“去地方化”與“去行政化”的博弈與平衡
——2014年以來法檢人財物省級統(tǒng)管改革再審視*

于曉虹

清華大學社會科學學院副教授

2013年黨的十八屆三中全會決定提出要“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。2014年6月中央深改組《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）將法檢兩院人財物統(tǒng)一管理改革列為四項基本司法改革舉措之一。隨后最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺具體意見，推動人財物省級統(tǒng)管改革的開展。這項改革也被普遍認為是突破司法地方化、確保法院、檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權的重要抓手與突破口。1參見李林、熊秋紅：《穩(wěn)妥推進司法體制改革試點》，載《求是》2014年第16期。

2017年3月以來，最高法院、最高檢察院相繼發(fā)布系列文章，列舉法檢兩院司改成績單，宣告本輪司法改革如期完成。然則細究“兩高”成績單，相較于其他司法改革全面鋪開、成果喜人的局面，法檢人財物省級統(tǒng)管改革卻相對落后，進度堪憂。從最高法院曬出的成績單判斷，各地人事統(tǒng)管與財物統(tǒng)管改革都有不同程度的妥協(xié)。最高法院指出，在目前中基層法院領導班子成員的管理方面，有的地方由省委組織部管理，有的地方由省委組織部委托當?shù)氐厥屑夵h委管理；在財物管理方面，吉林、安徽、湖北、廣東、海南、青海等省份實行省級統(tǒng)一管理，有的省份則暫時還是以地市為單位實行統(tǒng)一管理。2《司改“成績單”之法院人財物統(tǒng)一管理》，載 http://www.chinapeace.gov.cn/2017-07/10/content_11418859.htm，2017年8月20日訪問。

為什么人財物統(tǒng)管改革進展緩慢，步履維艱？三中全會以來各地試點情況如何，具體措施怎樣，地方差異何在，又遇到了哪些具體問題？如何進一步推動人財物統(tǒng)管改革？這些問題引發(fā)了學界關注，諸多學者也從個案出發(fā)剖析了省統(tǒng)管改革面臨的困境。3參見左衛(wèi)民：《省統(tǒng)管法院人財物：剖析與前瞻》，載《法學評論》2016年第3期；王亞新：《“省級統(tǒng)管”改革與法院經(jīng)費保障》，載《法制與社會發(fā)展》2015年第6期；耿斜陽：《省級統(tǒng)管背景下的法官任免制度改革探析》，載《法律適用》2017第3期；左衛(wèi)民：《中國基層法院財政制度實證研究》，載《中國法學》2015年第1期。然則這些研究多聚焦于一時一地的經(jīng)驗，多數(shù)是對省統(tǒng)管改革初期進展的探討，尚不足以對人財物統(tǒng)管改革做一個全面及時的評估。

本文系統(tǒng)收集、梳理了各省人財物統(tǒng)管改革的公開資料，并在此基礎上，檢討這項改革既有的發(fā)展路徑與地方差異，剖析改革所遇到的阻礙，分析進一步推動改革的可能進路。本文認為，目前所進行的人財物省級統(tǒng)管改革，雖然劍指“司法地方化”現(xiàn)象，但在改革過程中，始終貫穿著“司法地方化”與“司法行政化”的張力。只有妥善處理“去地方化”與“去行政化”這兩項改革目的，依托中央去地方化的決心，配合其他“去地方化”“去行政化”的司法改革舉措，才能全面推動法檢人財物改革，回歸司法規(guī)律，創(chuàng)造中國改革的全新經(jīng)驗。當然，由于資料的可獲得性，本文的分析視角略微偏重法院經(jīng)驗。

一、人事統(tǒng)管改革：實踐與問題

（一）人事統(tǒng)管改革的省級實踐

深改組《框架意見》明確規(guī)定，對人的統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。對人事統(tǒng)管的廣義理解，既包括兩院院長、檢察長以及兩院領導班子的任免，也包括法官、檢察官任免。從這個意義上講，人事統(tǒng)管改革涵蓋了多項司改具體措施，如員額制改革、遴選（懲戒）委員會，甚至也輻射到了法官助理、書記員等司法人員改革。

統(tǒng)管改革之前，三十年來司法改革所形成的兩院人事格局深嵌在“條條”和“塊塊”的復雜關系中。法檢領導特別是法院院長的選任，多年來已經(jīng)形成“多方參與但以上為主”的任用格局。上級黨委行使決定權，上級法院和本級黨委，分別行使協(xié)管、建議權。近年來，隨著司法改革的進展，上級法院的話語權明顯加強。有調查顯示，中級法院黨組對基層法院院長的選拔任用在相當程度上是確定基層法院院長人選的關鍵因素。而在普通法官的選任中，實質性任用權主要由法院內部掌握，而少有或幾乎沒有法院外部的權力主體參加。此外，法院內部的復雜職級關系與競爭上崗機制也使得院內權力結構向本院領導層傾斜。4參見左衛(wèi)民：《省級統(tǒng)管地方法院法官任用改革審思》，載《法學研究》2015年第4期；劉忠：《條條與塊塊關系下的法院院長產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評論》2012年第1期。

