救助職能，有效落實(shí)對留守兒童的權(quán)益保障，構(gòu)建完整的留守兒童監(jiān)護(hù)體系。

留守兒童；委托監(jiān)護(hù)；民事責(zé)任；監(jiān)護(hù)監(jiān)督

一、留守兒童監(jiān)護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境與原因分析

（一）現(xiàn)實(shí)困境

2015年6月，國內(nèi)首部留守兒童白皮書顯示，目前中國共有6102．55萬留守兒童，近1000萬留守兒童一年到頭見不到父母。[1]留守兒童的問題是中國社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型中城鄉(xiāng)二元割裂，地區(qū)發(fā)展差距等諸多矛盾的縮影。[2]二十世紀(jì)八十年代開始，隨著農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的瓦解和國家政策的推動，大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市。但是，由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工自身有限的經(jīng)濟(jì)能力，以及城市高昂的借讀費(fèi)和離譜的入學(xué)門檻，導(dǎo)致大部分留守兒童只能選擇留在農(nóng)村。中西部地區(qū)涌現(xiàn)大片“空巢”鄉(xiāng)村，老弱婦孺皆成“麥田里的守望者”。

留守兒童首先是未成年群體，他們沒有完全的行為能力，而童年是個(gè)人成長和社會化的關(guān)鍵時(shí)期。[3]長期的親子分離和缺失父母的關(guān)愛呵護(hù)會讓他們喪失安全感和歸屬感，產(chǎn)生焦慮極端情緒，對其學(xué)習(xí)、生活、健康和心理產(chǎn)生極大的負(fù)面影響，嚴(yán)重者還出現(xiàn)違法違紀(jì)的行為。

留守兒童的權(quán)利保護(hù)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)關(guān)系中，監(jiān)護(hù)制度是留守兒童法律保護(hù)在制度設(shè)計(jì)上的主要安排和直接載體。[4]19只有通過完善監(jiān)護(hù)制度，明確各方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)《兒童權(quán)利公約》中的“兒童最大利益原則”，逐步完善保護(hù)兒童的法律法規(guī)體系，依法保障兒童權(quán)益；優(yōu)化兒童成長環(huán)境，使困境兒童受到特殊保護(hù)。[4]14

下文將從留守兒童監(jiān)護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境的原因分析入手，提出完善委托監(jiān)護(hù)制度的必要性和可行性。針對委托監(jiān)護(hù)立法粗疏、實(shí)踐中權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，法律責(zé)任承擔(dān)矛盾頻發(fā)等問題提出有效的法律對策。

（二）原因分析

《民法通則》《民通意見》《未成年人保護(hù)法》中相關(guān)條文和司法解釋對未成年人監(jiān)護(hù)問題形成了一套相對完整的法律體系，但由于留守兒童問題的特殊性，目前立法較為粗疏遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)對留守兒童合法權(quán)益的全面保護(hù)。存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．監(jiān)護(hù)人主體規(guī)定與實(shí)踐脫節(jié)

根據(jù)《民法通則》第16條的規(guī)定，只有當(dāng)留守兒童的父母死亡或喪失監(jiān)護(hù)能力時(shí)才能由父母以外的近親屬或單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。而由于留守兒童父母外出打工并未因此而喪失監(jiān)護(hù)能力，所以留守兒童的父母仍是其法定監(jiān)護(hù)人?，F(xiàn)實(shí)中為了解決留守兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)問題，一般分為如下幾類監(jiān)護(hù)方式：隔輩監(jiān)護(hù)，上輩監(jiān)護(hù)，同輩監(jiān)護(hù)和自我監(jiān)護(hù)。以上三類監(jiān)護(hù)方式屬于臨時(shí)看管，由于缺乏明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和事實(shí)監(jiān)管人能力欠缺等原因?qū)е铝羰貎和硇慕】祮栴}嚴(yán)峻，受教育權(quán)得不到充分保障。留守兒童處于部分或全部失去監(jiān)護(hù)的危險(xiǎn)境地，其人身安全保障問題突出，甚至走上違法犯罪的道路。因此，現(xiàn)行法律未明確規(guī)定在留守兒童父母具有監(jiān)護(hù)能力但又不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況下由誰擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，也沒有配套程序予以保障。所以盡管監(jiān)護(hù)人主體范圍廣泛但與實(shí)踐脫節(jié)嚴(yán)重，造成留守兒童監(jiān)護(hù)缺位的現(xiàn)象。[5]

