基于危機生命周期理論的城市地下管線事故應(yīng)急問題研究*

郭遠紅 魏淑艷

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110189）

基于危機生命周期理論的城市地下管線事故應(yīng)急問題研究*

郭遠紅 魏淑艷

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽110189）

城市地下管線事故對城市居民的生活有著重要的影響，同時也威脅到城市的公共安全。危機生命周期理論為地下管線事故應(yīng)急管理提供了更為完整的研究路徑?；谖C生命周期理論，在地下管線事故的危機征兆期要合理規(guī)劃城市地上建筑和地下管線，平衡城市發(fā)展速度和地下管線負荷，加強安全檢查和安全隱患排查，及時更換老舊地下管線，建設(shè)地下管線綜合信息管理系統(tǒng)。在危機爆發(fā)期要建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)和協(xié)同工作機制。在危機擴散期要細化城市地下管線事故應(yīng)急預(yù)案，加強地下管線事故應(yīng)急演練和救援培訓(xùn)。在危機痊愈期要加強地下管線事故應(yīng)急評估，推動地下管線事故立法，提升地下管線事故應(yīng)急管理能力。

危機生命周期理論；城市地下管線；應(yīng)急管理

城市地下管線分為給水（原水、自來水、凈水、中水、消防用水）、排水（雨水、污水、雨污合流）、電力（供電、路燈、交通信號）、熱力（蒸汽、回水、熱水）、燃氣、通訊（寬帶、有線廣播、有線電視、監(jiān)控信號）、工業(yè)管線（石油、廢水）、綜合管廊八大類管線〔1〕。從地下管線的敷設(shè)長度上看，給水、排水、燃氣、電力、電信和熱力管線位于前六位，這也是與城市居民生活息息相關(guān)的幾類管線。平均每條道路下面至少敷設(shè)管線5種以上，一些地下管線密度較大的地區(qū)管線上下立體交叉可達8層，數(shù)量達50多根〔2〕。

隨著我國城市化的快速發(fā)展，作為城市“生命線”的地下管線不斷延伸，同時各類地下管線事故也隨之增多。停水、停電、斷網(wǎng)、斷煤氣、斷暖氣、通訊中斷等等，不僅給城市居民帶來生活不便，還給城市建設(shè)和人民生命財產(chǎn)造成損失。城市地下管線事故的應(yīng)急管理逐漸引起管理學(xué)界的重視，有學(xué)者分別從構(gòu)建地下管線信息管理系統(tǒng)及地下管線法制建設(shè)等角度對地下管線事故應(yīng)急管理進行研究。研究重點主要集中在實際操作層面，缺少理論指導(dǎo)，缺少綜合研究。地下管線事故作為一種典型的公共危機表現(xiàn)出很明顯的階段性，危機生命周期理論為地下管線事故應(yīng)急管理提供了更為完整的研究路徑。

一、危機生命周期理論

危機生命周期理論是美國危機管理專家史蒂文·芬克1986年在《危機管理：對付突發(fā)事件的計劃》一書中提出的。史蒂文·芬克認為危機是有生命周期的，包括危機的征兆期、危機的爆發(fā)期、危機的擴散期、危機的痊愈期四個顯著階段〔3〕。

危機征兆期是危機的萌芽期。任何危機都是多重風(fēng)險因素長期相互作用的結(jié)果，如果把危機的爆發(fā)稱為質(zhì)變，危機征兆期就屬于量變階段。在這一時期危機尚未發(fā)生，但有可能導(dǎo)致危機的各種因素已經(jīng)存在，指示危機即將發(fā)生的線索逐漸顯現(xiàn)。這時如果具備較強的危機意識，采用積極有效的防控措施，能夠?qū)撛诘奈C扼殺在“搖籃”中，所謂防患于未然就是指這一階段。此時化解危機的成本最低、危害最小、效果最好，對管理者的素質(zhì)和能力要求最高。但“成績”卻最不顯著，容易造成誤解，看起來不如那些在危機爆發(fā)后解決危機的人那么“英勇壯烈”而且“成果顯著”。

