檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的請求權(quán)和政治責(zé)任＊

沈 巋

北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授

一、引子：修法并未結(jié)束爭議

2017年6月27日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》）正式通過，在《行政訴訟法》第25條增加了第4款，明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)提起行政公益訴訟。由此，在2015年7月1日《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）基礎(chǔ)上進行的行政公益訴訟改革試點，宣告結(jié)束。只有檢察機關(guān)才有資格起訴的行政公益訴訟，在全國范圍內(nèi)開始全面施行。修法的完成至少表明，立法者對經(jīng)過兩年改革探索的檢察行政公益訴訟的積極效果和必要性是認可的。

然而，這并不意味著，試點期間暴露出來的諸多爭議問題，也隨之得到解決了。檢察機關(guān)是否能夠如立法者和公眾所預(yù)期的那樣，積極有效地運用行政公益訴訟，最大限度地減少“行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的”情形，是一個核心的關(guān)切問題。圍繞著這個核心問題，又有一系列相關(guān)爭議構(gòu)成的問題束。對檢察機關(guān)的憲法屬性、政治與法律結(jié)構(gòu)中的歷史和現(xiàn)實地位、既往功能和履職方式、司法改革乃至監(jiān)察改革背景下的走向、行政公益訴訟中與法院、行政機關(guān)的應(yīng)然關(guān)系等的認識，都會在這個復(fù)雜的問題束中顯性和隱性地存在。

鑒于改革的正在進行時，一種普遍彌漫在決策層、國家機關(guān)、知識精英、市場與社會主體中間的求變思維，勢必會形成對檢察機關(guān)的未來想象。而不同的未來想象反向牽扯對當下與歷史的認識，自然就難免形成認識的多樣性和沖突性。因此，修法遠未結(jié)束爭議，是一個正常的現(xiàn)象。只是，迄今為止，帶有未來想象成分的任何討論，都不是憑空幻想，都是有一定落足點的。關(guān)鍵在于，怎樣的落足點，更適合作為檢察行政公益訴訟的基礎(chǔ)，并且，這個基礎(chǔ)決定了檢察行政公益訴訟的更大功效是值得期待的，但不應(yīng)把它作為行政公益訴訟的全部，更不應(yīng)把國家利益、社會公共利益（以下簡稱公益）因行政違法作為或不作為而受到侵害問題的解決，都寄希望于它。

本文在此，嘗試從請求權(quán)和政治責(zé)任的原理，對檢察機關(guān)在行政公益訴訟過程中1本文以“行政公益訴訟過程”概念，指向立法授權(quán)的特定主體向違法行使職權(quán)或怠于履行職責(zé)而導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受損的行政機關(guān)提出糾錯或履職請求，以及在請求未得滿足的情況下，向法院提起行政公益訴訟的整個過程，而不僅僅指向狹義的訴訟程序。的權(quán)利（力）、責(zé)任，進行一個新的定義，為未來制度的發(fā)展提供一種備選的可能性。

二、嵌入訴訟的監(jiān)督重在訴訟構(gòu)造

迄今為止，在論及檢察行政公益訴訟時，許多論者都特別強調(diào)檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的身份，將憲法對檢察機關(guān)的這個定位，2《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！弊鳛闄z察行政公益訴訟的根本法基礎(chǔ)。3參見姜明安：《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》，載《法學(xué)雜志》2006年第2期；劉藝：《檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。這一點似乎在《授權(quán)決定》中也得到了支持，因為該決定明確提出，“試點工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、司法審判職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益?！辈粌H如此，有論者更是由此衍伸出有關(guān)檢察行政公益訴訟的細節(jié)構(gòu)成。例如，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)該更類似于其在刑事訴訟中的地位，對其的稱謂應(yīng)該是“行政公訴人”，而不是“原告”“公益訴訟人”等稱謂，其啟動二審程序應(yīng)該是“抗訴”，而非“上訴”，這些都源于其不同于普通原告的專門法律監(jiān)督機關(guān)的屬性。4參見胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點情況研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。