2．監(jiān)護(hù)職責(zé)規(guī)定不明

《民法通則》和《民通意見》只對監(jiān)護(hù)職責(zé)概括性地規(guī)定了六大職責(zé)，但十分抽象和寬泛，不具有可操作性。因而，由于法律對監(jiān)護(hù)人應(yīng)履行的監(jiān)護(hù)職責(zé)缺乏明確的指引和衡量標(biāo)準(zhǔn)，留守兒童父母以及委托監(jiān)護(hù)受托人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)具有隨意性，對于侵害留守兒童利益的行為也就無從追責(zé)。許多家長認(rèn)為只要給孩子創(chuàng)造良好的物質(zhì)條件就是盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)的體現(xiàn)，而忽視了對留守兒童生活習(xí)慣、心理上的引導(dǎo)和陪伴的重要性。

3．監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度不力

《民法通則》第18條第3款規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，并在被監(jiān)護(hù)人權(quán)益遭受侵害時(shí)提供救濟(jì)，《未成年人保護(hù)法》第53條以及第62條賦予了村民委員會、居民委員會和人民法院以監(jiān)護(hù)監(jiān)督的職權(quán)。但因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)本身有更加重要的職能工作，監(jiān)督工作也沒有落實(shí)到具體的人或部門以及缺少專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)踐中互相推諉的情況十分常見。并且由于家庭生活的私密性和未成年人自身能力所限，他們難以準(zhǔn)確表達(dá)監(jiān)護(hù)人的履職情況和自身感受。因而，當(dāng)被監(jiān)護(hù)人利益受損時(shí)，沒有負(fù)責(zé)人向法院提出申請追究監(jiān)護(hù)人責(zé)任或者撤銷監(jiān)護(hù)人資格。以上原因?qū)е挛覈壳暗谋O(jiān)護(hù)監(jiān)督制度形同虛設(shè)，幾乎是一種宣誓性的規(guī)定。[6]

二、委托監(jiān)護(hù)的必要性與可行性

結(jié)合上述立法及制度的不足以及實(shí)踐中的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為委托監(jiān)護(hù)是解決這一問題的適宜方法。委托監(jiān)護(hù)，是指監(jiān)護(hù)人有正當(dāng)理由確實(shí)不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，依法可以在一定期限內(nèi)，將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或全部委托給他人代為履行監(jiān)護(hù)權(quán)的法律制度。[7]

（一）委托監(jiān)護(hù)的必要性

首先，由于我國根深蒂固的家族觀念，監(jiān)護(hù)是純粹的家庭內(nèi)部事務(wù)，天然排斥國家權(quán)力的干預(yù)。即使從“個(gè)人主義”過渡到“國家主義”是監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的必然趨勢，但這一觀念目前在我國還很難迅速轉(zhuǎn)變。[8]所以，農(nóng)民工外出打工往往都是將子女交由親朋好友照看，而出于信任關(guān)系以及法治意識淡薄，此類監(jiān)護(hù)大部分都是口頭委托，沒有規(guī)范明確的書面協(xié)議，更不會考慮委托人與受托人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，責(zé)任承擔(dān)。這種隨意導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不明也往往是留守兒童合法權(quán)益受損，身心健康和成長遭受嚴(yán)重創(chuàng)傷的重要原因之一。因此，構(gòu)建完善的委托監(jiān)護(hù)制度對于改善農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)困境有重要意義。

其次，我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)也是完善委托監(jiān)護(hù)制度的重要原因之一。農(nóng)村傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的瓦解促使大多數(shù)農(nóng)村青壯勞動力外出打工，形成了規(guī)?？捎^的“打工經(jīng)濟(jì)”。但由于戶籍制度的限制、高昂的物價(jià)水平以及隨遷子女教育政策的不完善等原因，使農(nóng)民工子弟入學(xué)難成為常態(tài)，夾縫中生存的農(nóng)民工子弟學(xué)校因辦學(xué)不規(guī)范被紛紛叫停。如果考慮到兒童利益最大化，最優(yōu)方案無疑是農(nóng)民工回鄉(xiāng)陪伴在子女身邊，但是當(dāng)前城市化發(fā)展還需要大量的勞動力，農(nóng)民工以及留守兒童的隊(duì)伍會漸漸龐大，在嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)面前選擇委托監(jiān)護(hù)將是一個(gè)“雙贏”的方案。