危機爆發(fā)期是危機的質(zhì)變期。誘發(fā)危機的各種風(fēng)險因素積累到一定程度，因某一特定事件“點燃”危機并迅速蔓延開來。點燃危機的導(dǎo)火索往往具有一定的偶然性，使危機的爆發(fā)看起來像是偶然事故，但實質(zhì)上體現(xiàn)的卻是必然性。各種風(fēng)險因素已經(jīng)累積到臨近值，任何一點風(fēng)吹草動都會引起危機的爆發(fā)。有些危機從一開始爆發(fā)就非常激烈，很快就產(chǎn)生嚴重的后果，造成巨大的危害。有些危機一開始并不是很嚴重，但危機處理不及時或者處理不當(dāng)有可能導(dǎo)致危機加劇，造成巨大的損失和深遠的影響。因此，在這一時期及時進行危機干預(yù)并正確的做出危機研判顯得尤為重要。危機的爆發(fā)期在時間上往往并不長但有些危機爆發(fā)的場面驚人，給人造成的心理沖擊十分巨大，甚至給當(dāng)事人留下難以撫慰的心理傷害。

危機擴散期是危機的持續(xù)發(fā)展期。危機事件經(jīng)過前一個階段的劇烈爆發(fā)，危機產(chǎn)生的不良影響還在繼續(xù)，但危機的性質(zhì)已基本確定，危機產(chǎn)生的原因已基本明確，危機造成的危害也充分顯現(xiàn)。在時間上這一時期是一個較長的階段，同時也是一個最重要的危機應(yīng)對階段，如果危機應(yīng)對得當(dāng)可以大大縮短危機的持續(xù)時間。但如果應(yīng)對措施不得當(dāng)，危機不但不會緩解，還會持續(xù)更長的時間，造成更大的影響，甚至可能會沖擊到其他意想不到的領(lǐng)域，引發(fā)更大范圍、更深程度的危機爆發(fā)。

危機痊愈期是危機生命周期理論的最后一個階段。這時危機事件本身已經(jīng)基本結(jié)束，危機造成的損失得到補償，危機帶來的不良影響也逐漸得到恢復(fù)，一切似乎都結(jié)束了。但是人們?nèi)孕璞３指叨鹊木X，類似的危機可能還會卷土重來。人們需要總結(jié)危機應(yīng)對過程中的經(jīng)驗，分析危機爆發(fā)的原因，思考如何避免危機的再次發(fā)生，明確此次危機應(yīng)對是否得當(dāng)，總結(jié)得與失，考慮采取什么方法提高危機應(yīng)對效率等，這是一個時間持續(xù)較長的階段。

危機生命周期理論是一種過程理論，關(guān)注危機的整個成長周期。危機的每個階段都有各自的特征，同時各階段又密切關(guān)聯(lián)。

危機生命周期理論強調(diào)管理者要重視危機征兆期，能夠及時有效識別危機的征兆，提前做好應(yīng)急準備是危機管理的關(guān)鍵。同時危機生命周期理論還認為，經(jīng)過一段時間的緊急應(yīng)對，危機可能在一定程度上得到了解決，但是只要誘發(fā)危機的因素沒有從根本上解決，危機就可能再次爆發(fā)。城市地下管線事故也是有生命周期的，可分為危機征兆期、危機爆發(fā)期、危機擴散期和危機痊愈期四個階段。

二、城市地下管線事故各階段應(yīng)急問題分析

（一）危機征兆期

雖然有些地下管線事故發(fā)生前會有一些征兆，但對于深埋于地下的管線，提前預(yù)測其是否會發(fā)生事故仍然很難。通常誘發(fā)地下管線發(fā)生事故的原因有以下幾點。

1.城市規(guī)劃不合理，地下管線敷設(shè)混亂。一些城市規(guī)劃缺少長遠性和科學(xué)性，老城區(qū)改造缺少整體性，新城區(qū)規(guī)劃缺少預(yù)見性，新城區(qū)規(guī)劃和老城區(qū)改造結(jié)合度不高。一些城市規(guī)劃說改就改，土地用途不斷變更，地下管線敷設(shè)十分混亂，部分路面被反復(fù)挖開，馬路拉鏈現(xiàn)象屢見不鮮。各類地下管線橫七豎八的交織在一起，為地下管線事故埋下了隱患，也為地下管線事故的應(yīng)急設(shè)置了重重困難。