的確，無論是中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會所作《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，還是全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院開展公益訴訟的試點，都考慮到了檢察機關(guān)的憲法地位、屬性和功能。然而，自檢察機關(guān)獲得授權(quán)之后，當其據(jù)此進入行政公益訴訟程序以后，其首要的身份就是公益訴訟人，法律監(jiān)督機關(guān)的身份就退而居其次了。5參見秦前紅：《檢察機關(guān)參與行政公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》，載《政治與法律》2016年第11期。就此觀點，需要補充的具體理由如下：

第一，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是憲法對其的一般性定位；但并不是在任何場合、任何法律過程中，其皆以此身份或主要以此身份出現(xiàn)。國家法律監(jiān)督權(quán)自有其適用場域以及與不同場域相契合的內(nèi)涵、構(gòu)成和規(guī)則。即便在改革背景之下，這些皆有重新定義的可能，但定義抑或再定義，都應(yīng)當厘清法律監(jiān)督機關(guān)的一般定性和法律監(jiān)督權(quán)的具體構(gòu)造之間的關(guān)系。依據(jù)《憲法》第3條、第27條第2款、第41條，公民有監(jiān)督國家機關(guān)的權(quán)利，但公民監(jiān)督權(quán)結(jié)合具體場域的構(gòu)造有其自身特殊內(nèi)涵，即是同理。

第二，授權(quán)檢察機關(guān)通過行政公益訴訟監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，維護公益不受行政機關(guān)違法作為或不作為帶來的損害，就是對檢察機關(guān)以這種方式（而不是別的方式）行使法律監(jiān)督權(quán)的具體定義。該定義將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)嵌入訴訟場域，就自當遵循訴訟的基本原則和法理。當然，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟各有其特殊原則和法理，不盡相同。

第三，可供檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的具體定義作參考的，無非是刑事訴訟中的公訴人角色，或者是民事、行政訴訟中的起訴人/原告角色。相較之下，刑事訴訟的主要目的是保證刑法的正確實施，懲罰犯罪。公訴人與被告之間，在如何定罪量刑方面確有分歧，但在此之前，并無權(quán)利義務(wù)關(guān)系上的糾葛和爭議存在，更無請求權(quán)的存在；其核心理念是“非經(jīng)法院審判不得定罪量刑”。而民事訴訟、行政訴訟不同，它們的主要目的是解決兩造當事人之間先前已經(jīng)存在的法律紛爭。尤其是，一方認為對方侵犯其權(quán)益，且沒有在訴訟前滿足其關(guān)于權(quán)益保護和救濟的請求，才會有提起訴訟、由法院居間裁判之必要。《修改決定》賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的資格，只是在起訴之前，需要向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履職。若行政機關(guān)接受建議，自然再無公益訴訟的必要。就此而言，行政公益訴訟中的檢察機關(guān)更似民事、行政訴訟中的起訴人，而非刑事訴訟中的公訴人。

第四，過分強調(diào)檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律監(jiān)督者身份，容易產(chǎn)生檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的資格是憲法上法律監(jiān)督權(quán)自然衍生的誤讀。一方面，這個誤讀曲解了行政公益訴訟起訴資格真正源于法律特別授權(quán)的事實，檢察機關(guān)在憲法上的法律監(jiān)督機關(guān)的身份，并不意味著其必然可以提起行政公益訴訟。立法者在建構(gòu)行政公益訴訟時，雖然考慮了檢察機關(guān)的憲法地位，但若非立法授權(quán)，法律監(jiān)督機關(guān)的一般性身份并不必然含有公益訴訟職能。另一方面，這個誤讀會把行政公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)天然地掛起鉤來，把當前檢察行政公益訴訟作為行政公益訴訟的唯一模式，而忽視由其他并非憲法上法律監(jiān)督機關(guān)的主體提起行政公益訴訟的可能性。而實際上其他主體提起行政公益訴訟，恰是彌補檢察行政公益訴訟不足的重要力量。

最后，在意識到檢察機關(guān)憲法地位的同時，將其一般性的監(jiān)督權(quán)與具體的、特殊的行政公益訴訟類型結(jié)合起來，重點打造這個訴訟類型的各種細節(jié)，才可以讓相對抽象、籠統(tǒng)、空泛的監(jiān)督權(quán)具象化。這是理論與司法實踐未來發(fā)展的方向。

三、行政公益訴訟過程中檢察機關(guān)的請求權(quán)