最后，國家和社會資源的有限性也決定了完善委托監(jiān)護(hù)制度的必要性。在中國大多數(shù)中西部農(nóng)村，當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)都還遠(yuǎn)未到位，社會救助水平低下，人力物力財(cái)力都處于十分匱乏的狀態(tài)。正是這些地區(qū)有著數(shù)量巨大的留守兒童，如果將繁雜細(xì)致的留守兒童監(jiān)護(hù)職責(zé)全部寄托在村委會等基層群眾組織上是不現(xiàn)實(shí)的。國家公權(quán)力只能是對監(jiān)護(hù)干預(yù)的最后一道防線。

（二）委托監(jiān)護(hù)的可行性

首先，我國《民通意見》和《未成年人保護(hù)法》為委托監(jiān)護(hù)提供了法律依據(jù)。《民通意見》第22條規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人可以將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或全部委托給他人?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第16條規(guī)定：“父母外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。”

其次，對于監(jiān)護(hù)職責(zé)是否可以轉(zhuǎn)移，學(xué)界有不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，委托監(jiān)護(hù)屬于三種監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移中的一種，是基于特別委托而引起的監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移。[9]311有學(xué)者認(rèn)為，由于監(jiān)護(hù)職責(zé)的人身依附性，轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)職責(zé)不利于被監(jiān)護(hù)人的利益。[10]筆者認(rèn)為，現(xiàn)代社會監(jiān)護(hù)人無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致監(jiān)護(hù)不力的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，賦予監(jiān)護(hù)職責(zé)的可轉(zhuǎn)移性可以更好地保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益。委托監(jiān)護(hù)是法定監(jiān)護(hù)的延伸，以現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)法律關(guān)系的存在為前提，可以彌補(bǔ)法定監(jiān)護(hù)的不足。監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移不等于監(jiān)護(hù)的設(shè)置，不是監(jiān)護(hù)開始的原因。換言之，由于監(jiān)護(hù)的身份性和法定性，委托人并不因監(jiān)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移而喪失監(jiān)護(hù)資格，也不完全免除委托人的監(jiān)護(hù)責(zé)任，如在被監(jiān)護(hù)人侵害第三人權(quán)益時(shí)監(jiān)護(hù)人承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任。另外，監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移也并非毫無限制，監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移是“非身份關(guān)系”的變動，如涉及未成年人居所的指定，一般由監(jiān)護(hù)人親自為之。[11]

三、完善委托監(jiān)護(hù)的法律對策

委托監(jiān)護(hù)基于當(dāng)事人之間意思表示的合意而形成，不會引起監(jiān)護(hù)關(guān)系的產(chǎn)生變更與消滅，是將“監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或全部委托給他人代為履行”的委托合同法律關(guān)系，但是我國這一制度目前還處在探索起步階段。由于《民通意見》和《未成年人保護(hù)法》中相關(guān)法律規(guī)則不完善且位階低，且委托人與受托人之間的委托監(jiān)護(hù)合同缺乏國家法律監(jiān)管等原因，受托人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)利損害留守兒童合法權(quán)益的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。[12]基于上述立法和實(shí)踐中存在的問題，為了有效避免留守兒童無人監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)不力的窘境，筆者將從委托監(jiān)護(hù)的發(fā)生事由，受托人的資格，委托監(jiān)護(hù)事務(wù)范圍，委托人和受托人的權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任承擔(dān)等五個(gè)方面提出完善委托監(jiān)護(hù)制度的法律對策。

（一）委托監(jiān)護(hù)的發(fā)生事由

監(jiān)護(hù)具有身份性和強(qiáng)制性，對留守兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)是其父母不可推卸的法定職責(zé)。[12]只有在未成年人監(jiān)護(hù)人有正當(dāng)理由確實(shí)無法履行部分或全部監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，才能委托他人代為行使。我國《未成年人保護(hù)法》第16條的規(guī)定“父母外出務(wù)工或者其他原因”這一發(fā)生事由較為寬泛，容易造成未成年人父母特別是留守兒童父母利用這一制度逃避責(zé)任。目前各地政府已經(jīng)出臺了更加細(xì)致的規(guī)定，可以作為以后立法參考。如湖北省的相關(guān)文件規(guī)定，不得讓年齡未滿16周歲的兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活。江蘇省的相關(guān)文件還明確規(guī)定3歲以下兒童的父母應(yīng)與其共同生活或父母一方留家照料。①江蘇省《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》明確，3歲以下兒童的父母應(yīng)與其共同生活或父母一方留家照料，外出務(wù)工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護(hù)。