人事統(tǒng)管改革在多大程度上改變了過去這套法檢人事格局？從目前省級統(tǒng)管方案看，多數(shù)地方采取了分步走的策略，也就是區(qū)分了院長、院內領導班子和普通法官、檢察官的選任機制。

首先，對法檢兩院院長、檢察長的任命，《框架意見》規(guī)定了“省級統(tǒng)一提名，地方分級任免”的原則。廣東較早地提出了貫徹這一原則的實施方案，中基層法院院長由省委統(tǒng)一管理，兩級法檢領導班子成員委托市委管理。5薛冰妮、尚黎陽：《廣東司改全面鋪開，3000法官面臨分流》，載《南方都市報》2015年12月1日。這一模式被多數(shù)省份采用。當然，在實際操作中，考慮到院長、院領導班子提名、選任過程中的建議權、協(xié)管權，甚至地方人大的任命過程中地方可能的影響，目前的格局與之前的“條塊”協(xié)商格局差別并不是很大。

其次，趁著員額制改革的春風，到2017年7月為止，全國各省份，包括最高法院、最高檢察院都建立了遴選委員會，負責初任法官、檢察官和“擇優(yōu)選升”法官、檢察官（上級法院、檢察院從下級法院、檢察院遴選法官、檢察官）的選任。此外，十幾家遴選委員會同時也是本省的法官、檢察官懲戒委員會。6在上海、寧夏、山東等10個省份，法官、檢察官遴選委員會同時也是法官、檢察官懲戒委員會。有趣的是，其中6個法官、檢察官遴選（懲戒）委員會成立在深改組《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見》（2016年7月）和“兩高”頒行的《關于建立法官檢察官懲戒制度的意見（試行）》之前（2016年10月），特別是“兩高”意見明確規(guī)定，在懲戒委員會中法官、檢察官代表應不低于全體委員的50%，恐怕個別省份的遴選委員會和懲戒委員會的建制未來還需調整。應該說，相較于微調的兩院院長、檢察長任免格局，遴選委員會的組建與員額制的順利推行是本次人事省級統(tǒng)管改革的最大亮點，改革中的地方差異性也主要體現(xiàn)在遴選委員會的構成與運作機制上。

我們通過系統(tǒng)搜集、清理各省司改的公開資料，整理了遴選委員會的組建狀況（見表1）。自2014年12月上海率先成立省級法官、檢察官遴選委員會以來，2015年，青海、吉林、湖北等12省也成立了法檢遴選委員會；2016年，又有16個省份成立了遴選委員會；到2017年6月，最高檢察院、最高法院先后成立遴選委員會，完成員額制改革，標志著遴選委員會已經(jīng)在全國各省、直轄市、自治區(qū)內建立。7上海法官、檢察官遴選委員會是第一個省級建制的遴選委員會。據(jù)報道，我國法院系統(tǒng)內第一個法官遴選委員會2014年10月25日出現(xiàn)在北京，這個由法官、學者、律師代表共同組成的委員會遴選了北京知產(chǎn)法院的法官。參見《全國法院系統(tǒng)首個法官遴選委員會在北京試水》，載http://www.chinanews.com/fz/2015/01-14/6966068.shtml，2017年8月10日訪問。這個早期的法官遴選委員會與后期各省的遴選委員會差異很大。

表1 各省遴選委員會設置（2014—2017年）＊

續(xù)表

各省遴選委員會一般采取會議制度，按照少數(shù)服從多數(shù)原則進行票決。遴選委員會委員通常任期三年，有限連任。從各省實踐來看，遴選委員會的主要區(qū)別在委員構成方面。

遴選委員會一般由專門委員和專家委員構成。專門委員是常任委員，多數(shù)省份采用職務委任式，由法官、檢察官遴選過程中的重要黨政機構委派代表參加。各省委員會一般有6—8名專門委員。從公開材料分析，專門委員通常來自各省省委組織部、省委政法委、人大、省高院和省檢察院等各個機構 。上海、海南、云南、湖南、陜西、江西等省份有來自紀委的專門委員。云南、寧夏、陜西、遼寧、最高法院、最高檢察院遴選委員會有來自政協(xié)的專門委員。另外，有些地區(qū)的委員會也包括來自省市人事部門，如人社廳、公務員局等的代表。四川遴選委員會中還有一位省司法廳委派的專門委員。

遴選委員會的專家委員從資深法學專家、律師代表、審判、檢察業(yè)務專家中選任，他們體現(xiàn)了法官、檢察官遴選過程中的專業(yè)性和社會性。專家委員又有常任與非常任之分。常任專家委員在遴選委員會組建過程中與專門委員同時推選產(chǎn)生，任期與專門委員一致。由專門委員和常任專家委員構成的遴選委一般人數(shù)較少，多在15—20人，是一個穩(wěn)定且小而精的機構。上海、青海、吉林、云南、最高法院、最高檢察院等采取這種組成方式。