2.城市發(fā)展過快，地下管線超負荷運轉(zhuǎn)。過去幾十年中國城市化的進程讓世界驚嘆，一座座高樓大廈拔地而起的同時也暴露出城市地上建筑與地下管線之間不協(xié)調(diào)的矛盾。多個城市出現(xiàn)一場大雨就能引發(fā)城市內(nèi)澇的現(xiàn)象，水災(zāi)之重甚至出現(xiàn)人員傷亡。有時為了滿足城市增容的需要，壓力管道還會增加壓力運作，這就使地下管線的安全性進一步雪上加霜。危險的石油化工管線應(yīng)當(dāng)遠離密集人群，但由于城市化的快速發(fā)展，一些曾經(jīng)的偏僻郊區(qū)已經(jīng)建起了高樓大廈成為人口眾多的繁華城區(qū)。按照相關(guān)規(guī)定地上建筑和地下管線之間要有一定的安全距離，但有些地方不僅不能保證足夠的安全距離，部分地下管線甚至被地上建筑占壓。地下管線與地上建筑之間的混亂無序不僅給地下管線的維修、更新帶來不便，也給繁華的城市埋下了安全隱患，城市地下管線事故逐年增加。

3.老化的地下管線缺乏安全檢查和安全隱患排除。大部分城市的老城區(qū)都有超期服役的地下管線，老化的管線和閥門配件等成為安全隱患。安全檢查是及時發(fā)現(xiàn)不安全狀態(tài)、消除事故隱患、防止傷亡事故發(fā)生的重要手段。但是由于多種地下管線埋在一起，情況十分復(fù)雜，即使采用現(xiàn)代化的探測設(shè)備也不能保證沒有安全死角。在安全檢查中發(fā)現(xiàn)的一些安全隱患有時由于資金、工期等種種原因又不能被及時排除，這就極大地增加了地下管線事故發(fā)生的風(fēng)險。

4.地下管線信息檔案不完整。全國大約有70%的城市地下管線沒有基礎(chǔ)性城建檔案資料〔4〕。地下管線信息檔案不完整，一些尚未查清的安全隱患，如“定時炸彈”般威脅著城市的安全。有些地下管線是不同行業(yè)聯(lián)合敷設(shè)的，有些地下管線是各行業(yè)分頭敷設(shè)的，而且各行業(yè)間未能充分共享各自的地下管線信息，這就為地下管線的安全埋下了隱患。城市在擴建改建時，施工中常常出現(xiàn)因缺少地下管線的信息而無意中破壞了其他地下管線的安全事故。筆者通過互聯(lián)網(wǎng)收集、整理158起2013年1月到2016年7月的地下管線事故，這些事故都是媒體公開報道且影響較大的典型事故。其中在缺少地下管線信息的情況下施工不當(dāng)造成管線損壞的有87起（55%），由此可見在缺少地下管線信息的情況下施工不當(dāng)是造成地下管線事故的首要原因。

（二）危機爆發(fā)期

1.多頭管理削弱地下管線事故的處置能力。地下管線涉及20多種管線，審批單位、施工單位、管理單位各不相同，是典型的多頭管理。地下管線由各管線所屬部門獨立負責(zé)，不僅政出多門，管理混亂，而且在地下管線事故的應(yīng)急處理上也存在配合不暢的問題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)城市地下管線開發(fā)和利用的指導(dǎo)工作〔5〕。同時政府規(guī)劃、建設(shè)、市政公用部門以及國土資源、發(fā)展和改革、通信、人防、水利等部門都有建設(shè)、維護和管理相關(guān)地下管線的責(zé)任〔6〕。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門沒有權(quán)力直接進行管理只能綜合協(xié)調(diào)。在危機的爆發(fā)期，及時采取有效的應(yīng)急措施是控制危機、減少不良社會影響的關(guān)鍵，但在多頭管理的情況下，很容易出現(xiàn)相互推諉貽誤戰(zhàn)機的現(xiàn)象。

2.“條塊分割”的行政體制不利于應(yīng)對重大地下管線事故。地下管線事故應(yīng)急處理一般是誰的管線誰負責(zé)，同時也遵循屬地原則，但是沒有統(tǒng)一的管理部門。地下電纜斷了，通信企業(yè)負責(zé)，燃氣管線破裂，燃氣公司負責(zé)，同時地方政府有關(guān)部門也會介入。但是企業(yè)和各級政府在地下管線的管理責(zé)任上沒有分清，地下管線又經(jīng)常穿越多個不同的區(qū)域，一旦出現(xiàn)地下管線事故，在不能確定歸屬性時不同部門之間“相互扯皮”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。而各級管理部門因重視程度不同，對地下管線的養(yǎng)護也有好有壞，保養(yǎng)不善的地下管線更容易出現(xiàn)事故。