因?yàn)楸O(jiān)護(hù)資格的不可轉(zhuǎn)移性和父母陪伴對留守兒童成長和身心健康發(fā)育的重要性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對委托監(jiān)護(hù)的發(fā)生事由嚴(yán)格限制：第一，排除監(jiān)護(hù)權(quán)法定強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的情形，哺乳期的兒童不得委托給他人監(jiān)護(hù)，父母要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料；第二，需要滿足監(jiān)護(hù)人確實(shí)無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)和不損害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益兩個(gè)要件，委托監(jiān)護(hù)后應(yīng)較委托監(jiān)護(hù)前更有利于留守兒童的成長。

在新時(shí)代條件下，我們應(yīng)該立足于基本國情，全方位地理解并深入挖掘市民社會理論的當(dāng)代價(jià)值。 “市民社會就像一個(gè)多棱鏡，折射出這個(gè)多元化社會生活中人們對民主、公正、和諧等美好社會前景的希望，其中包含著諸多理論與實(shí)踐上的疑難、困惑與沖突。 它的存在，向人們展示了與傳統(tǒng)政治整合相區(qū)分的、全新的社會整合視角?！盵7] 將馬克思市民社會理論的時(shí)代價(jià)值投入到現(xiàn)代社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中，對社會建設(shè)具有重要的意義。

（二）受托人的資格

要使留守兒童快速適應(yīng)新角色新生活并在新建構(gòu)的監(jiān)護(hù)關(guān)系中重新定位，父母理性選擇一位能夠獨(dú)立生活并悉心照料留守兒童生活的受托人是關(guān)鍵。[13]《民通意見》第11條的規(guī)定只考慮到部分客觀因素，而沒有考慮到監(jiān)護(hù)人的人格品性，文化素質(zhì)和與監(jiān)護(hù)人被監(jiān)護(hù)人有無利害關(guān)系。借鑒國外和我國臺灣地區(qū)立法，筆者建議從積極條件和消極條件兩個(gè)方面全面規(guī)定監(jiān)護(hù)能力。監(jiān)護(hù)能力的積極條件可包括：1．具有完全民事行為能力；2．有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入和良好的居住條件；3．作風(fēng)正派、品德良好；4．與被監(jiān)護(hù)人生活及感情密切；5．身體健康。監(jiān)護(hù)能力的消極條件可包括：1．無民事行為能力、限制民事行為能力人不得擔(dān)任；2．受刑事處罰被拘禁者，或有犯罪前科的人不得擔(dān)任；3．品行不端，具有不良生活嗜好的人不得擔(dān)任。[14]

非自然人中，全日制寄宿學(xué)校和經(jīng)過注冊登記具備法律資質(zhì)的教育代管組織可以成為受托人?！秾W(xué)生傷害事故處理辦法》第7條第2款規(guī)定：“學(xué)校對未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，但法律有規(guī)定的或者學(xué)校接受委托承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的情形除外。”這一規(guī)定表明，在一般情況下學(xué)校只承擔(dān)未成年學(xué)生的保護(hù)職責(zé)而不承擔(dān)未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)職責(zé)，但學(xué)校有資格成為委托監(jiān)護(hù)的適格受托人。[15]全日制寄宿學(xué)校是與留守兒童日常生活關(guān)系最為密切的組織，大部分學(xué)校都配備住校老師隨時(shí)輔導(dǎo)和監(jiān)管，能及時(shí)處理和疏導(dǎo)留守兒童在學(xué)習(xí)和心理上的問題。目前國家著力于中小學(xué)布局調(diào)整，提高農(nóng)村辦學(xué)效益，逐步縮小城鄉(xiāng)教育差距，農(nóng)村全日制寄宿學(xué)校的硬件設(shè)施和師資力量相對提升，可以賦予其留守兒童委托監(jiān)護(hù)受托人的主體資格。

