全面深化改革背景下檢察機關的憲法定位＊

秦前紅

武漢大學法學院教授，教育部長江學者獎勵計劃特聘教授

我國憲法法律規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，依法獨立行使檢察權，承擔保障法律正確實施、維護法制統(tǒng)一和尊嚴的重要職責。盡管檢察院的職權性質還有司法權、行政權、多權合一和法律監(jiān)督權等認知分歧，但至少在憲法定位上，憲法已經(jīng)從“國家機構組織形式制度”層面直接將檢察院明確為“法律監(jiān)督機關”。這種具有中國特色的檢察制度和檢察院定位，既是中國近代以來學習外國法律制度的結果，亦有其較深刻的社會時代背景。近年來，隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革進一步展開，面對全面深化改革的新形勢，如何找準定位、實現(xiàn)應有功能，成為不僅關乎檢察院自身，而且影響改革全局的重要問題。

一、人民檢察院之憲法定位的歷史及現(xiàn)狀

我國檢察制度并非內生于中國傳統(tǒng)文化，其一方面是西方法治文化沖擊的產(chǎn)物，另一方面很大程度受蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理念影響，最終形成我國“法律監(jiān)督機關”之定位。這種憲法定位上的轉變，幾經(jīng)波折而非一蹴而就。第一階段是建國初期，借鑒蘇聯(lián)制度，我國檢察機關的職能由“原來的單純的偵查起訴、檢舉犯罪”擴大至“對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律”負“檢察責任”1參見劉宗珍：《理解檢察權: 語境與意義》，載《政法論壇》2015年第5期。（見表1）。這一設置基本借鑒了列寧對檢察制度的指導思想和蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理念，但面臨的實際問題有較大差異。2蘇聯(lián)檢察制度主要解決“各聯(lián)盟間如何保證法制的統(tǒng)一性”的問題，《列寧全集》（第33卷）中《論雙重領導和法制》一文，列寧指出檢察長應“監(jiān)視整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響”。參見劉宗珍：《理解檢察權: 語境與意義》，載《政法論壇》2015年第5期。新中國檢察制度在現(xiàn)實領域中關注和解決的是“鞏固人民政權”問題，初創(chuàng)時期的目標指向是以鎮(zhèn)壓反革命為主要工作內容。參見孫謙主編:《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版。第二階段是從1957年到1978年，檢察機關活動在特定社會歷史環(huán)境下逐漸被政治需求所取代，直到遭到取消。第三階段是“文革”結束后，1978年《憲法》恢復了檢察機關，緊接著1979年修改《人民檢察院組織法》，取消了“一般監(jiān)督”規(guī)定，現(xiàn)行憲法隨后對其重新定位為“法律監(jiān)督機關”并延續(xù)至今，一般監(jiān)督職能則轉交國家權力機關。

表 1 建國初期我國檢察制度形成過程

續(xù)表

從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”之定位的轉變，蘊含著檢察院職權及檢察對象的巨大變化。一方面，從世界范圍來看，當前我國檢察院“法律監(jiān)督機關”之表述，具有不少中國特色意味，其他各國少有提及，一般來說，各國檢察權的主要內容有公訴權、偵查權和訴訟監(jiān)督權三種。由此存在“法律監(jiān)督權”正當性的爭議。聯(lián)合國大會于1990年批準通過的《關于檢察官作用的準則》第11條規(guī)定的檢察官職權指“在刑事訴訟（包括提起訴訟）中和根據(jù)法律授權或當?shù)貞T例，在調查犯罪、監(jiān)督調查和合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其他職能中發(fā)揮積極作用”，這種程序監(jiān)督就包含于法律監(jiān)督之中?？梢?，即使西方國家也并未將檢察職能和監(jiān)督制度視作無法兼容之個體。另一方面，歷時態(tài)地觀察，建國初期我國檢察院的檢察職權從嚴格意義上講早已超越了一般意義上的訴訟監(jiān)督權，一定程度上向違憲審查方向邁進；1979年《人民檢察院組織法》和現(xiàn)行憲法中“法律監(jiān)督機關”之定位表述，則是對檢察院職權和檢察對象的限縮。

