以史為鑒 可知興替

張晉藩

中國政法大學(xué)終身教授

中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院名譽(yù)院長

自從黨的十五大明確提出“依法治國”的方略以來，依法治國贏得了全民族的關(guān)注。特別是黨的十八大，更進(jìn)一步提出全面推進(jìn)依法治國的任務(wù)。而要完成這一偉大任務(wù)，除了貫徹落實(shí)各項(xiàng)法律制度建設(shè)，還有一點(diǎn)至為關(guān)鍵，就是要走中國特色的法治之路，不人云亦云，不照搬照抄。在這一點(diǎn)上，習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明中，明確指出：“立足我國國情，從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路，既與時(shí)俱進(jìn)，體現(xiàn)時(shí)代精神，又不照搬別國模式?！?/p>

既然要走中國特色的社會(huì)主義法治道路，就不能忽視具有五千年發(fā)展歷程而又從未中斷的中華法文化歷史。古人云：“以史為鑒，可知興替。”在悠久的中華法文化史中，蘊(yùn)藏著中華民族的政治智慧和理性的法律思維，創(chuàng)造了穿越時(shí)空的可以為當(dāng)代借鑒的法治經(jīng)驗(yàn)，足以使我們感到自豪和自信，也激勵(lì)我們?yōu)榻?dāng)代宏偉事業(yè)的法治中國而奮斗。任何一個(gè)民族對自己的歷史理解得越深刻，對法律文化傳統(tǒng)挖掘得越充分，就越會(huì)彰顯本國特色的法治模式。

中國古代的監(jiān)察制度就是一項(xiàng)具有現(xiàn)實(shí)意義的歷史鏡鑒。早在戰(zhàn)國時(shí)期，作為顯學(xué)的法家便強(qiáng)調(diào)“明主治吏不治民”，形成了一整套以法治吏的主張。早期法家管仲認(rèn)為“治國有三本”,其核心在于吏治，主張?jiān)O(shè)立專司。以法糾察官吏的不法行為，保證官僚機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，穩(wěn)固君主的權(quán)威地位，為建立獨(dú)立和有效的監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供理論上的依據(jù)。這一時(shí)期，御史一職已經(jīng)出現(xiàn)，職責(zé)包括：隨侍君主左右，負(fù)責(zé)記言記事、掌管法令圖籍；負(fù)責(zé)監(jiān)督將士作戰(zhàn)是否奮勇，并以之作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)。御史的監(jiān)察對象不限于中央官員，魏、韓、秦等國相繼在郡縣地方機(jī)構(gòu)設(shè)置御史，以加強(qiáng)對地方官吏的監(jiān)察。戰(zhàn)國時(shí)期各國相繼制定和頒布了成文法。在法制大潮涌動(dòng)的背景下，監(jiān)察法也已出現(xiàn)。睡虎地秦墓竹簡《語書》中記錄了監(jiān)察活動(dòng)的啟動(dòng)程序。但總的說來，戰(zhàn)國時(shí)期的監(jiān)察立法還處于發(fā)軔階段。

至漢代，監(jiān)察思想的要點(diǎn)是：官吏是治國之要，察吏是治國之本。例如，公孫弘認(rèn)為，“吏正”可使民誠篤，“吏邪”則使民刻??；用奸吏“行弊政”，“治薄民”，國家危矣。王符不僅論證了官吏對于國家施政的重要性，更強(qiáng)調(diào)以法治吏的價(jià)值。漢代思想家們關(guān)于吏治與治吏重要性的闡發(fā)，對于推動(dòng)監(jiān)察制度的發(fā)展起到重要的作用，形成了多元化的監(jiān)察體制，既有以御史大夫和御史中丞為正副長官的御史府監(jiān)察系統(tǒng)，又有丞相司直接負(fù)責(zé)的行政監(jiān)察系統(tǒng)，還有以司隸校尉為首的京師和近畿的監(jiān)察系統(tǒng)。各個(gè)系統(tǒng)之間互不統(tǒng)屬，各有一定的獨(dú)立性，既分體運(yùn)行，又互相制衡，以維護(hù)專制主義的國家統(tǒng)治。為加強(qiáng)中央集權(quán)、削弱地方割據(jù)勢力，漢武帝即位以后，接受了董仲舒的“尊君抑臣”、尋求大一統(tǒng)的建議，大力推行“強(qiáng)干弱枝”的政策，劃天下為十三部監(jiān)察區(qū)，設(shè)刺史為監(jiān)察官，并且制定了《六條問事》，作為刺史監(jiān)察州長官與地方豪強(qiáng)勢力不法行為的法律依據(jù)?！读鶙l問事》是適用于全國的地方性監(jiān)察法規(guī)。