另外，雖然目前教育代管組織在留守兒童委托監(jiān)護(hù)中占比不大，但受到許多具有經(jīng)濟(jì)能力的家長的認(rèn)可和政府部門的肯定，具有較好的發(fā)展前景。教育代管組織有較強(qiáng)的教育能力，并且因?yàn)槭杖×舜苜M(fèi)用以及為了維護(hù)較好的商業(yè)信譽(yù)，代管組織會盡力全面照顧留守兒童的生活，同時(shí)這也可以提高政府的監(jiān)管效率。但這一行業(yè)基本處于政府監(jiān)管的空白地帶，筆者認(rèn)為，國家可以制定統(tǒng)一的教育代管組織市場準(zhǔn)入條件和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，通過獎(jiǎng)懲制度來評估、規(guī)范和監(jiān)管其運(yùn)作，使留守兒童和其家長的合法權(quán)益得到充分保障。[16]

（三）委托監(jiān)護(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

委托監(jiān)護(hù)中存在的法律關(guān)系是委托人與受托人之間部分轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)職責(zé)的關(guān)系。根據(jù)《民通意見》第10條，監(jiān)護(hù)職責(zé)包括監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)人人身上和財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利和義務(wù)。[17]監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移是“非身份關(guān)系”的變動，委托監(jiān)護(hù)合同是特殊的委托合同，實(shí)踐中受托人失職或未嚴(yán)格履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致留守兒童處于弱監(jiān)護(hù)狀態(tài)以及合法權(quán)益遭受侵害的原因，大多出于當(dāng)事人之間事先未約定清晰的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

參考大陸法系國家立法實(shí)踐，一般來說，委托人的權(quán)利義務(wù)包括：委托監(jiān)護(hù)合同訂立的權(quán)利；對代管人進(jìn)行監(jiān)督和約束的權(quán)利；任意解除委托協(xié)議的權(quán)利；履行監(jiān)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移的義務(wù)；提供報(bào)酬和激勵(lì)的義務(wù)。受托人的權(quán)利義務(wù)包括：委托監(jiān)護(hù)合同訂立的權(quán)利；收取利益和相關(guān)費(fèi)用的權(quán)利；任意解除委托協(xié)議的權(quán)利；履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的義務(wù)；處理委托事務(wù)的義務(wù)；向委托人報(bào)告情況的義務(wù)。[12]

由于我國不區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)，理論和實(shí)踐中普遍認(rèn)同的對監(jiān)護(hù)的定位為職責(zé)，因此往往重視監(jiān)護(hù)人的職責(zé)履行而忽視監(jiān)護(hù)人特別是父母以外的其他監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)利。[18]比如，委托監(jiān)護(hù)受托人的報(bào)酬請求權(quán)常常被忽視，這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不對稱也是實(shí)踐中留守兒童委托監(jiān)護(hù)的受托人責(zé)任心不強(qiáng)，積極性受挫，留守兒童權(quán)益難保障的重要原因之一。事實(shí)上，大多數(shù)國家法律都賦予監(jiān)護(hù)人報(bào)酬請求權(quán)①美國和瑞士為有償原則，即認(rèn)為監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)有代價(jià)的職責(zé)，履行了職責(zé)就應(yīng)當(dāng)獲得報(bào)酬。德國、法國和日本為補(bǔ)償原則，即認(rèn)為，法律規(guī)定監(jiān)護(hù)是無償?shù)模b于監(jiān)護(hù)人付出監(jiān)護(hù)勞動的艱辛及被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)狀況而由監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)決定給予監(jiān)護(hù)人適當(dāng)?shù)膱?bào)酬。，這不僅能激勵(lì)受托人積極、勤勉地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，最大程度地實(shí)現(xiàn)留守兒童的利益，同時(shí)是對受托人付出監(jiān)護(hù)艱辛勞動的補(bǔ)充，也是民法公平原則的體現(xiàn)。