理解當前“法律監(jiān)督機關”這一定位，至少需從三個層面著手：第一，“定位”與“定性”的概念分野，具體到檢察制度上即“法律監(jiān)督機關”和“法律監(jiān)督權”的關系。從語義來看，“定位”傾向于從“國家機構”的序列中對“檢察院”作出“法律監(jiān)督機關”的定位，“定性”則傾向于從“國家權能”上對“檢察院的權能”作出“法律監(jiān)督權”的框定。3參見陳云生：《我國憲法檢察“機關定位”及其意義探析》，載《法治研究》2012年第1期。第二，就“法律監(jiān)督權”和“檢察權”之間的關系存在一元論和二元論的不同認識：二者本質上是否具有一致性？二元論主張法律監(jiān)督權與檢察權并列，任何一方都無法涵蓋另一方；一元論則認為一切檢察活動都是法律監(jiān)督活動的具體形式，全部檢察權可統(tǒng)一于法律監(jiān)督權。筆者認為，“法律監(jiān)督權”是從我國憲法文本對檢察院之定位出發(fā)，進而與傳統(tǒng)意義的“檢察”一詞作對比；“檢察權”則是從傳統(tǒng)的“檢察”概念出發(fā)，進而解釋我國憲法文本規(guī)定的“法律監(jiān)督”。這種路徑上的差異，應該說并未影響其本質和范疇。持一元論和二元論者的最大爭議可能源于對“法律監(jiān)督”之范疇的理解，不同語境下對此可作廣義和狹義的區(qū)分：“法律監(jiān)督機關”對應的“法律監(jiān)督權”當然應從廣義上理解；狹義的“法律監(jiān)督”職能排斥于公訴和偵查職能之外；還有人進一步將其限縮為刑事訴訟領域的法律監(jiān)督，這可謂最狹義的定義。至于在“立法權、行政權、司法權三權”范疇之下討論“法律監(jiān)督（檢察）權”應歸于何種性質，則屬于第三層面的問題。

檢察院作為一種專門的法律監(jiān)督機關，乃由我國憲法創(chuàng)設，因此想要真正解釋當前我國的檢察制度，就要具體到中國特色的憲制結構中觀察。首先，我國憲法明確規(guī)定人民代表大會是國家權力機關，“一府兩院”由其產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。因此，這種一元憲制結構背景和“議行合一”的政治體制，決定了在我國權力機關和檢察機關之間是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，二者存在位階和性質上的差異，權力機關的法律監(jiān)督權是最高層次的監(jiān)督權，檢察機關由其產(chǎn)生，對其負責，并成為專門法律監(jiān)督機關。其次，至于“法律監(jiān)督機關”對應的職權屬性，如果要在權力機關之下作出高低衡量，或可將其職權拆分為二：狹義的法律監(jiān)督職能4此處所謂“狹義的法律監(jiān)督職能”，不包含公訴和偵查職能。和憲法規(guī)定的辦理刑事案件“分工負責、互相配合、互相制約”所涉及的職權。前一職權單向地指涉“監(jiān)督”公安機關、法院和監(jiān)獄等，此時檢察機關定位略高于審判機關；后一職權則約等于或略低于司法審判職權。5有兩處值得說明。第一，該理論將我國檢察院職權參照人民法院劃分為3層級結構，即層級略高于司法審判的法律監(jiān)督和訴訟監(jiān)督權，層級約等于司法審判的批捕權、直接受理案件偵查權和審查起訴權，以及層級略低于司法審判的派員出庭行使公訴權。第二，此處所謂“法律監(jiān)督職能”取狹義，即人民檢察院單向“監(jiān)督”其他機關的職能，主要包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等。參見封安波：《論我國檢察權的“三層機”結構——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》，載《法學家》2015年第4期。

二、人民檢察院之憲法定位的影響因素

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的基本點是“完善政治體制，破除體制內弊端”。近年來，以司法體制和監(jiān)察體制改革為代表的政治體制改革逐步深入，新形勢下檢察院何去何從，成為檢察院自身和改革全局必須面對的重大問題。目前來看，影響我國人民檢察院憲法定位的主要有三大因素：憲制結構之變革對檢察院憲法地位產(chǎn)生沖擊；職權措施之變更在一定程度上侵蝕檢察權威并使法律監(jiān)督效果打折；社會功能之變遷對檢察院工作提出更高的要求。