請求權(quán)概念源于德國私法，指向當事人請求他人為一定的行為（作為或不作為）的權(quán)利，其不同于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等原有權(quán)利或基礎(chǔ)權(quán)利，是這些原有權(quán)利或基礎(chǔ)權(quán)利在救濟上的折射和體現(xiàn)；6參見楊明：《請求權(quán)、私權(quán)救濟與民事權(quán)利體系》，載《比較法研究》2007年第4期。其也不同于訴權(quán)，后者是針對法院提起的訴訟上的請求，是對于國家司法機關(guān)的、公法上的權(quán)利；7參見苑書濤：《請求權(quán)基本理論研究》，西南政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文。請求權(quán)在權(quán)利體系中居于樞紐地位，可以填補訴訟之前權(quán)利請求的空白狀態(tài)。8參見楊立新、曹艷春：《論民事權(quán)利保護的請求權(quán)體系及其內(nèi)部關(guān)系》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2005年第4期。盡管請求權(quán)概念源于私法，卻也被廣泛應(yīng)用于公法。

在私法和公法領(lǐng)域，私人（包括自然人和企業(yè)、社會組織等集合體）基礎(chǔ)權(quán)利之維護和保障，都可以通過行使請求權(quán)來實現(xiàn)。若被請求的一方，無論是平等的另一方民事主體，還是居于支配地位的行政機關(guān)，不愿或不能滿足提出請求的一方，那么，請求權(quán)人就可以起訴到法院，要求法院裁判以實現(xiàn)其請求權(quán)。私人的請求權(quán)有明確的人身、財產(chǎn)等基礎(chǔ)權(quán)利，私人也有運用請求權(quán)、維護和救濟可能或已經(jīng)受到侵害的基礎(chǔ)權(quán)利的動機。一般地，以私人的權(quán)利和利益為目的的主觀訴訟，9主觀訴訟和客觀訴訟（下文提及）的概念分類，在歐洲大陸法系國家和借鑒大陸法系較多的國家甚為流行。只是，不同國家的訴訟制度設(shè)計不同，哪些訴訟類型歸于主觀訴訟，哪些則歸于客觀訴訟，雖有相同的，也有差異的。關(guān)于行政訴訟領(lǐng)域這一分類的比較法研究，參見薛剛凌、楊欣：《論我國行政訴訟構(gòu)造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。將“訴的利益”作為定義原告資格的條件，既可以充分保障私人請求權(quán)的實現(xiàn)，從而維護其基礎(chǔ)權(quán)利，也可以杜絕沒有必要的或者不能真正代表權(quán)利人實現(xiàn)其權(quán)利請求的“替人出頭”現(xiàn)象。

然而，在私法和公法領(lǐng)域，都面臨一個棘手問題，即國家利益和社會公共利益受到威脅或侵害時，應(yīng)當由誰來擔(dān)綱起訴人或原告的角色？由于受害的是公益，可能沒有具體受害的個體利益，如企業(yè)在偏遠地區(qū)將污水打入深水層；也可能個體利益與破壞行為的相關(guān)性不夠，如城市居民同一個可能對歷史建筑、生態(tài)環(huán)境造成負面影響的開發(fā)規(guī)劃的關(guān)系。即便有熱心公益的“好公民”愿意“打抱不平”，起訴侵害方以維護公共利益，卻也容易遭遇在作為主要訴訟類型的主觀訴訟中訴的利益和原告資格條件的障礙。由是，在以保護法律秩序或一般公共利益為目的的客觀訴訟中，10將行政公益訴訟作為客觀訴訟來對待的觀點，參見于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學(xué)》2001年第5期；林莉紅、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期。首先需要由立法對誰有權(quán)提起訴訟作出特別規(guī)定。

無論立法最終如何選擇，被授權(quán)提起訴訟的主體不僅獲得訴權(quán)，也同樣得到請求侵害者作為或不作為的權(quán)利。此項請求權(quán)的根源并不在于該主體自身享有的基礎(chǔ)權(quán)利，而在于特別的立法創(chuàng)制。若以委托—代理學(xué)說觀之，基礎(chǔ)權(quán)利在于作為一個集合的共同體，立法只是該共同體意志的體現(xiàn)，是該共同體將其自身請求權(quán)委托一個被授權(quán)者代為行使（所謂的代位請求）。在當下，全國人大常委會的《授權(quán)決定》和《修改決定》，選擇了檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人，由其行使相應(yīng)的請求權(quán)。該請求權(quán)的具體構(gòu)成涉及以下方面：