重大地下管線事故往往需要各相關(guān)部門通力配合才能解決，任何一個部門反應(yīng)遲緩或處理不當(dāng)都會影響整體進度。根據(jù)事故的影響程度不同，需要啟動不同程度的應(yīng)急預(yù)案，需要層層向上匯報，因為地方部門利益的原因漏報瞞報現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了地下管線事故的應(yīng)對。

（三）危機擴散期

1.地下管線事故應(yīng)急預(yù)案不完備。目前我國已初步建立起了各種類型的城市地下管線應(yīng)急預(yù)案，但是一些地下管線應(yīng)急預(yù)案比較籠統(tǒng)、執(zhí)行度較低，很多應(yīng)急預(yù)案都是參照其他應(yīng)急預(yù)案編寫而成，缺少實踐的檢驗，不能對地下管線事故應(yīng)急救援起到指導(dǎo)的作用。城市地下管線應(yīng)急綜合預(yù)案具有較強的綜合性，應(yīng)涵蓋地下管線事故應(yīng)急響應(yīng)的全過程，明確地下管線事故應(yīng)急響應(yīng)的主管部門、協(xié)作部門和參與單位，明確每個部門的權(quán)力與職責(zé)，具體到參與救援的人員、設(shè)備、資金、行動方案等。在危機的擴散期，不完備的地下管線事故應(yīng)急預(yù)案不能起到盡快結(jié)束危機、消除危機不良影響的作用。

2.地下管線事故救援隊伍的緊急救援能力不強。在危機的擴散期，應(yīng)急救援人員要綜合考慮地下管線的材質(zhì)、地下管線的屬性和地下管線間的相互影響等因素對地下管線事故做出正確的研判，采取有效措施安全、快速地修復(fù)地下管線，消除事故帶給城市居民的種種不便，因此對地下管線事故的救援人員提出了很高的要求。但目前相關(guān)職能部門根據(jù)綜合預(yù)案各自制定的應(yīng)急處置實施細則還不夠細化，應(yīng)急處置人員的現(xiàn)場處置操作規(guī)程還不夠明確。在突發(fā)事故時，救援隊伍不僅要快速搶險還要進行現(xiàn)場急救、幫助轉(zhuǎn)送傷員、指導(dǎo)和幫助群眾撤離，還要有效消除危害后果，這些應(yīng)急救援技能和應(yīng)急綜合素質(zhì)都有待于培訓(xùn)和提高。

（四）危機痊愈期

1.缺乏地下管線事故綜合評估。地下管線事故綜合評估是指在事故發(fā)生之后，對該事故發(fā)生的原因、應(yīng)對措施是否得當(dāng)、給人民群眾生命和財產(chǎn)帶來的損失以及給人們的生活造成的影響等各個方面進行綜合量化評估的工作。但很多地下管線事故發(fā)生后沒有及時組織調(diào)查組進行調(diào)查，沒有做到在調(diào)查的基礎(chǔ)上分析事故原因吸取教訓(xùn)，更沒有做到提前采取防范措施，致使同類事故經(jīng)常重復(fù)發(fā)生。有關(guān)事故的資料通常都是文字資料，缺乏照（圖）片、磁盤及縮微膠片等詳盡資料。這就不利于分析事故原因以及分清事故責(zé)任，不利于對責(zé)任者提出適合的處理意見，也有礙于進一步吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，采取防范措施防止類似事故再次發(fā)生。

2.缺少有關(guān)地下管線事故的立法。由于缺少地下管線敷設(shè)、保養(yǎng)和應(yīng)急事故處理等方面的立法，缺乏強制性標準，地下管線沒有明確的設(shè)計標準，各種管線的口徑大小不一，材料也是多種多樣，這就影響到配套管理、維護、管線改造等后續(xù)環(huán)節(jié)。由于缺少相關(guān)的法律規(guī)定，不能強制所有的管線都進入地下管廊，對地下管廊建設(shè)所需支付的費用也沒有法律參照，地下管廊的建設(shè)還處在探索階段。