湖北、海南、廣東等省份選擇了專門委員加非常任專家委員組成遴選委員會的模式。每次遴選委開會時，這些省份從非常任專家委員中隨機抽取一定數(shù)量的專家委員參會。湖北的遴選委員會首次會議從專家?guī)熘须S機抽取了9名專家委員參會。福建法官、檢察官遴選委員會配置最為特殊，由8名專門委員、8名常任專家委員，以及隨機抽取的7位非常任專家委員組成。這種方式組成的遴選委員會一般人數(shù)眾多，廣東的遴選委員會有60名非常任委員，河南的非常任委員專家?guī)煊?0位專家。各省選擇這種模式可能是為了最大限度地防范法官、檢察官選任過程中的利益固化現(xiàn)象，但因為非常任委員無法制度性地參與遴選委的日常運作，這些遴選委員會的權力會過度集中到專門委員（或主任委員會議）及其辦事機構中，恐怕難以確保遴選委員會運作的社會性。

（二）人事統(tǒng)管的“去地方化”與“去行政化”

縱觀人事統(tǒng)管的省級實踐，如何平衡和落實“去地方化”與“去行政化”的關系是進一步推動人事統(tǒng)管改革必須要應對的核心問題。

第一，如何切實落實人事統(tǒng)管的“去地方化”。

在“兩院”領導班子和普通法官、檢察官的選任過程中，仍需進一步落實“去地方化”的目標。首先，在“兩院”領導班子的選任方面，各省雖然已經(jīng)搭建了“省級提名，分級任免”的大框架，但在具體落實的過程中，地方仍可能對院長及其領導班子的選任施加可觀的影響。一方面，地方在“兩院”院長選任中的建議權，在“兩院”領導班子中的協(xié)管甚至決定權仍然不可忽視；另一方面，在地方人大任免法官、檢察官的法律框架下，必要時，地方仍可能利用地方人大的任命權施加一定影響。8參見耿斜陽：《省級統(tǒng)管背景下的法官任免制度改革探析》，載《法律適用》2017年第3期。

其次，就普通法官的選任而言，各省遴選委員會還遠未制度化，多數(shù)公開資料對遴選委員會的歸屬都語焉不詳。雖然各省都在建立遴選委員會的過程中同步制定了相關章程，但委員會的章程應如何制定，如何修改？委員會的日程設定如何確認？委員會審議結果的法律效力如何？如果發(fā)生審議結果與人大決議沖突的情況，如何解決？這些問題都有待從法律上給予解答。

從目前公布的資料來看，除個別省份的遴選委員會進行了大規(guī)模的面試外，多數(shù)遴選委員會選擇的是會議審議并票決的方式，而且通常是在一次會議上審議數(shù)百名法官入額問題。在某省遴選委員會的首次會議上，剛剛當選的遴選委員會主任帶領委員學習了委員會章程，并緊接著批準了800多名法官入額，這種情況在各地并不鮮見。即使是最高法院的遴選委員會，也同樣在委員會成立的第二天，在第一次委員會全體會議上，審議通過了《最高人民法院法官遴選委員會章程（試行）》和《最高人民法院法官遴選委員會審議表決辦法（試行）》兩個文件，審議了387名建議入額人選，并差額確定其中的370名為入額建議人選。9周斌：《嚴把遴選關口 不辱職責使命》，載《法制日報》2017年7月5日。這些實踐說明，多數(shù)省份的遴選委員會尚未充分發(fā)揮其作為普通法官、檢察官選任機構的作用。要進一步落實人事統(tǒng)管過程中的“去地方化”目標，遴選委員會亟待進一步制度化。

第二，謹慎把握人事統(tǒng)管中的“去行政化”限度。

司法改革三十年，上級法院逐漸爭取到了對地方法院的人事協(xié)管權。在司法實踐深受地方保護主義影響的時代，這不可不謂是可觀的進步。當前的人財物統(tǒng)管改革，人事統(tǒng)管一方面應防范過度的司法行政化，另一方面，也應該注意吸取過去司法改革的先進經(jīng)驗，在遴選制度中保證一定程度的來自法檢的專業(yè)影響。從目前的改革進展來看，人事統(tǒng)管的“去行政化”應更謹慎地把握限度。