1.請求權(quán)的主體。目前唯一明確的是檢察機關(guān)，但未來的立法仍然有選擇其他合適主體的可能性。這還有賴于檢察行政公益訴訟的成效以及相應(yīng)經(jīng)驗的積累。

2.請求權(quán)適用的場合。檢察機關(guān)可以行使請求權(quán)的場合有“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等”。雖然這四個領(lǐng)域已經(jīng)明確，反映出立法者認定這些領(lǐng)域最適宜也最需要行政公益訴訟的成熟考慮，但是，由于“等”字的存在，以及對立法中出現(xiàn)的“等”字通常所作的開放解釋，不排除檢察機關(guān)在其他場合開展此項活動的可能性。

3.請求權(quán)行使的條件。檢察機關(guān)行使請求權(quán)，必須滿足三個條件：（1）“負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”；（2）“國家利益或者社會公共利益受到侵害”；（3）公益受到侵害與行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為之間有法律上的因果關(guān)系。當這些類似于行政侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成的條件成就時，檢察機關(guān)即可向行政機關(guān)提出依法糾正錯誤、履行職責(zé)的請求。

不過，《修改決定》使用的是“侵害”一詞，而非《國家賠償法》第2條所用的“造成損害”的措辭。關(guān)于后者，通常的理解就是有損害事實的發(fā)生；關(guān)于前者，可以解釋為國家利益、社會公共利益事實上已經(jīng)遭受損害，但也可擴大解釋為，國家利益、社會公共利益只是侵犯的客體，只要存在對國家利益、社會公共利益的侵犯，無論是否發(fā)生實際損害，都滿足該條件。這個解釋上的差別很可能會界定完全不同的請求權(quán)條件。例如，假設(shè)某財政局未經(jīng)嚴格審核，給一家弄虛作假的企業(yè)審核批準國家中小企業(yè)發(fā)展專項資金，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)該問題，但該筆資金尚未轉(zhuǎn)入企業(yè)賬戶。若依“事實損害論”，檢察機關(guān)此時還不能向財政局行使請求權(quán)，要求財政局撤銷違法決定；若依“客體侵害論”，財政局的決定已經(jīng)成熟，且已經(jīng)因為違法而侵犯國家利益，檢察機關(guān)即可行使請求權(quán)。從效果上看，“客體侵害論”的解釋或可更有助于預(yù)防公共利益受損，但理論界和司法實務(wù)似乎都偏向于“事實損害論”。11最高人民法院在公益訴訟試點期間發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（法發(fā)〔2016〕6號，2016年2月25日，以下簡稱《法院審理檢察公益訴訟案件辦法》）第12條第2項規(guī)定，檢察院必須向法院提交“被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料”。這一點還需以后的進一步探索。

4.請求權(quán)行使的方式。立法者明確檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟之前，“應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”。絕大多數(shù)論者和司法實務(wù)稱為檢察行政公益訴訟的“訴前程序”。12參見《法院審理檢察公益訴訟案件辦法》第12條第3項，最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（高檢發(fā)釋字〔2015〕6號，2015年12月24日，以下簡稱《檢察院公益訴訟試點辦法》）第41條、第45條第2項。就其作為訴訟前的必經(jīng)過程而言，如此稱謂也并不為過。然而，它本身應(yīng)有獨立的意義，不是非要與“訴”勾連。這應(yīng)該是檢察機關(guān)向行政機關(guān)行使請求權(quán)的過程，若行政機關(guān)接受建議，自無訴訟之必要。此外，雖然立法采用“檢察建議”的措辭，但其并不是通俗所理解的可采納也可不采納的建議，而實際上是請求權(quán)行使的方式。如此理解，行政機關(guān)在規(guī)范上有積極回應(yīng)的義務(wù)，而不是事實上迫于檢察機關(guān)的壓力進行回應(yīng)。