（一）我國憲制結構之變革

檢察院的憲法定位，歸根結底就是檢察院在我國憲制結構中的地位問題。近來不少學者討論監(jiān)察體制全面改革是否須修憲的問題。從“立改廢”流程和重大改革于法有據(jù)等原則來看，國家監(jiān)察改革全面展開后，監(jiān)察機關與行政機關、司法審判機關和法律監(jiān)督機關同處一個層級，考慮到我國“議行合一”的政治體制，在全面范圍內設立監(jiān)察委員會涉及我國人民代表大會制度這一根本政治制度的重大變革，當然需要修憲保障。

這一變革對檢察院的影響在于，我國憲制結構將從權力機關之下的“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，不同機關之間原先的憲法關系和現(xiàn)實關系將面臨重大變化。具體表征如下：其一，最根本的問題是“法律監(jiān)督機關”之憲法定位的存廢問題；進一步講，若保留，其憲法意涵是否變更？其二，《憲法》第135條規(guī)定，公安機關、人民法院、人民檢察院辦理刑事案件“分工負責、互相配合、互相制約”，監(jiān)察改革后很可能主體擴容為四個。此外，近年推行的以審判為中心的刑事訴訟制度改革，雖未直接觸動憲制結構和影響檢察院的憲法定位，但對檢察院之現(xiàn)實地位仍有一定影響。檢察院必須找準新形勢下自身憲法定位，處理好與行政機關、監(jiān)察機關和司法審判機關之間的法律關系和現(xiàn)實關系。

（二）檢察職權措施之變更

我國檢察院現(xiàn)有職權主要是法律監(jiān)督（狹義）職權、批準逮捕職權、偵查職權、審查起訴職權和公訴職權。實際上，類似“取消偵查權”“增設公益訴訟權”和“強化司法監(jiān)督權”的建議很早就有人提出。6參見周菊：《我國檢察權性質定位的再思考》，載《嶺南學刊》2010年第2期。多輪改革之下，檢察院的職權面臨雙重變化：（1）“減損”：監(jiān)察體制改革后，原來屬于檢察院的職務犯罪偵查權會從檢察院轉移至監(jiān)察委員會；（2）“增益”：①十八屆四中全會要求探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，改革試點自2015年7月啟動，2017年6月27日，全國人大常委會通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式建立起檢察機關提起公益訴訟制度，案件范圍囊括環(huán)境、民事和行政等；②四中全會還提到“行政檢察”制度，“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，這種檢察機關對行政權的監(jiān)督，突破了集中于行政判決訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)行政檢察范疇。7參見湛中樂：《三個層面構建科學的行政檢察監(jiān)督體系》，載《人民監(jiān)察》2015年第2期。此外，正在推行的省級以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理制度，也在一定程度上加強了檢察工作的獨立性，亦可理解為職權的增益。

但是實踐中不得不面臨檢察院的現(xiàn)實權威考量8本文此處所謂“現(xiàn)實權威”，并非指向規(guī)范淵源上的正當性，而是指法律監(jiān)督在運行和實施過程中的一種現(xiàn)實的信任、力量和威望。問題，如有學者所言，真正影響檢察權強弱的，其實是有無對職務犯罪的偵查權和有無對行政行為（包括具體行政行為和抽象行政行為）和地方立法的法律監(jiān)督權。9參見張智輝、謝鵬程：《現(xiàn)代檢察制度的法理基礎——關于當前檢察理論研究學術動態(tài)的對話》，載《國家檢察官學院學報》2002年第4期。當前問題如下：其一，盡管我國檢察院的法律監(jiān)督（狹義）職權在其諸職權中層級最高，但與其對應的提出檢察建議和發(fā)布糾正違法通知書之措施缺少實際強制力，由此檢察院的現(xiàn)實權威很大程度上源于職務犯罪偵查權及有關措施；其二，就職務案件調查（偵查）而言，假如監(jiān)察委員會有權自行決定或批準留置措施，則檢察院所謂批準逮捕權其實并未對其產(chǎn)生制約效果；其三，即便檢察院的行政檢察職權擴張并且具有公益訴訟職權，但僅憑檢察建議和糾正違法通知書亦很難使其發(fā)揮實效?？梢?，將職務犯罪偵查權剝離后，檢察院將缺少落實法律監(jiān)督職權的重要手段，權與能的協(xié)調匹配成為未來的關鍵問題。