通觀各省遴選委員會的設置與運作，各省遴選委員會不同程度地在地方化、行政化、社會化多個方案之間搖擺，發(fā)展趨勢迥異。

首先，從目前各省遴選委員會的構成來看，法檢代表比例較低。如我們之前所分析的，遴選委員會主要由專門委員和專家委員組成，專門委員基本采取職務性安排，由各機關推薦代表參加。各省有資格推薦專門委員代表的部門大致在6—8個，其中法檢是各省的當然代表，但也僅占兩席。在專家委員構成方面，在我們收集的33家遴選委員會材料中，有14家采取固定委員制，而其中只有上海、山東、江西、最高法院和最高檢察院5家遴選委員會公布了專家委員名單。法檢比例最高的是江西，在24名專家委員中有8名來自法檢，在31人的遴選委員會中法檢代表共計10人；最高法院、最高檢察院15人的遴選委員會中，各有5人來自法檢兩院；山東遴選委員會中有2名專家代表來自法檢，21人構成遴選委員會中共計4人來自法檢機關。10山東省的法官遴選委員會與檢察官遴選委員會分立，這里我們統(tǒng)計的是山東法官遴選委員會中的法檢比例。上海有2名專門委員來自法檢，8位專家委員全部由學者和律師構成。在另外的19家采取隨機抽選專家委員的遴選委員會中，隨機抽選的專家?guī)熘卸加衼碜苑z的代表，比例不一。

也就是說，從目前公開的資料來看，江西、最高法院、最高檢察院的遴選委員會中法檢代表能達到30%強，但多數(shù)委員會中的法檢代表比例較低，個別遴選委員會來自法檢的代表只有2位。

其次，遴選委員會究竟由誰主導？早在黨的十八屆三中全會決定提出“人財物省內統(tǒng)管”概念時，學界已經(jīng)開始熱議遴選委員會應如何組織，具體應該設置在哪個機構，爭議的焦點是應該在人大還是政法委。據(jù)稱，在最早廣東、湖北等試點省份上報待批的司改方案中，遴選委員會均由政法委主導，要么是來自政法委的委員擔任主任，要么是辦事機構設在政法委。11任重遠：《學者建議由人大主導法官遴選 司法改革：法官誰來選，怎么選》，載《南方周末》2014年9月25日。耐人尋味的是，上海遴選委員會率先在上海高級人民法院、上海市檢察院設立辦公室，似乎否定了早期熱議的政法委主導模式。12李云芳：《七地司改試點方案均獲批，政法委主導法官遴選委員會模式被否》，載澎湃新聞：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1286732，2017年8月2日訪問。然而從我們收集的公開資料看，上海模式并非各省遴選委員會的主流模式。各省遴選委員會有地方化、行政化、社會化等不同的發(fā)展路徑。

從遴選委員會主任人選來看，各省遴選委員會的主任人選來自學者、人大或政法委。在全國33家法官、檢察官遴選委員會中（包括最高法院、最高檢察院），19位遴選委員會主任由學者擔任。13為了歸類方便，我們將體現(xiàn)遴選委員會社會性的法學會和社科聯(lián)等情況也放在學者類別中。遼寧、河南遴選委員主任分別是省政協(xié)副主席和前省紀委書記，我們也把這兩個案例計入學者類別。吉林、重慶、河北、甘肅、湖南5省的遴選委員會主任來自省人大常委會。山東、黑龍江、內蒙古、四川4省的委員會主任來自政法委。另有4省的情況未見于公開報道。

遴選委員會辦事機構的設置主要有兩種模式，一種是政法委主導，另一種是在日常運作中偏向法檢。后者的典型是上海和湖北，遴選委員會分別在省法院和省檢察院設立了法官、檢察官遴選委員會辦公室。政法委主導的模式通常將日常辦事機構設在政法委。例如福建的遴選委員會在省政法委設立委員會秘書處，在省法院、省檢察院分別設立辦公室。但在這種“一處兩辦”的設置中，顯然“在遴選（懲戒）委員會未召開會議期間，負責委員會日常工作”的秘書處將發(fā)揮主導作用。14參見福建省政法委：《福建省法官、檢察官遴選（懲戒）委員會章程（試行）》，載http://dffyw.com/sifashijian/ziliao/201604/40335.html，2017年8月10日訪問。

從主任人選與日常運作等方面考察，各省遴選委員會的設置與發(fā)展同時受到了地方化與行政化的影響。遴選委員會或者在法院、檢察院設立辦公室，由法檢機關主持遴選委員會的日常工作；或者是由省級人大或政法委主導，弱化遴選委員會中的法檢比例。當前，在人事統(tǒng)管“去地方化”任務尚未完成之際，“去行政化”的進程與限度需要妥當把握?？扇牲c的是，上海、湖北在人事統(tǒng)管方面雖然傾向法檢，但在財物統(tǒng)管改革中，都堅定選擇了財物完全省級統(tǒng)管的道路。他們通過平衡人事統(tǒng)管和財物統(tǒng)管的方式，一定程度上削減了行政化憂思。