由于地下管線的設(shè)計和敷設(shè)缺少法律標準，為應(yīng)對復(fù)雜的地質(zhì)情況，常常出現(xiàn)一些有“創(chuàng)意”的危險設(shè)計。2013年造成62人死亡的青島輸油管線漏油爆炸事故，就是因為在缺少法律規(guī)定的情況下，石油管道在排水暗渠內(nèi)懸空架設(shè)，受到海水的侵蝕泄露，大量的原油順排水暗渠流走，原油析出的可燃氣體遇到火源引發(fā)爆炸。

三、城市地下管線事故各階段應(yīng)急對策

（一）危機征兆期

1.合理規(guī)劃城市地上建筑和地下管線。城市規(guī)劃要高瞻遠矚有大局觀，既要考慮城市的長遠發(fā)展又要結(jié)合城市實際情況，既要積極開發(fā)新城區(qū)也要大力改造老城區(qū)。有條件的城市在開發(fā)新城區(qū)的時候，在區(qū)域定位準確的基礎(chǔ)上可以建設(shè)城市地下綜合管廊，將通訊、電力、給排水等多種管線統(tǒng)一敷設(shè)或預(yù)留出位置。雖然地下綜合管廊的建設(shè)的經(jīng)濟成本很高，但卻能很好地解決地下管線敷設(shè)混亂的問題，而且維修、更換非常方便，從根本上排除了地下管線事故隱患，社會效益很高。老城區(qū)改造不僅要改造地上部分還要改造地下管線，將老化和低規(guī)格的地下管線更換為新的更高規(guī)格和質(zhì)量的地下管線，將原來敷設(shè)混亂的地下管線統(tǒng)一規(guī)整維護，使地下管線和地上建筑配套起來，更好地為城市居民服務(wù)。

2.平衡城市發(fā)展速度和地下管線負荷。城市的發(fā)展速度要與城市地下管線的建設(shè)相配套，敷設(shè)的地下管線要采用較高的標準，為城市未來發(fā)展預(yù)留空間。壓力管道絕不能超負荷運作，始終要把地下管線的安全性放到第一位，否則就成為地下管線事故的誘因。合理規(guī)劃城市區(qū)域的功能，絕不能在危險的石油化工管線附近建設(shè)商業(yè)區(qū)、生活區(qū)，或者提前將石油化工管線改線。燃氣等和城市居民生活密切相關(guān)的地下管線一定要注意與地上建筑的安全距離，絕不允許地上建筑占壓燃氣管道。

3.加強安全檢查和安全隱患排查，及時更換老舊地下管線。全面開展地下管線的安全普查工作，督促各類管線的所屬單位和管理單位使用現(xiàn)有資料進行檢查，對于存在安全隱患的管線及其配件要及時進行更換。對油（氣）的儲存設(shè)施、輸送管線及其他危險的化學(xué)品管線進行重點排查，注意查看其管線是否被占壓，與市政排水管道是否有交叉，管線間的距離是否符合安全要求。對一些年代久遠缺少記錄的地下管線，請有經(jīng)驗的老工人幫助核實并采用現(xiàn)代化探測設(shè)備實地探測，確保徹底排查各類安全隱患，對各類地下管線做到“底清”。對查明的具有安全隱患的老舊地下管線、閥門配件等要及時更換，減少地下管線發(fā)生事故的概率。

4.建設(shè)地下管線綜合信息管理系統(tǒng)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部應(yīng)會同有關(guān)部門制定城市地下管線信息采集標準，包括數(shù)據(jù)交換格式、備案標準和信息共享目錄等〔7〕。地下管線信息綜合管理系統(tǒng)，要利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)采集城市地形地貌和地下管線以及附屬設(shè)施的二維、三維信息，并考慮時間維度，實行動態(tài)管理，使系統(tǒng)信息得到及時更新，方便用戶查找使用最新數(shù)據(jù)信息。參照地下管線信息采集標準，地下管線產(chǎn)權(quán)單位和管理單位要建立和維護自己的子系統(tǒng)，并進入城市地下管網(wǎng)信息系統(tǒng)。參照城市建設(shè)總體規(guī)劃和城市道路發(fā)展規(guī)劃，擬定城市地下管線建設(shè)計劃，協(xié)調(diào)好各建設(shè)單位，能夠合并建設(shè)的地下管線一定要合并敷設(shè)，并在城市地下管線工程完工后，將電子檔案并入地下管線綜合信息管理系統(tǒng)〔8〕。對城市地下管線的實際情況進行細致的普查，在此基礎(chǔ)上建立城市地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，使服役到期的管線及時得到更換，這就從根本上預(yù)防了因管線老化引起的事故。城市地下管線綜合信息系統(tǒng)促進了各行業(yè)間信息資源的交換和共享，能有效預(yù)防野蠻施工導(dǎo)致的地下管線事故，還能為政府城市規(guī)劃和地下管線事故的緊急應(yīng)對提供支持，方便多方協(xié)調(diào)。