5.請求權(quán)的內(nèi)容。既然請求權(quán)行使的條件之一是負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)存在違法行使職權(quán)或不作為的情形，檢察機關(guān)就可以根據(jù)不同情形請求行政機關(guān)：（1）撤銷或部分撤銷違法做出的行政行為；（2）停止違法采取的行動或措施；（3）解除或變更違法的協(xié)議；（4）履行法定職責(zé)，包括但不限于對行政管理相對人的違法行為進行查處、制止行政管理相對人的違法行為、責(zé)令行政管理相對人恢復(fù)原狀、追繳行政管理相對人非法占有的國有財產(chǎn)等。

值得注意的是，在環(huán)境民事公益訴訟中，已經(jīng)有判決支持環(huán)境公益組織的訴請，責(zé)令造成環(huán)境污染的企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費用。13參見“江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會與泰興錦匯化工有限公司等環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛案”［最高人民法院(2015)民申字第1366號］，《最高人民法院公報》2016年第5期。若在特定情形中，確有證據(jù)證明行政機關(guān)的違法行為是造成公益損害的原因或部分原因，行政機關(guān)是否有責(zé)任支付無特定受益人的損害賠償金，檢察機關(guān)是否有權(quán)請求行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任，對此，立法以及司法實務(wù)都未予明確。以后在理論上確有探究之必要，畢竟，這不是簡單地從國家的一個腰包里拿錢轉(zhuǎn)入國家的另一個腰包的問題，而是一份對人民、對共同體的責(zé)任擔(dān)當，是一項如何修復(fù)受損公益的事業(yè)，涉及無特定受益人的專門資金管理與使用。14參見中華環(huán)保聯(lián)合會課題組：《環(huán)境公益訴訟損害賠償金研究》，載謝玉紅、曹明德編：《中國環(huán)境法治》（2014年卷下），法律出版社2015年版，第119—149頁。

6.請求權(quán)的行使與起訴。如上所述，請求權(quán)與訴權(quán)有著各自獨立的意義，但二者也密切關(guān)聯(lián)。當請求權(quán)的行使并不能有效實現(xiàn)公益的維護和救濟時，檢察機關(guān)就可以向法院提起行政訴訟。檢察機關(guān)行使訴權(quán)，可以看作其對行政機關(guān)的請求權(quán)在訴訟過程中的延伸，只是轉(zhuǎn)化為要求法院裁判的訴訟請求。因此，檢察機關(guān)可以請求法院作出撤銷判決、履行判決、確認違法或無效判決。15《法院審理檢察公益訴訟案件辦法》第13條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。”除確認違法或無效判決外，其余皆可對應(yīng)檢察機關(guān)向行政機關(guān)行使請求權(quán)的內(nèi)容。檢察機關(guān)在檢察建議中不會只是請求行政機關(guān)承認行政行為違法或無效，但在訴訟中，有可能出現(xiàn)被訴行政行為違法或無效但又不適宜判決撤銷、履行的情形。16例如，在“最高人民法院發(fā)布人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例之十：錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局不履行法定職責(zé)案”中，企業(yè)的違法已經(jīng)被制止，再無必要判決環(huán)保局履行法定職責(zé)，故檢察機關(guān)請求法院確認環(huán)保局怠于履行職責(zé)的行為違法。載中國法院網(wǎng)：http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1830967.shtml，2017年8月3日訪問。

在請求權(quán)的行使與起訴之間的銜接轉(zhuǎn)換方面，至少存在以下兩個問題有待研究：

（1）檢察建議之后檢察機關(guān)何時應(yīng)該提起訴訟?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第40條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院?！痹撧k法不僅因為對行政機關(guān)設(shè)定回復(fù)檢察建議的期限而有越權(quán)之嫌，而且也沒有規(guī)定檢察機關(guān)在發(fā)出檢察建議之后什么期限內(nèi)應(yīng)該起訴。這在現(xiàn)實中就會導(dǎo)致時間上的拖延和公益不能及時救濟的問題。例如，在“錦屏縣人民檢察院訴錦屏縣環(huán)境保護局不履行法定職責(zé)案”中，錦屏縣檢察院就先后3次提出檢察建議，自首次發(fā)出檢察建議直至最后起訴，歷時16個月之久。

