論我國環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度的完善

曹錦秋 王 兵

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036）

論我國環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度的完善

曹錦秋 王 兵

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036）

環(huán)境損害專指環(huán)境本身的損害，而非因環(huán)境污染間接導(dǎo)致的人身傷害或財產(chǎn)損失。在環(huán)境問題頻發(fā)的今天，修復(fù)環(huán)境、改善環(huán)境是我國政府的重要職責(zé)之一，關(guān)乎著生態(tài)文明建設(shè)的效果。目前我國環(huán)境損害鑒定評估制度還處于起步階段，如何構(gòu)建環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度是亟待解決的問題?；诃h(huán)境損害鑒定評估主體應(yīng)為環(huán)境損害鑒定機構(gòu)和環(huán)境損害鑒定人的疊加的事實以及我國環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度的現(xiàn)狀，建議從明晰環(huán)境損害鑒定評估主體的資格、健全評審專家?guī)旃芾眢w系、嚴(yán)格環(huán)境損害鑒定評估主體法律責(zé)任、加強對環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管等四個方面加以完善。

環(huán)境損害；鑒定評估；鑒定人資格；法律責(zé)任

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉〔1〕。但是，隨著我國工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快，我國生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到根本性抑制，局部地區(qū)環(huán)境損害形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。因此，中共十八大報告中明確提出“加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度?！边@對于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及維護(hù)社會穩(wěn)定，意義重大。

根據(jù)2015年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，環(huán)境損害是指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”〔2〕。而環(huán)境損害鑒定評估，則指鑒定評估機構(gòu)的專業(yè)人員，綜合運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)等諸手段，依照法定內(nèi)容和程序，對由環(huán)境污染與環(huán)境破壞所引起的環(huán)境損害及其所導(dǎo)致的他人人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益或者社會公共利益受到的損害，進(jìn)行合理鑒定、評估、測算，出具鑒定意見和評估報告，為環(huán)境管理、環(huán)境司法等提供服務(wù)的活動。2016年11月24日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，首次將“環(huán)境損害賠償與鑒定評估”寫入國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中。因此，開展環(huán)境損害鑒定評估工作，是完善環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系的一個重要舉措，對環(huán)境損害進(jìn)行定量化評估，不僅有助于我國環(huán)境保護(hù)走出“違法成本低、守法成本高”的怪圈，有效落實“損害擔(dān)責(zé)原則”，而且為行政執(zhí)法和環(huán)境司法提供了有力的技術(shù)支持，有利于促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和生態(tài)文明的建設(shè)。

環(huán)境損害鑒定評估主體即是獲得環(huán)境損害鑒定評估授權(quán)的機構(gòu)，其不僅影響著鑒定評估工作的專業(yè)性和準(zhǔn)確性，更影響著環(huán)境損害鑒定評估制度的健康發(fā)展。然而，由于我國環(huán)境損害鑒定評估制度處于起步階段，法律規(guī)范不盡完善且實踐經(jīng)驗明顯缺乏，使得環(huán)境損害鑒定評估主體制度仍有許多待完善的空間。因此，環(huán)境損害評估主體制度的研究，具有現(xiàn)實的必要性和迫切性。

一、我國環(huán)境損害鑒定評估主體制度的現(xiàn)狀

如前所述，環(huán)境損害鑒定評估制度作為銜接環(huán)境損害與環(huán)境修復(fù)的重要制度，是全面追究損害環(huán)境者的環(huán)境責(zé)任、有效應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的重要手段。而環(huán)境損害鑒定評估活動是鑒定評估機構(gòu)及其所屬的鑒定評估專業(yè)人員共同所為的一種特殊的法律活動，這就要求“環(huán)境損害鑒定機構(gòu)、組織與在環(huán)境鑒定機構(gòu)、組織中從事環(huán)境損害鑒定的鑒定人均為具有鑒定資格的主體，鑒定機構(gòu)、組織和鑒定人在環(huán)境損害鑒定活動中必須資格疊加，方可構(gòu)成環(huán)境損害鑒定活動適格主體?！薄?〕所以，環(huán)境損害鑒定評估主體應(yīng)為環(huán)境損害鑒定機構(gòu)、組織和環(huán)境損害鑒定人。