唐朝的監(jiān)察制度，經(jīng)過眾多思想家的引導(dǎo)，并在總結(jié)漢以來監(jiān)察制度的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立了比較成熟和定型的“一臺三院”的監(jiān)察體制。臺為御史臺，是中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，以御史大夫（從三品）一人為臺長，率領(lǐng)群僚行使監(jiān)察權(quán)。御史臺下設(shè)臺院、殿院、察院。臺院，設(shè)侍御史四人，“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”。殿院，設(shè)殿中侍御史六人，“掌殿庭供奉之儀式”。1（唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷一三《御史臺》，中華書局1992年版，第381頁。察院，設(shè)監(jiān)察御史十人，掌“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”。2（唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷一三《御史臺》，中華書局1992年版，第381頁。在地方監(jiān)察體制上，唐初分全國為十道監(jiān)察區(qū)，由監(jiān)察御史十人分巡州縣。開元二十一年（733年）改全國為十五道，監(jiān)察御史亦增至十五人。御史不僅是察吏之官，也是“掌律令”之官，無論治吏與明法都與御史密切相關(guān)。

唐朝的監(jiān)察法以《監(jiān)察六法》為代表，是“道察”體制的產(chǎn)物。首先，“察官人善惡”，使監(jiān)察的覆蓋面擴(kuò)展到所有的官僚；其次，將戶口、賦役、農(nóng)桑、庫存等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列為監(jiān)察的內(nèi)容，顯示對經(jīng)濟(jì)監(jiān)察的重視；最后，司法監(jiān)察已成為監(jiān)察的重點(diǎn)，皇帝派出巡按地方的監(jiān)察御史多奉命察大案、要案、冤案。貞觀二十年（646年），以六法巡查四方的結(jié)果，以賢能升官者二十人，以罪處死者七人，處流刑及罷官者達(dá)數(shù)百人。說明六法的實(shí)施，對盛世的形成，起到了重要的作用。除《監(jiān)察六法》外，皇帝對御史每次巡行的監(jiān)察重點(diǎn)都作出明確的指示。將穩(wěn)定性的《監(jiān)察六法》與因事而發(fā)的臨時(shí)性的皇帝制詔相結(jié)合，建立了較為嚴(yán)密的監(jiān)察法網(wǎng)，對于維持地方的吏治以及推動(dòng)國家政務(wù)的實(shí)施，起了積極的作用。

宋朝君臣都非常重視發(fā)揮監(jiān)察官在維護(hù)國家綱紀(jì)方面的重要作用。其中，利用監(jiān)察官加強(qiáng)對宰相的監(jiān)督，成為宋朝監(jiān)察的一個(gè)要點(diǎn)。在制衡相權(quán)的監(jiān)察思想和政策導(dǎo)向下，確實(shí)在一定程度上抑制了權(quán)臣的出現(xiàn)，有利于國家政治的穩(wěn)定。在中央監(jiān)察體制上宋承唐制，仍為一臺三院制，但地方監(jiān)察體制則有較大的變化。宣和四年（1122年）分全國為二十六路。路是地方最高行政區(qū)劃。各路先后設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等中央派出機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)某一方面的政務(wù)，并具有監(jiān)察地方官的職責(zé)，統(tǒng)稱為“監(jiān)司”。各司互不統(tǒng)領(lǐng)，各自為政，直接對朝廷負(fù)責(zé)。這種上下相維、環(huán)環(huán)相扣的地方分權(quán)監(jiān)察體制，是宋朝統(tǒng)治者吸取唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，強(qiáng)化中央集權(quán)基本國策的有力措施。

宋朝的監(jiān)察立法以皇帝頒發(fā)的詔、敕、令為主要的法律形式，具有以下特點(diǎn)：詳定監(jiān)司與按察官的職權(quán)與違法處置辦法；賦予監(jiān)司巡歷所至“點(diǎn)檢”屬下公文運(yùn)行情況有無差失之權(quán)；重視司法監(jiān)察；維護(hù)重農(nóng)國策；推行互察法，等等。此外規(guī)定，監(jiān)司出巡前，不得“移文”州、縣，以防止地方官吏“必預(yù)為備”。宋朝的地方監(jiān)察立法，雖然比較零散，沒有形成一部完整的地方性單一監(jiān)察法規(guī)，但其內(nèi)容較之漢唐更為充實(shí)。