二、財物統(tǒng)管改革：實踐與問題

（一）財物統(tǒng)管改革的省級實踐

我們同樣也搜集整理了財物統(tǒng)管的省級實踐材料（見表2）。目前有資料可循的二十多個省份的財物統(tǒng)管，展現(xiàn)了兩種模式：一種省份實行省級統(tǒng)一管理，如吉林、湖北、海南、青海等；另一種省份則暫時仍然以地市為單位實行統(tǒng)一管理，如貴州省的財物統(tǒng)管。據(jù)報道，截至2017年7月，貴州畢節(jié)已完成市級財物統(tǒng)管工作，9個市州已出臺經(jīng)費資產(chǎn)由市級統(tǒng)管的實施方案。15金晶、周楊：《司法體制改革的貴州法院樣本》，載《人民法院報》2017年7月11日。

在實施省級統(tǒng)管模式的省份，所轄各地仍在財物統(tǒng)管的細節(jié)方面有不同但有益的摸索，又可以細分為“省級統(tǒng)管”和“省地聯(lián)合”兩種模式。具體說來，地方差異主要體現(xiàn)在法院預算、收入、資產(chǎn)、債務、編制管理等方面。

首先，在法院預算、收入管理方面，絕大多數(shù)法院做到了省級統(tǒng)管。各省將省內市縣區(qū)各級法院作為一級預算單位，由省級財政統(tǒng)一管理。統(tǒng)一的預算管理也輻射到了法檢兩院的非稅收入，例如青海省規(guī)定，自2016年1月起，全面取消省以下法院、檢察院非稅收入過渡賬戶，各項非稅收入全部作為省級財政收入繳入省級國庫。16盧海：《我省建立司法體制改革財物由省級統(tǒng)管機制》，載《青海日報》2016年3月25日。對法院預算、非稅收入的省級統(tǒng)一管理，是各省的規(guī)定動作，但在實際操作中，這對信息技術能力要求較高。已經(jīng)建立良好的預算管理網(wǎng)絡系統(tǒng)的省份進展順利，而在個別偏遠省份，有法院抱怨目前政府采購程序非常復雜，要經(jīng)常往返省會，增加了地方法院負擔。17許聰：《改革出現(xiàn)的問題需要靠改革解決》，載《人民法院報》2016年9月24日。

表2 省級財物統(tǒng)管表格（2014—2017年）＊

其次，在資產(chǎn)、債務、編制等方面，各省的處理方式也有所不同。湖北、云南等省采取了“一攬子”省級解決的方案。湖北省財政新增基建投資3億元，用于解決已建和在建法院的資金缺口。云南省則規(guī)定，全省三級法院基礎建設項目統(tǒng)一納入省發(fā)改委計劃管理，納入省級財政予以保障，基礎建設債務統(tǒng)一由省級化解。18參見《司法責任制改革全攻略:如何推進人財物統(tǒng)管》，載“長安雜志”微信號，2016年10月13日。

多數(shù)省份采取了“分類處理”的方法。山西按照制止新債、核實底數(shù)、分清責任、分類處理的總要求，提出“誰舉債，誰負責”“先清理后化解”“直接償還到債權人”的化解原則，區(qū)分省級債務和市縣債務，要求各試點院市縣零債務上劃。19同上文。海南要求明確責任，分類處理，規(guī)定歷史舊賬由原單位或同級財政負責；與外單位發(fā)生的各項債權債務，統(tǒng)一劃轉省級財政負責。20周斌、李豪：《司法改革亮點：探索省以下法院檢察院人財物統(tǒng)管體制》，載《法制日報》2015年7月31日。在編制管理方面，多數(shù)省份同樣采取了“分類處理”的方式。陜西省規(guī)定法檢兩院、派出機構和經(jīng)編制部門批準設立的事業(yè)單位統(tǒng)一上劃到省級管理。法檢兩院事業(yè)編制人員上劃到省級管理；編制未經(jīng)核定的未上劃人員繼續(xù)由原渠道提供工資待遇；凡違規(guī)進入法檢兩院的人員，由當?shù)攸h委政府妥善安置。21李飛飛：《山西：法官、檢察官等級晉升將與行政職務脫鉤》，載《山西晚報》2015年9月9日。

此外，多個省份在總的省級統(tǒng)管原則下，也規(guī)定部分地區(qū)或部分經(jīng)費由地方負責，更偏向一種“省地聯(lián)合”的模式。廣東在“統(tǒng)分結合”的總原則下規(guī)定，基本工資由省級統(tǒng)管，但地方津貼補貼則由地方財政負擔。全省284家市縣級法院作為一級預算單位，由省財政直接撥付資金；深圳則在市級層面統(tǒng)管兩院人財物。22何悅等：《“人財物省統(tǒng)管”難中破題》，載《瞭望》2015年第38期。遼寧也規(guī)定，沈陽、大連兩院經(jīng)費資產(chǎn)由市級統(tǒng)管，其他12個市兩院經(jīng)費由省級統(tǒng)管。23白國軍：《遼寧省司法改革領導小組安排部署近期司改工作》，載《遼寧法制晚報》2017年3月29日。這種省地聯(lián)合的模式在其他省的方案中也并不鮮見。