（二）危機爆發(fā)期

1.建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)。各級人民政府設(shè)立地下管線事故應(yīng)急管理辦公室，履行日常管理責(zé)任，對各地下管線管理單位實行統(tǒng)一管理。在危機的爆發(fā)期，重大地下管線事故可能泄露有毒、有害氣體或液體，在短期內(nèi)可能引起劇烈的爆炸、火災(zāi)和人員傷亡。當(dāng)?shù)刂饕姓I(lǐng)導(dǎo)要親赴現(xiàn)場，第一時間成立搶險救援指揮部，統(tǒng)一指揮，綜合協(xié)調(diào)，加強溝通，提升地下管線事故應(yīng)急處置能力，確保應(yīng)急救援工作的順利進行。

2.建立協(xié)同工作機制。加強各級地下管線管理部門間的聯(lián)系，建立健全地下管線事故逐級上報制度。要建立城市地下管線事故橫向協(xié)調(diào)機制，明確牽頭部門，加強有關(guān)部門和單位的綜合協(xié)調(diào)，及時解決跨行業(yè)、跨地區(qū)的重大事故。建立企業(yè)與政府的應(yīng)急聯(lián)動機制，由包括行業(yè)專家和專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)的咨詢小組對地下管線事故的應(yīng)急方案進行指導(dǎo)。加強與消防官兵、派出所的聯(lián)系并注意與多個不同地點的醫(yī)院建立救援聯(lián)絡(luò)，以便獲得救援咨詢、指導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)支撐。協(xié)同工作機制是地下管線事故應(yīng)急的制度保障，促進地下管線事故應(yīng)急管理在動態(tài)中實現(xiàn)有序化。

（三）危機擴散期

1.細化城市地下管線事故應(yīng)急預(yù)案。在地下管線事故應(yīng)急實踐中，經(jīng)過歸納、總結(jié)，借助地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，針對不同地下管線的特點，分類制定詳細且實用性強的應(yīng)急預(yù)案，有利于迅速確定發(fā)生事故的管線和閥門位置，預(yù)測影響度，拿出最佳的救援方案。根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，精選應(yīng)變能力較強和維修技術(shù)過硬的工程技術(shù)人員組成搶修隊伍，配備專業(yè)的搶修工具、便利的交通工具及對講機、手機等通信工具。一旦發(fā)生地下管線事故，能迅速行動，防止事態(tài)的進一步惡化，減少財物毀損和人員傷亡。在危機的擴散期，地下管線事故的性質(zhì)已經(jīng)確定，破壞力和影響完全顯現(xiàn)，各救援部門按照相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，提升地下管線事故應(yīng)急管理的執(zhí)行能力，有條不紊地展開救援，確保將民眾的生命、財產(chǎn)損失降到最低。

2.加強地下管線事故應(yīng)急演練和救援培訓(xùn)。通過演練可以檢驗和評估應(yīng)急預(yù)案的可行性，為改進地下管線事故應(yīng)急預(yù)案、提高其可操作性打下基礎(chǔ)，還可以檢驗應(yīng)急救援機制運行情況，鍛煉應(yīng)急救援隊伍，提高人民群眾的危機意識和應(yīng)對能力。由有經(jīng)驗的專家進行應(yīng)急救援隊伍的培訓(xùn)，能夠提高救援人員的綜合素質(zhì)，增強他們面對突發(fā)事故的應(yīng)急處置能力，減弱事故危害，降低事故損失。可以與社會非營利組織協(xié)作，增加教育頻次，定期進行地下管線事故應(yīng)急演練。同時，還要加強對城市居民的安全教育，使其迅速離開地下管線事故現(xiàn)場，不要好奇圍觀，給救援人員帶來不便。