（三）檢察社會功能之變遷

2014年，中央全面深化改革領導小組第二次會議強調“深化司法體制改革，促進社會公平正義”。正義是國家社會亙古不變的話題。中國改革發(fā)展必須直面的一個問題是，在謀取最大多數(shù)人的最大幸福同時，如何有效保障社會正義。在我國，檢察院作為“法律監(jiān)督機關”，承擔保障法律正確實施、維護法制統(tǒng)一和尊嚴的職責；根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，除了維護社會法制、國家統(tǒng)一和國家政權外，我國檢察院還承擔維護秩序、保護財產(chǎn)、保障權利和公民教育等功能。無論是國家、公民和社會哪一個層面的職能，本質上與公平正義等價值都脫不了關系。

通過個案正義促進社會公正，是檢察院發(fā)揮社會功能的傳統(tǒng)模式，其具體表達是檢察院通過行使偵查、審查起訴、公訴和訴訟監(jiān)督等職能，“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這種傳統(tǒng)功能定位，在社會效果上集中于社會管理和公民權利，具體指向上以保證個案效果為主，但教育功能發(fā)揮的不充分，在以個案推動公民法治思維和社會法治理念進步上做得還不夠。

發(fā)揮好教育功能以推動社會公正，是改革對檢察院工作提出的更高要求?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定，“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭”。黨的十八屆四中全會提出“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，目前司法改革正在探索檢察官“以案釋法”制度，要求“利用辦案各個環(huán)節(jié)宣講法律，及時解疑釋惑”，收集典型案例以發(fā)揮引導、規(guī)范、預防與教育功能，以法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位等為載體開展經(jīng)常性以案釋法活動。10參見《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》，載http://www.gov.cn/zhengce/2017-05/17/content_5194741.htm，2017年8月15日訪問。

三、人民檢察院之憲法定位的未來走向

目前，司法體制方面的不少改革舉措已步入總結推廣階段，監(jiān)察體制改革已確定將職務犯罪偵查權從檢察院抽離。后續(xù)改革需注意檢察院的憲法定位、現(xiàn)實地位和社會功能等問題，為此需從憲法法律中尋找新的依托，重構檢察院職權體系和具體措施，建立起與憲法定位相匹配的現(xiàn)實地位。

第一，要堅持檢察機關“法律監(jiān)督機關”之憲法定位。在全面深化改革背景下，政治體制改革頂層設計應該以憲法為邏輯起點，法律監(jiān)督機關的憲法定位不應動搖，更不得違背人民代表大會制度這一根本遵循。檢察院從“一般監(jiān)督”轉化為“法律監(jiān)督”，相應職權亦已產(chǎn)生一定限縮，當前定位符合我國一元憲制結構和法治發(fā)展的需要；監(jiān)察體制改革后，國家監(jiān)察委員會行使的是職務類刑事案件的偵查權，不涉及檢察院現(xiàn)有的法律監(jiān)督（狹義）職能。在憲法層面，檢察院應繼續(xù)保留“法律監(jiān)督機關”之定位，履行保障法律正確實施、維護法制統(tǒng)一和尊嚴等職責，包括維護憲法、法律、法令、政令的統(tǒng)一性、秩序性和權威性，維護公平正義，制約公權、保障人權。

第二，要實現(xiàn)檢察機關“法律監(jiān)督機關”之憲法定位，必須要從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”，保障與憲法定位相匹配的現(xiàn)實地位。此前不少學者曾針對當前我國檢察院實際履行的核心職能主要限于刑事司法領域的現(xiàn)狀提出了相應意見，如“走向憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關的大舞臺”11喻中：《如何理解“檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”——憲法第129條對于中國憲政體系的意義》，載《長白學刊》2009年第3期。，“全面復原、充分發(fā)揮、及時回歸檢察機關的法律監(jiān)督權能，樹立‘大檢察’格局”12王文生、徐岱、劉平：《論檢察機關法律監(jiān)督權能之回歸——“大檢察”格局之構想》，載《當代法學》2008年第5期。，從立法、執(zhí)法、司法和守法四個環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效的法律監(jiān)督13有學者指出，檢察機關的現(xiàn)有實際權力與檢察機關的憲法定位之間的差距懸殊，使檢察機關的憲法定位顯得“名不副實”。我國的檢察權應對上述四個環(huán)節(jié)均進行有效監(jiān)督，進而實現(xiàn)檢察機關的憲法定位“名副其實”。參見任文松、王曉：《社會主義法制視角下的檢察權設計》，載《山東師范大學學報》（人文社會科學版）2010年第5期。。監(jiān)察體制改革后，檢察院失去職務犯罪偵查權，作為法律監(jiān)督機關的現(xiàn)實權威不免減損，若要尋找“有力依托”以匹配憲法定位，或許實現(xiàn)法律監(jiān)督原有權能是一條直接有效的道路；如此則行政檢察職能擴張和公益訴訟改革當是其中重要一步。這其中需解決的問題是現(xiàn)有的檢察建議和行政違法通知書等措施很難為其建立實際權威。