（二）財物統(tǒng)管改革面臨的問題與挑戰(zhàn)

總體而言，財物統(tǒng)管改革進度落后于人事統(tǒng)管，時至今日，仍有多個省份的財物統(tǒng)管改革具體措施尚未公開。就已經(jīng)試水的各省實踐而言，財物統(tǒng)管改革仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

第一，各省是否能夠保證省級財力、物力的投入程度。

法院經(jīng)費改革由來已久，從20世紀90年代中期的收支兩條線改革，到2002年以來的“政法經(jīng)費保障體制”建設，都是為了解除法院在財物上的后顧之憂，加大中央和省級對政法機關的財政投入力度，減少不同地區(qū)之間法院經(jīng)費上的差異。改革二十余年來，在中央政法轉移支付、省級配套資金和同級財政投入三方支持下，法院經(jīng)費問題大為緩解，“夠用”已經(jīng)是達到中等發(fā)展程度的一般地區(qū)基層法院的財政常態(tài)。24左衛(wèi)民：《中國基層法院財政制度實證研究》，載《中國法學》2015年第1期。

但歷年來，地方法院經(jīng)費以同級財政投入為主要來源。以2009年全國法院經(jīng)費收入總額為例，在467.77億元經(jīng)費收入中，中央政法轉移支付資金79.8億元，省級配套資金27.25億元，同級財政投入360.72億元，占總經(jīng)費收入的77%。25參見唐虎梅、郭豐、李軍：《全國法院經(jīng)費保障體制改革情況調研報告》，載《人民司法》2011年第17期。唐虎梅、李學升、楊陽、 郭豐：《人民法院經(jīng)費保障體制改革情況調研報告》，載《人民司法》2013年第21期。目前各省的省級統(tǒng)管改革主要還是制度上調整，未見中央與省級投入比例的明顯調整，那么省級統(tǒng)管后如何解決70%左右的資金缺口？特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的省級財政是否能夠支持這種投入力度？前文提到的廣東、遼寧等省，正是出于這種考慮，采取“省地聯(lián)合”模式進行財物統(tǒng)管改革。即使是采用省級統(tǒng)管的省份，能否在后期財政安排中實現(xiàn)經(jīng)費、資產(chǎn)、債務的統(tǒng)一管理，尚有待時間檢驗。

第二，財物統(tǒng)管人力、物力的投入能否及時跟上。

在財物統(tǒng)管模式上，目前已經(jīng)進行財物統(tǒng)管改革的省份多數(shù)選擇將省內三級法院、檢察院作為一級預算單位納入省財政預算框架內，這意味著省財政部門要應對的一級預算單位將有上百乃至數(shù)百的增長，工作量驟增。26據(jù)左衛(wèi)民老師的調查，在某西部大省，省財政廳原本管理約120個一級預算單位，而省級統(tǒng)管后，將增加400多家一級預算單位，除非省級財政部門的相關職能處大幅擴張人員，否則無法實質性承擔這一工作。參見左衛(wèi)民：《省統(tǒng)管法院人財物：剖析與前瞻》，載《法學評論》2016年第3期。根據(jù)目前公開的資料，云南、青海等省份都對省財政部門進行了改造，建立了專門的政法處對接相關工作，如云南省成立了11人編制的政法處。多數(shù)省份也選擇了“一處兩中心”的做法，即同時在省高院、省檢院設立財務管理中心，共同處理財物統(tǒng)管事宜，當然，這又引發(fā)了下級法院對司法行政化加劇的擔憂。

此外，財物統(tǒng)管也有一個部門間統(tǒng)合的問題，各省在財物統(tǒng)管上的安排，除負責預算編制、執(zhí)行與日常監(jiān)督的省級財政部門外，也通常要求負責資產(chǎn)、債務清理與基建項目管理的發(fā)改委、計管部門的參與，以及負責編制管理以及其他配套措施的人社部門的合作。例如上海、重慶、寧夏等地的財物統(tǒng)管方案都明確要求發(fā)改委、人社廳等部門的參與。這也意味著，財物省級統(tǒng)管在牽涉多個部門時，必要時會由省級政府做出最終決策。

第三，如何在“去地方化”的同時防止“司法行政化”。

在過去的財物分配體系中，法院、檢察院并沒有太多的話語權。地方財政部門主要是按照因素分配法對中央和省級轉移支付的資金進行分配，法院僅僅提供人員數(shù)、案件數(shù)、訴訟收費情況等。上級法院不參與分配，經(jīng)常出現(xiàn)司法經(jīng)費與實際需求脫鉤的現(xiàn)象。在最高法院2011年的一份報告中，最高法院呼吁加強高等法院對資金分配的參與，真正落實省級政法機關與省級財政部門的會商機制。27唐虎梅、郭豐、李軍：《全國法院經(jīng)費保障體制改革情況調研報告》，載《人民司法》2011年第17期。