（四）委托監(jiān)護(hù)民事責(zé)任關(guān)系

委托監(jiān)護(hù)關(guān)系的核心是法律責(zé)任的承擔(dān)，多數(shù)情況下，委托人與受托人之間不明晰的民事責(zé)任關(guān)系是制造矛盾糾紛的源頭。根據(jù)《民法通則》第133條、《民通意見》第22條、《侵權(quán)責(zé)任法》第32條第2款的規(guī)定，在委托監(jiān)護(hù)民事責(zé)任關(guān)系中，委托人承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任。若被監(jiān)護(hù)人有財(cái)產(chǎn)，則先從被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)中支付，委托人承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任；若被監(jiān)護(hù)人無財(cái)產(chǎn)，則委托人承擔(dān)替代責(zé)任。受托人承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任，只有當(dāng)被監(jiān)護(hù)人因受托人的故意或重大過失而遭受權(quán)益侵害的情況下，受托人才承擔(dān)連帶責(zé)任，“但另有約定的除外”。

目前學(xué)界最具有爭議的一點(diǎn)是《民通意見》中“另有約定的除外”是否意味著委托人可以通過委托監(jiān)護(hù)將監(jiān)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給受托人？贊成派認(rèn)為，委托監(jiān)護(hù)是一種特殊的委托合同關(guān)系，允許委托人通過約定轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)責(zé)任是契約自由和意思自治的體現(xiàn)；反對派認(rèn)為，監(jiān)護(hù)責(zé)任是委托人的法定義務(wù)，不因委托監(jiān)護(hù)的約定而轉(zhuǎn)移。[19]參考其他國家和地區(qū)的立法例，如德國①被監(jiān)護(hù)人所實(shí)施的致害行為是監(jiān)護(hù)人和委托監(jiān)護(hù)人同時(shí)違反義務(wù)的結(jié)果，監(jiān)護(hù)人和委托監(jiān)護(hù)人均需承擔(dān)責(zé)任。和我國臺灣地區(qū)②父母不得將其監(jiān)督責(zé)任暫時(shí)委任于他人而主張免責(zé)。[20]，筆者認(rèn)為后一種觀點(diǎn)更可取。

首先，監(jiān)護(hù)權(quán)是準(zhǔn)身份權(quán)，是根據(jù)法定程序確立的具有義務(wù)屬性的權(quán)利，屬于強(qiáng)行法的產(chǎn)物，因而不可由權(quán)利人通過約定而自由修正、轉(zhuǎn)移和放棄。[21]承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)是監(jiān)護(hù)權(quán)和監(jiān)護(hù)資格，換言之，只有轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)或喪失監(jiān)護(hù)資格才能免除委托人的監(jiān)護(hù)責(zé)任。而委托監(jiān)護(hù)只是部分或全部監(jiān)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移，并未導(dǎo)致委托人監(jiān)護(hù)資格的喪失，也即委托人不能通過約定修正、轉(zhuǎn)移和放棄承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。反之，若允許委托人隨意轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)責(zé)任，必然會導(dǎo)致委托人推卸責(zé)任損害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的情況出現(xiàn)。

其次，當(dāng)被監(jiān)護(hù)人造成第三人損害時(shí)，委托人承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任，或者說是相對的無過錯(cuò)責(zé)任或得減輕的無過錯(cuò)責(zé)任。[9]397除非法定事由免責(zé)，委托人必須承擔(dān)責(zé)任。而即便委托人通過約定將監(jiān)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給受托人承擔(dān)，也只能證明其對于第三人損害不存在過錯(cuò)。但由于委托人承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任，不存在過錯(cuò)也不能因此而免責(zé)。

再次，根據(jù)債的一般原理，債務(wù)轉(zhuǎn)移須經(jīng)債權(quán)人同意才能發(fā)生效力。在委托人與第三人之間的侵權(quán)行為之債中，若作為債務(wù)人的委托人未經(jīng)作為第三人的債權(quán)人同意將其所負(fù)債務(wù)轉(zhuǎn)移給受托人承擔(dān)，不發(fā)生債務(wù)轉(zhuǎn)移的效力。

最后，委托監(jiān)護(hù)是一種特殊的委托合同關(guān)系，委托人與受托人在委托監(jiān)護(hù)合同中對于監(jiān)護(hù)責(zé)任履行的約定屬于合同內(nèi)容。根據(jù)合同相對性的原則，監(jiān)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移的內(nèi)容只在合同雙方當(dāng)事人之間產(chǎn)生效力，不得對抗第三人。也就是說，《民通意見》中“另有約定的除外”的合理解釋是委托人與受托人之間關(guān)于民事責(zé)任承擔(dān)的分擔(dān)約定，只在委托人與受托人之間發(fā)生效力，而不能成為委托人主張免除責(zé)任的抗辯理由。[21]