（2）檢察機關(guān)起訴的條件是行政機關(guān)拒不糾正違法行為或沒能積極有效履行職責(zé)，還是公益仍然受到侵害，抑或兩者兼?zhèn)洹！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第41條規(guī)定：“經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院可以提起行政公益訴訟?！睋?jù)此，似乎答案是兩者兼?zhèn)?。這是不是意味著，行政機關(guān)的改錯或履行職責(zé)必須達到使公益不再受害的效果，檢察機關(guān)的請求權(quán)才得到了實現(xiàn)，其才不會提起訴訟？若是這樣，這就會牽扯到，行政機關(guān)可以采取的使公益不再受害的行動或措施，是否在其法定權(quán)限范圍之內(nèi)，或者，即便屬于分內(nèi)之事，是否會得到其所屬政府的支持，因為后者還會進行更為復(fù)雜的公益考量，如企業(yè)帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)規(guī)模、地方稅收等的利益和環(huán)境利益的交換。進而，檢察機關(guān)又如何判斷行政機關(guān)已經(jīng)改錯或盡責(zé)，只是并非可歸咎于它的原因而使得公益仍然受到侵害？

綜上所述，從請求權(quán)角度認識檢察機關(guān)在行政公益訴訟過程中的權(quán)利（力），有助于讓檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的一般性地位和角色，真正嵌入行政公益訴訟的具體情境，從而獲得更為豐富的內(nèi)涵和意義，也有助于發(fā)掘和應(yīng)對檢察行政公益訴訟中更具挑戰(zhàn)性的理論和實踐難題。

四、純粹請求權(quán)還是附帶政治責(zé)任？

請求權(quán)于身處民事法律關(guān)系的民事主體而言，于作為行政管理相對一方的個人或組織而言，都是可以不予行使的，就如同請求權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利，除生命權(quán)、健康權(quán)、不受奴役權(quán)等以外，一般也是可以放棄的一樣。那么，檢察機關(guān)在行政公益訴訟過程中的請求權(quán)，是否也可以不予行使呢？細讀全國人大常委會的《修改決定》，可以發(fā)現(xiàn)立法者在授權(quán)檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴前檢察建議時，分別用了“可以”和“應(yīng)當”這兩個不同的措辭。若依字面解釋，檢察機關(guān)通過檢察建議的請求權(quán)，不僅僅是一項針對行政機關(guān)的權(quán)利，也是一項相對于立法者的義務(wù)和責(zé)任，是不能輕易放棄行使的。

民事訴訟法行政訴訟法人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

這項義務(wù)和責(zé)任是否意味著，檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程中，每發(fā)現(xiàn)一次行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致公益受害的情形，或者，但凡有個人或組織將行政違法侵害公益的線索提供給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)就必須進行相應(yīng)的調(diào)查、提出檢察建議以及未解決問題情況下提起公益訴訟呢？在規(guī)范層面上，向民主代議機關(guān)/立法機關(guān)負責(zé)，并不是向每一個個體負責(zé)，也不是為每一件事負責(zé)，這畢竟不同于立法上要求對具體個體所負的責(zé)任；在事實層面上，在當前中國的政制體系和結(jié)構(gòu)中，檢察機關(guān)自身也未見得有足夠的地位和能力，可以在任何事項上都頂住更為強勢的政府及其部門的影響力，以公益訴訟為手段，督促行政機關(guān)為減少公益受損而糾錯或履職。17實踐證明，行政公益訴訟試點效果較好的地區(qū)，都是“受到當?shù)攸h委、政府和其他機關(guān)支持的地區(qū)”。參見胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟試點情況研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。這一點可以反證檢察機關(guān)的能力有限性。

然而，這也不是說，檢察機關(guān)可以“挑肥揀瘦”地選擇相對容易、不會惹起行政較大反應(yīng)的案件來行使請求權(quán)、提起公益訴訟，可以只是在形式上保持行政公益訴訟案件的一定數(shù)量，而不去真正挑戰(zhàn)對公益已經(jīng)造成或者潛在地會造成巨大侵害的政府行為。若如此，立法實無授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要，久而久之，檢察行政公益訴訟也會在人民之中失去信任。那么，如何才能在《行政訴訟法》修改、全面推行行政公益訴訟的形勢下，讓檢察機關(guān)在當前政制體系和結(jié)構(gòu)中最大限度地發(fā)揮其在行政公益訴訟中的作用呢？