目前的財物統(tǒng)管改革在處理省級財政部門與省級司法機關的關系時，主要采取了兩種模式。一種是前文提到的多數(shù)地方采用的“一處兩中心”模式。例如，在安徽，省財政廳確立一個政法處，負責經(jīng)費供給安排，預決算編制、審核、批復等工作。安徽省高院、省檢察院各設立一個中心，負責全省法院、檢察院預決算編制和資金初審、預算執(zhí)行、日常監(jiān)督等事項。省高院的財物統(tǒng)管中心與下級法院相關處室對接，發(fā)揮財物統(tǒng)管的橋梁作用。地方法院認為這是兩利之舉。“按照司改要求，省財政廳政法處需要對接全省法檢兩院，在現(xiàn)有的人員編制下，其人員力量很難管得過來。現(xiàn)在，我們直接對接省高院，溝通交流便利了許多?！?8許聰：《舟至中流水深處 擊楫勇進向前行》，載《人民法院報》2016年12月16日。在這種制度安排下，省級司法機關在匯總下級司法機關的經(jīng)費、資產(chǎn)等情況時，已經(jīng)獲得了遠超預期的會商權；但這也不可避免地會加重下級法院對上級法院的依賴，從而增加“司法行政化”之憂。

另一種模式是上海模式。為了平衡人事統(tǒng)管措施，避免在人財物改革中出現(xiàn)過度行政化傾向，上海采取了財物完全由省級財政部門（市財政局，市計管局）統(tǒng)管的進路。上海市把所有基層法院、檢察院統(tǒng)統(tǒng)調整為一級預算單位，由市財政局直接管理。土地、房屋、辦公用地等由市財政局、計管局直接管理，這樣可以保證在財政的統(tǒng)管上，基層法院不會受制于上級法院。29《上海司改：法檢預算由市財政局直管》，載《新京報》2015年1月19日。上海模式雖然較為理想，但上海作為財力雄厚的直轄市，其經(jīng)驗恐難以推廣到地區(qū)差異較大的其他省份。

三、人財物統(tǒng)管改革前瞻

黨的十八屆三中全會以來，歷經(jīng)數(shù)年的砥礪建設，人財物統(tǒng)管改革已漸次展開。人事統(tǒng)管改革方面，各省都采取了分步走的策略，以“省級提名，分級任命”原則處理兩院領導班子選任工作，由省級遴選委員會把關法官、檢察官初任與“擇優(yōu)選升”的遴選工作，更有約半數(shù)的省份建立了法官、檢察官懲戒委員會。財物統(tǒng)管改革進展相對緩慢，且地方差異性更大。多數(shù)省份根據(jù)具體情況施行了完全省級統(tǒng)管、省地聯(lián)合和市級統(tǒng)管幾個不同方案，但有部分省份包括個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在內，財物改革信息極少見諸報端。人財物省級統(tǒng)管改革何以進展緩慢？如何進一步推動人財物統(tǒng)管改革，完成“去地方化”的改革目標？要回答這些問題，需要從總體上把握司法改革與中國改革的聯(lián)系，把握人事改革與財物改革之間的聯(lián)系，需要在更為深遠的歷史與政治背景下，從我國黨政體制“去地方化”的歷史經(jīng)驗，從“地方化”“行政化”“社會化”的視角重新審視人財物統(tǒng)管改革的既有實踐，并展望人財物統(tǒng)管的進一步發(fā)展。

首先，人財物統(tǒng)管是一項以“去地方化”為基本目標的改革，但從目前省級統(tǒng)管改革的進度來看，無論是在人事統(tǒng)管還是財物統(tǒng)管中，“去地方化”改革都未竟全功。從目前各省確定的改革方案看，在領導干部管理方面，省級雖然上收了“提名權”，但在具體的建議、協(xié)商乃至選任的過程中，地方影響仍不容小覷。在法官、檢察官的遴選（懲戒）改革方面，各省的遴選委員會形成了鮮明的“權力共享”格局——省委、人大、兩院，甚至政協(xié)與省政府人事保障部門等都進入了省級遴選委員會，形成了共同參與法官選任（懲戒）的格局。遺憾的是，除個別省份外，司法機關在各地遴選委員會中所占比例較低。同樣，在財物統(tǒng)管改革方面，雖然各省采取了不同的財物統(tǒng)管方案，考慮到中央和省級財政投入比例尚未發(fā)生較大變化，在實際操作中各省可能都要回到“省地聯(lián)合”的方式，即通過地方政府上解收入或承擔額外津貼的方式將地方政府重新拉回到法檢財物管理格局當中來，“去地方化”仍任重而道遠。