首先，從法律監(jiān)督對象集中于司法和個別執(zhí)法環(huán)節(jié)，到構建全面涵蓋立法、執(zhí)法、司法和守法四個環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督體系?，F(xiàn)行法律關于檢察權的規(guī)定主要集中在司法和個別執(zhí)法環(huán)節(jié)，對于立法、守法和大部分的執(zhí)法環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督。14參見任文松、王曉：《社會主義法制視角下的檢察權設計》，載《山東師范大學學報》（人文社會科學版）2010年第5期。建國初期，檢察院曾在短期內發(fā)揮過監(jiān)督抽象行政行為的職能，未來改革可借鑒其中一些經(jīng)驗；監(jiān)督地方立法則涉及違憲審查的范疇，下一段重點討論。

其次，賦予檢察院協(xié)助國家最高權力機關行使憲法監(jiān)督權的職能。這不僅可為檢察院構建職能權威，也有助緩解我國法律違憲問題難以解決、憲法制裁措施的制裁性較弱和違憲審查機關“無案可審”之間的矛盾。至于協(xié)助方式，有參與違憲審查和行使違憲審查提請權兩種，考慮到我國憲制結構特殊性，違憲審查提請權比較符合實際情況。在具體操作上，檢察院對地方立法違憲的行使檢察權并層報最高人民檢察院，由其向全國人大及其常委會提請違憲審查。

最后，為實現(xiàn)上述職權，還需強化原有檢察措施或增添新的檢察措施。一方面，檢察措施須具備更強的約束力，如在不履行檢察建議和行政違法通知書時須承擔更嚴重的法律后果；另一方面，假如賦予檢察院違憲審查提請權，則現(xiàn)有檢察措施和手段都很難發(fā)現(xiàn)和查實有關問題，可考慮增添新的檢察措施。對此還可進一步討論最高人民檢察院行使違憲初查權的可行性。

第三，要注意處理好幾對關系。首先，要處理好檢察院內部的關系，主要是平衡好檢察工作一體化和檢察辦案獨立化之間的關系；其次，要處理好檢察院與其他國家機關的關系，尤其在行使行政檢察職能時要處理好與行政機關專業(yè)自主性的關系，在辦理職務類刑事案件時要處理好與監(jiān)察機關和司法審判機關的關系；此外，還要處理好檢察院與公民、社會的關系，主要是充分發(fā)揮檢察院的教育功能和普法職能。

四、結語

新形勢下，我國檢察院憲法定位同時受到國家憲制結構變革、檢察院職權措施變更和社會功能變遷等因素影響。監(jiān)察改革并不涉及檢察院現(xiàn)有的法律監(jiān)督（狹義）職能，“法律監(jiān)督機關”之定位不僅契合我國一元憲制結構，也符合社會主義法治發(fā)展的需要，由此檢察院未來應繼續(xù)保留現(xiàn)有憲法定位，履行保障法律正確實施、維護法制統(tǒng)一和尊嚴等職責。但是，職務犯罪偵查權轉移后，檢察院如欲真正實現(xiàn)“法律監(jiān)督機關”之憲法定位和現(xiàn)實權威，還需要從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”。

總之，檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關，是由我國憲法創(chuàng)設；這種特色檢察制度和檢察院定位，并非外國法律制度的簡單移植，而是根植于我國歷史條件和社會時代背景。因此，未來改革也必須從我國實際情況出發(fā)，以我國根本政治制度為基礎，把握好社會主義法治發(fā)展方向，最終實現(xiàn)法律統(tǒng)一正確實施、維護社會公平正義。