（四）危機痊愈期

1.加強地下管線事故應(yīng)急評估。在危機的痊愈期，地下管線事故應(yīng)急工作雖然結(jié)束了，但要及時對地下管線事故進行調(diào)查，對負責(zé)人提出處理建議并分析造成事故的緣由，提出相應(yīng)防范措施，減少同類事故的發(fā)生，提高地下管線事故的應(yīng)急水平。通過對地下管線事故的應(yīng)急評估，總結(jié)應(yīng)急救援過程中的得失，對地下管線事故應(yīng)急預(yù)案進行評估和修改，使其更具有可操作性。

2.推動地下管線事故立法。擁有立法權(quán)限的政府和部門要嚴格遵照立法程序，制定有關(guān)地下管線敷設(shè)、管理、保養(yǎng)、更換等方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，使地下管線的管理工作更加規(guī)范〔9〕。要通過立法保障地下管線建設(shè)資金，保證地下管線建設(shè)質(zhì)量，明確地下管線事故處理機制，明確地下管線管理責(zé)任〔10〕。立法為地下管線事故應(yīng)急管理提供法律保障，促進地下管線事故應(yīng)急工作。

〔1〕徐匆匆,馬向英，何江龍，劉曉麗.城市地下管線安全發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及解決辦法〔J〕.城市發(fā)展研究，2013（3）：108-115.

〔2〕李文樓，呂世彤.沈陽市地下管線建設(shè)芻議〔J〕.城市規(guī)劃，1999（9）：50-51.

〔3〕Steven Fink.Crisismanagement:Planning for inevitable〔M〕.American ManagementAssociation,1986.15.

〔4〕洪立波.城市地下管線面臨的挑戰(zhàn)與機遇〔J〕.城市管理與科技，2009（2）：32-34.

〔5〕〔6〕〔7〕遼寧省政府法制辦公室.遼寧省政府法制辦、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳解讀《遼寧省城市地下管線管理辦法》〔EB/OL〕. http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/ln/201402/20140200394860.shtm l.2014-02-11.

〔8〕國發(fā)辦.國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見〔EB/OL〕.http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/ 10/content_10063.htm，2015-08-10.

〔9〕劉俊林，毛坤德，趙東輝.沈陽市地下管線信息系統(tǒng)建設(shè)過程中的問題探討〔J〕.辦公自動化，2014（10）：72-78.

〔10〕陳無風(fēng)，張曉軍，徐匆匆.大陸與臺灣地區(qū)地下管線管理的法律體系之比較研究〔J〕.城市發(fā)展研究，2013（3）：119-126.

Research of the Urban Underground Pipeline Emergency Based on the Theory of Crisis Life Cycle

GUO Yuanhong WEI Shuyan
（School of Humanity and Law,Northeastern University,Shenyang 110189,China）

Urban underground pipeline accidents affect both the life of urban people and urban public safety.Crisis life cycle theory provides a complete path for the research of underground pipeline emergencymanagement.According to the theory, in the prodromal period of underground pipeline accidents,managers should reasonably plan urban buildings and underground pipelines,balance urban development speed and pipeline load,strengthen safety inspection and potential safety hazard investigation,timely replace old underground pipelines,and construct underground pipeline information management system.In the crisis outburst stage,managers should establish emergency command system and cooperative work mechanism.In the crisis spreading period,managers should work out specific urban underground pipeline emergency plans,focus on underground pipeline accident emergency drills and rescue training.In the recovery period,managers should strengthen the assessment of underground pipeline emergency,promote the legislation of underground pipeline accident,so as to improve the management capacity of underground pipeline emergency.

theory of crisis life cycle;urban underground pipelines;emergencymanagement

D035；F294

A

1002-3291（2017）04-0018-06

【責(zé)任編輯 潘照新】

2017-01-13 修改日期：2017-02-19

郭遠紅，女，四川營山人，東北大學(xué)博士，遼寧經(jīng)濟管理干部學(xué)院講師。研究方向：公共危機管理。魏淑艷，女，遼寧北鎮(zhèn)人，東北大學(xué)博士生導(dǎo)師，東北大學(xué)文法學(xué)院教授。研究方向：公共危機管理、公共政策。

國家社科基金重點項目“國家治理現(xiàn)代化視域下的中國政府治理模式改革研究”（15AGL017）；遼寧省社會科學(xué)聯(lián)合會2017年度高校合作項目青年課題“遼寧省政府公共危機輿情管理研究”（2017lslktqn-069）。

*本文已于2017-06-05在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為 10.16197/j.cnki.lnupse.20170605.001,http://kns.cnki.net/ kcms/detail/21.1076.C.20170605.1516.002.htm l