其次，縱觀中國三十年改革經(jīng)驗，“去地方化”這一目標并不鮮見，即使是在“去地方化”改革制度框架完備的情況下，仍有“再地方化”的可能。

新中國成立以來，我國在央地關系方面進行了多次大規(guī)模調整。特別是20世紀90年代中期以來，為了遏制地方主義勢頭，稅務、銀行、工商等部門相繼從地方政府序列中退出，改為中央或省以下垂直管理體制。由此，我國黨政體制中的“條塊”關系形成了“雙重領導”、“中央垂管”和“省內統(tǒng)管”三種基本形式。然而，以“垂直管理”為要義的改革引發(fā)了央地關系的進一步復雜化，2013年前后，工商、質檢等部門相繼恢復了雙重領導體制。30高擴：《工商質監(jiān)重新下放地方管理》，載《齊魯晚報》2013年10月26日。十八屆三中全會提出的在紀委、法檢等機關進行省內統(tǒng)管改革，可以看作我國黨政體制下對“條—塊”復雜矩陣關系的重新調整，法檢人財物省級統(tǒng)管改革是第三輪央地關系調整的重要組成部分。

細究前幾輪條塊關系調整的得失，可資借鑒的經(jīng)驗有二：一是不能簡單地以“條”的關系取代“塊”的監(jiān)督。在質檢、工商、稅務等部門的垂直管理改革中，原本存在的摻雜使假現(xiàn)象、假冒偽劣商品、偷稅漏稅問題并沒有得到根本性的改變，反而愈加凸顯。甚至，由于垂直管理中缺乏了來自“塊”的監(jiān)督，反而容易滋生腐敗，2000年以來的海南工商窩案、藥監(jiān)局腐敗等現(xiàn)象說明了垂直管理缺乏監(jiān)督所面臨的挑戰(zhàn)。二是要防范“再地方化”的可能。過去，垂直管理部門存在“央地通吃”的現(xiàn)象，據(jù)報道，有些垂直管理部門不僅從主管部門得到經(jīng)費，也能從地方政府得到不少財政支持。在云南某縣，個別垂直管理部門從地方財政得到的經(jīng)費幾乎與主管上級所撥經(jīng)費持平，而這些經(jīng)費絕大多數(shù)用于發(fā)放干部職工獎金福利。31李松：《吹向垂直管理的冷風》，載《瞭望》2009年第27期。在這種情況下，“去地方化”效果不彰可想而知。同樣是劍指“地方化”痼疾的法檢人財物統(tǒng)管改革，雖然迥異于過去的垂直管理改革，但“去地方化”過程中的反復與教訓仍需警惕。即使人財物統(tǒng)管上收到省級，由于法官、檢察官住宅、福利、就醫(yī)、配偶就業(yè)、子女入學等諸多事項仍是地方化的，地方“虜獲”司法機關的可能仍然存在，“去地方化”目標的實現(xiàn)仍需更細致的實操規(guī)則。

最后，在“去地方化”改革尚未完成，“再地方化”的可能依然存在之時，不宜過度強調人財物統(tǒng)管的“去行政化”目標。其一，在既往司法改革的經(jīng)驗中，司法行政化本身承擔了相當?shù)摹叭サ胤交惫δ?。無論是在上下級法院關系層面，還是在院內決策層面，上下級法院的交流與請示，審判委員會對疑難案件的討論等都在實際上起到了協(xié)助抵御地方干預，為法官提供“保護傘”的功能。在“去地方化”尚未完成之際，過度的“去行政化”，降低法檢在人事統(tǒng)管與財物統(tǒng)管制度中的作用與地位，結果可能適得其反。其二，人財物統(tǒng)管改革本身并非“去行政化”的主戰(zhàn)場。目前正在進行的其他多項改革，特別是司法責任制改革，以及相關的法官獎懲保障體系的進一步完善，才真正劍指“司法行政化”，且已取得不俗進展。

推進人財物統(tǒng)管改革，必須要進一步平衡人財物改革，在改革過程中精心構建“去地方化”改革與“去行政化”舉措之間的平衡。在人事統(tǒng)管方面進一步夯實、落實遴選中“權力分享”格局，適當擴大遴選委員會職責，增加遴選委員會運作中的專業(yè)性與社會性，并使遴選委員會的運作進一步制度化。在財物統(tǒng)管方面，各省應在中央加大補助的前提下，在信息技術的輔助下，盡快回到省級統(tǒng)管的模式中去。在“去地方化”未竟全功之際，適當依托兩院系統(tǒng)，在人事、財物中賦予司法機關更高的協(xié)管、會商權，仍是目前這個階段較好的方式。

總之，進一步推動法檢人財物統(tǒng)管改革，有賴于中央真正的投入，切實減輕包括省級地方在內的財政負擔，為法官、檢察官解決財物之外的后顧之憂，建立更好的福利保障系統(tǒng)。此外，人財物統(tǒng)管措施的真正落地，也同樣有賴于其他各項司法改革措施的相互支持和整體司法改革的全面推進，特別是司法責任制的推行與落實，使法檢兩院真正獨立行使審判權和檢察權。