明統(tǒng)治者以“重耳目之寄，嚴(yán)紀(jì)綱之任”3（清）龍文彬撰：《明會(huì)要》卷三十三《職官五·都察院》，中華書局1956年版，第560頁。來要求監(jiān)察官。明朝的監(jiān)察制度為貫徹加強(qiáng)專制主義而發(fā)生了重大改革，創(chuàng)立了影響中國四百余年的新的監(jiān)察體制。明初，監(jiān)察體制沿循宋元舊制，中央置御史臺，與中書?。ㄐ姓?、都督府（軍事）地位并重。洪武六年（1373年），設(shè)置六科給事中，以加強(qiáng)對六部的監(jiān)察。洪武九年（1376年），為適應(yīng)中央集權(quán)的需要，淘汰殿中侍御史，其糾儀的職能統(tǒng)統(tǒng)歸至察院，監(jiān)察御史“朝會(huì)糾儀，祭祀監(jiān)禮”4（清）張廷玉等撰：《明史》卷七十三《職官二·都察院》，中華書局1974年版，第1769頁。，御史臺的三院制已出現(xiàn)合一的跡象。洪武十三年（1380年），設(shè)都察院取代御史臺，將臺察合并為一個(gè)機(jī)關(guān)。由御史臺的三院制發(fā)展至都察院的一院制，使監(jiān)察權(quán)力一體化，是明朝監(jiān)察體制的重大改革，反映了皇權(quán)的進(jìn)一步加強(qiáng)。通過改革，以都御史為長官，以監(jiān)察御史分掌十三道。此外，明朝地方監(jiān)察體制中的御史巡按制度是漢唐以來御史出巡的重大發(fā)展。巡按御史的職權(quán)范圍主要是考察官吏，奏劾官邪，嚴(yán)正司法，翦除豪蠹，肅振綱紀(jì)；巡視倉庫，查算錢糧；考察隱逸，舉薦人才等。

正像明朝的監(jiān)察制度發(fā)生了重大變革一樣，明朝的監(jiān)察法也由簡單、單行法規(guī)趨向系統(tǒng)化，無論中央還是地方監(jiān)察法都非常細(xì)致嚴(yán)密，而且有了類似總則與分則的劃分，表現(xiàn)出立法技術(shù)的進(jìn)步。

清朝建立以后，統(tǒng)治者深知“國家之?dāng)。晒傩耙病钡臍v史教訓(xùn)，一直把懲治貪官、澄清吏治作為國家綱紀(jì)的重要支撐點(diǎn)。清世祖提出“國家紀(jì)綱，首重廉吏”的監(jiān)察思想，同時(shí)強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官風(fēng)聞言事之時(shí)當(dāng)有實(shí)據(jù)，不得“摭拾風(fēng)影，挾仇妄訐”。上述監(jiān)察思想指導(dǎo)了清朝監(jiān)察法制的發(fā)展與完善。

清朝沿襲了明制設(shè)都察院為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，從中央到地方形成了嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)，監(jiān)察體制已臻于完備。都察院在監(jiān)察體系中居于統(tǒng)率、領(lǐng)導(dǎo)地位，統(tǒng)轄六科、十五道、各專差科道、宗室御史處、稽察內(nèi)務(wù)府御史處，地方督撫也受到其節(jié)制。在地方監(jiān)察體系中，督撫是最高的地方監(jiān)察官，總管一省監(jiān)察事務(wù)，統(tǒng)轄布、按二司及各守、巡道。對地方最高監(jiān)察官督撫的監(jiān)督，主要依靠都察院及所屬科道來實(shí)現(xiàn)?？梢?，清朝的監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)隸明確而又相互制約，形成了從中央到地方上下相制，內(nèi)外相維，完整嚴(yán)密的監(jiān)察系統(tǒng)。這既可以實(shí)現(xiàn)對內(nèi)外百官的全面監(jiān)察，又便于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的控制。至晚清官制改革，雖廢除六部，但保留督察院。

清朝統(tǒng)治者很早就開始制定監(jiān)察法，如清順治十八年制定《巡方事宜十款》，重點(diǎn)懲治地方貪官污吏。清朝的監(jiān)察法除見于《大清律例》《大清會(huì)典》《六部處分則例》及大量各部院則例外，還專門制定了中國封建社會(huì)最后、也是最完備、最具代表性的監(jiān)察法典——《欽定臺規(guī)》?！稓J定臺規(guī)》分為訓(xùn)典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八類。每類又分若干目。在結(jié)構(gòu)上已有總則、分則之分?！队?xùn)典》和《憲綱》為總則，其他為分則。監(jiān)察大典的頒布與實(shí)施對于肅正官僚隊(duì)伍、彈劾貪官污吏起到了積極的作用。