（五）委托監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)制

對委托監(jiān)護(hù)受托人進(jìn)行有效監(jiān)督是判斷受托人是否恪盡職守，勤勉謹(jǐn)慎地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的過程。監(jiān)護(hù)公法化是監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的國際趨勢，缺乏公權(quán)力的有效介入意味著沒有形成對監(jiān)護(hù)事務(wù)的有效管理，沒有將監(jiān)護(hù)事務(wù)提升到社會公益層面，而是停留在家庭干預(yù)與司法消極干預(yù)的消極水平。[22]《民法通則》第16、18條，《未成年人保護(hù)法》第6條第2款、第62條以及我國社會保障方面的法律法規(guī)對于監(jiān)護(hù)監(jiān)督作了抽象原則的規(guī)定，而由于沒有明確專門負(fù)責(zé)未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督的管理、監(jiān)督、執(zhí)行的職能部門和司法機(jī)構(gòu)，目前具有監(jiān)督職能的監(jiān)督機(jī)關(guān)功能重復(fù)類似，各自獨(dú)立，缺乏分工明確自上而下的公權(quán)力服務(wù)體系[23]，我國對于監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)僅停留在抽象層面形同虛設(shè)。另外，傳統(tǒng)家族觀念深刻影響著我們的思維方式和行為模式，在固有觀念中監(jiān)護(hù)是一家私事，即使留守兒童處于無人監(jiān)護(hù)或弱監(jiān)護(hù)，人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受嚴(yán)重侵害的情況下，公權(quán)力也極少插手“清官難判”的家務(wù)事。[24]

筆者認(rèn)為，通過委托監(jiān)護(hù)的方式解決留守兒童的監(jiān)護(hù)難題可以大大減輕政府和社會的負(fù)擔(dān)，但若缺失一個(gè)強(qiáng)大的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系同樣不能全面保障留守兒童權(quán)益。因此，根據(jù)國家和留守兒童的特殊情況，筆者建議從以下幾個(gè)方面完善構(gòu)建委托監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系：

第一，建立留守兒童檔案庫，備案留守兒童基本信息和委托監(jiān)護(hù)協(xié)議。民政部門應(yīng)提供委托監(jiān)護(hù)的協(xié)議范本，并指導(dǎo)委托人與受托人簽訂委托監(jiān)護(hù)協(xié)議。同時(shí)政府還應(yīng)完善非自然人受托人如代管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入制度和獎(jiǎng)懲制度。[16]111

第二，建立國家機(jī)關(guān)和近親屬的雙重監(jiān)督機(jī)制。由于委托監(jiān)護(hù)事務(wù)瑣碎日常具體，并且監(jiān)護(hù)事務(wù)不能完全脫離留守兒童的家庭，如果純粹依靠國家公權(quán)力則難以全面覆蓋留守兒童家庭，有效落實(shí)監(jiān)督工作。家庭是一個(gè)內(nèi)部連結(jié)體，留守兒童監(jiān)護(hù)人的具體履職情況和留守兒童的身心發(fā)展?fàn)顩r只有家庭內(nèi)部成員才最為了解?？紤]到我國的家庭傳統(tǒng)，筆者認(rèn)為可以由監(jiān)護(hù)人以外的其他近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，發(fā)現(xiàn)侵害留守兒童權(quán)益的情況及時(shí)向民政部門舉報(bào)。但是監(jiān)護(hù)事務(wù)必須有公權(quán)力的滲透。首先，筆者建議在民政部門設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，定期重點(diǎn)監(jiān)督檢查留守兒童委托監(jiān)護(hù)受托人的履職情況，制定統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)和外部評估制度定期對受托人履職情況進(jìn)行評估[16]111。其次，當(dāng)監(jiān)護(hù)狀況嚴(yán)重威脅留守兒童權(quán)益時(shí)，及時(shí)通過調(diào)查給予督促建議，并采取措施將損害降到最低。對于不聽從建議的受托人，可以課以一定程度的罰款，監(jiān)督和約束委托監(jiān)護(hù)受托人。

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責(zé)任編輯：楊 煉

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1009-3605（2017）02-0090-06

2016-12-10

王黛娜，女，湖南岳陽人，武漢大學(xué)法學(xué)院2015級民商法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：民商法。