也許，建構(gòu)檢察機關(guān)在行政公益訴訟方面的政治責(zé)任機制，是可以有所助益的。

首先，《憲法》第133條規(guī)定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負責(zé)。”據(jù)此，縣級以上地方各級人民代表大會及其常委會應(yīng)該將檢察行政公益訴訟的實施情況，作為地方檢察機關(guān)匯報工作的一項重要內(nèi)容，結(jié)合地方公益問題，檢查和督促檢察機關(guān)在行政公益訴訟方面的作用。

其次，在地方代表機關(guān)力有不逮之處，可以考慮檢察系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的領(lǐng)導(dǎo)、督促。檢察行政公益訴訟的試點，就是通過最高人民檢察院和各地上級檢察院，以下指標、考核、派工作組和調(diào)研組等多種舉措推行的。18同上。換言之，檢察行政公益訴訟的生成動力，自一開始就來自于中央層面，而不是源于地方。修法以后，或可發(fā)揮地方人大的“橫向政治責(zé)任”機制，但在地方政制架構(gòu)中，該機制的作用有限，故檢察行政公益訴訟的成效依然離不開代表著“縱向政治責(zé)任”類型的檢察系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)責(zé)機制。

最后，在檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選拔任用上，存在較為復(fù)雜的“橫向政治責(zé)任”和“縱向政治責(zé)任”交織機制。19根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條，縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)“選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準”。僅就此而言，已經(jīng)展現(xiàn)橫向與縱向交織的政治應(yīng)責(zé)性，這還沒包括更加隱性運行的、更多具有“縱向負責(zé)”意義的組織人事工作的運作。檢察行政公益訴訟的工作情況，也可以作為檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選拔任用的考核指標中的一項重要內(nèi)容。

五、結(jié)語：并非唯一行政公益訴訟模式

中國的政制文化更多強調(diào)溝通、協(xié)調(diào)、合作，而訴訟的本性則更多傾向于對峙、抗辯。在此文化之中的檢察行政公益訴訟，肯定會有所作為。特別是，通過這一訴訟類型的確立，附帶產(chǎn)生的以檢察建議作為載體的請求權(quán)，的確會收到督促行政機關(guān)糾錯或履職的功效。20自試點開始至2016年6月底，檢察機關(guān)辦理的1047 件行政公益訴訟訴前程序案件中，除未到一個月回復(fù)期的131件外，行政機關(guān)糾正違法或履行職責(zé)的814件，占訴前程序案件總數(shù)的88.86%。參見劉子陽：《檢察公益訴訟全面“破冰”》，載《法制日報》2016年8月17日。但是，也正因為這樣的政制文化，檢察機關(guān)行使請求權(quán)、發(fā)起公益訴訟的充分積極性、能動性、獨立性，也是有理由懷疑的。

同樣，在“橫向政治應(yīng)責(zé)”和“縱向政治應(yīng)責(zé)”都還存在應(yīng)責(zé)紐帶松弛或扭曲的情況下，不能對檢察機關(guān)在行政公益訴訟方面的政治責(zé)任機制抱以過高的期待。另外，檢察機關(guān)本身也不應(yīng)該為所在地區(qū)政府及其部門違法行政導(dǎo)致公益受損的情形，承擔(dān)過多的責(zé)任。不要因為現(xiàn)在檢察行政公益訴訟作為新生事物，吸引了眾多的關(guān)注，就希望出現(xiàn)“江漢春風(fēng)起，冰霜昨夜除”的功效。

未來，檢察行政公益訴訟不應(yīng)成為唯一的行政公益訴訟模式。一方面，可以考慮社會公益組織的加入，它們有自身的生存、發(fā)展和吸引更多成員的需求作為動力引擎，擔(dān)任行政公益訴訟人，或可更加積極地推動公益訴訟的進行；另一方面，可以考慮允許熱心公益事業(yè)的自然人的加入，消除“訴的利益”對他們起訴資格的限制，他們更少受政制體系中利益勾連的牽扯，對于公益受到違法行政侵害的問題可能更為敏感，更有主動性去提起公益訴訟。只要設(shè)置合理的條件，以避免濫訴的危害，“公民行政公益訴訟”（含自然人和社會公益組織發(fā)起的）勢必會與“檢察行政公益訴訟”一起，相得益彰，共同發(fā)揮作用。這也是一個向人民應(yīng)責(zé)的執(zhí)政體系應(yīng)有的訴訟裝置。