綜上所述，以下幾點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)的借鑒價(jià)值：

其一，監(jiān)察思想引導(dǎo)監(jiān)察制度的構(gòu)建和監(jiān)察法的制定。三者相互聯(lián)系，相向而行，互補(bǔ)互用。沒有思想為指導(dǎo)的制度與法律是僵死的，沒有制度與法律為載體的思想是空虛的，三者結(jié)合就是歷史的經(jīng)驗(yàn)。

其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位不斷提高，監(jiān)察權(quán)覆蓋國家活動(dòng)的方方面面。中國古代的監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過漫長的發(fā)展過程，逐漸由品格不高，甚至沒有獨(dú)立衙門的一般監(jiān)察機(jī)關(guān)，躍升為與最高行政機(jī)關(guān)、最高軍事機(jī)關(guān)并列，成為直屬于皇帝的極具權(quán)威性的機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職掌范圍不斷地?cái)U(kuò)大，權(quán)威性不斷地提高，以至無所不監(jiān)、無弊不察，對于發(fā)揮官僚機(jī)構(gòu)的職能、提高官吏的素質(zhì)與吏治、貫徹既定的方針政策與法令、保證專制主義中央集權(quán)制的國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，起著一定的積極作用，因而才有唐睿宗關(guān)于政之理亂系之于監(jiān)察職能發(fā)揮的議論。

其三，建立遍于全國的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，以溝通中央與地方的關(guān)系、統(tǒng)一適用法令。歷代除設(shè)置監(jiān)郡、監(jiān)州的固定御史外，更重要的是通過御史巡按制度，明確了出巡任務(wù)、御史職責(zé)、巡察方式、考核標(biāo)準(zhǔn)等，使中央與地方的政令溝通，法律統(tǒng)一適用，及時(shí)糾正地方管理的缺失和弊政。御史巡按地方的制度，不僅起到了最高統(tǒng)治者“耳目之司”的作用，而且改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動(dòng)的監(jiān)察方式，將監(jiān)察的職掌切實(shí)落到了實(shí)處，在一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象，大大提高了監(jiān)察效果，從而有助于國家集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)和廉政建設(shè)。

其四，詳定監(jiān)察法規(guī)，為以法察吏提供法律依據(jù)，同時(shí)也約束監(jiān)察官權(quán)力的行使。中國古代的監(jiān)察法是和監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的演變相向發(fā)展的，由簡單到復(fù)雜，由地方到中央，由單行法規(guī)到完整的法典，成為中國古代法律體系中獨(dú)具特色的組成部分和中華法系的重要表征。監(jiān)察有法是中國古代監(jiān)察制度成熟的表現(xiàn)，使監(jiān)察活動(dòng)于法有據(jù)，而且也將監(jiān)察官的權(quán)力限制在法定范圍以內(nèi)，不得任意妄為。監(jiān)察立法規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職掌，規(guī)范了監(jiān)察機(jī)關(guān)的行動(dòng)準(zhǔn)則和程序以及監(jiān)察官的違法制裁，因而是監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)的法律依據(jù)。它的權(quán)威性增強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和合法性，它的價(jià)值不限于特定的歷史時(shí)期，也給當(dāng)代的監(jiān)察制度與法治建設(shè)提供了歷史的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

其五，嚴(yán)格監(jiān)察官選任，保障監(jiān)察制度貫徹實(shí)施。監(jiān)察官既負(fù)有督率百僚、糾彈非違的職責(zé)，而且還“代天巡狩”，所謂“御史出巡，地動(dòng)山搖”。正因如此，對于監(jiān)察官的選任極為嚴(yán)格：首先，須具有清正剛直、疾惡如仇的品格。其次，需要具有文化素質(zhì)，“非科舉正途出身，不得任用”，而且考選合格后還須經(jīng)過試職才得實(shí)授。明成祖曾明令吏部：“御史為朕耳目之寄，宜用有常識通達(dá)治體者?！痹俅?，須有地方實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，而且年齡適中，為官有瑕疵者不得為監(jiān)察官。最后，京官三品以上及督撫子弟也不得考選監(jiān)察官。正由于監(jiān)察官嚴(yán)選嚴(yán)任，歷史上出現(xiàn)了一批剛正不阿、糾彈不法、名垂青史的監(jiān)察官，如明朝被稱為“真御史”的左光斗，敢于上書批評皇帝的“剛峰先生”海瑞，因彈劾嚴(yán)嵩入獄而以《言志詩》明志的楊繼盛，等等。這些監(jiān)察官嚴(yán)格履行職責(zé)，有效地保障了監(jiān)察制度的貫徹實(shí)施。