應(yīng)當(dāng)看到，由于我國開展環(huán)境損害鑒定評估工作較為遲緩，規(guī)范環(huán)境損害鑒定評估主體的法律法規(guī)較少。2011年5月25日，環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，第一次以規(guī)范性文件形式提出建立環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)，并首先在環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)進(jìn)行了一些環(huán)境損害鑒定評估的試點。隨后，環(huán)保部辦公廳于2014年5月印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄（第I批）》和2016年2月印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄（第II批）》兩個文件，先后推薦了兩批環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)。2016年10月，司法部和環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)了《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》和《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》，并在兩個規(guī)范性文件正式實施的第二天，司法部就審批通過了9家可從事環(huán)境損害司法鑒定的機構(gòu)。至此，目前我國環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)大致有三類：第一類是環(huán)境損害鑒定評估試點單位，共12家；第二類是環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)，共29家；第三類是環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，共9家。最新的統(tǒng)計結(jié)果顯示，2011年到2016年3月30日間，環(huán)保部門所屬鑒定評估機構(gòu)（含兩批推薦機構(gòu)）完成的環(huán)境損害鑒定評估案例共503件，需評估環(huán)境本身損害費用的案件共計158件，環(huán)境損害數(shù)額共計15.09億元〔4〕。

為了適應(yīng)環(huán)境損害賠償及環(huán)境司法專門化的需要，有關(guān)部門和機構(gòu)相繼發(fā)布了一系列有關(guān)環(huán)境損害鑒定評估的規(guī)章和規(guī)范性文件。如，2015年12月，司法部、環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，開始啟動環(huán)境損害司法鑒定工作；2016年1月，最高人民法院、最高人民檢察院及司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》；2016年6月，環(huán)保部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南（總綱）》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南（損害調(diào)查）》等2項技術(shù)指南；2016年7月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于成立環(huán)境保護(hù)部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會的通知》，并由來自環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、水利、法律等專業(yè)領(lǐng)域的76名專家學(xué)者組成環(huán)保部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會，其作用為：一是為環(huán)境損害鑒定評估工作發(fā)展規(guī)劃、重要政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定提供咨詢和建議；二是參與環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)的審核工作；三是為重大環(huán)境損害案件評估提供技術(shù)支持〔5〕。這些規(guī)范性文件，為環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的建立打下了良好的基礎(chǔ)，也為環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)開展鑒定評估工作提供了基本的遵循。

二、我國環(huán)境損害鑒定評估主體制度存在的問題

設(shè)置合理的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)及有效的監(jiān)管機制，能夠保證“損害擔(dān)責(zé)原則”的切實落實，適應(yīng)我國所面臨緊迫的環(huán)境形勢及其加強環(huán)境保護(hù)工作的要求。但相比發(fā)達(dá)國家，我國環(huán)境損害鑒定評估工作步伐較小且基礎(chǔ)薄弱，雖近幾年來頒布了一些關(guān)于環(huán)境損害鑒定評估主體的相關(guān)規(guī)則，但依然沒能形成環(huán)境損害鑒定評估制度所要求的完備的鑒定評估主體法律制度。主要表現(xiàn)在：

（一）環(huán)境損害鑒定評估主體資格不明

環(huán)保部2011年下發(fā)的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》第11條提出“組建專業(yè)隊伍。依托環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)有科研技術(shù)單位的業(yè)務(wù)優(yōu)勢組建環(huán)境污染損害鑒定評估管理與技術(shù)支撐隊伍，明確職能定位。環(huán)境污染損害鑒定評估要與環(huán)境執(zhí)法分離，保證其獨立性及中立性。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，推動環(huán)境污染損害鑒定評估隊伍逐步納入國家司法鑒定體系?！睋?jù)此規(guī)定，有以下問題需要解決：

一是環(huán)境損害司法鑒定人的資格認(rèn)定制度空白，已具備相應(yīng)資格的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)與人員技術(shù)水平有待提高。我國現(xiàn)在正處于環(huán)境損害事件的爆發(fā)期，鑒定評估過程復(fù)雜且所需時間較長，現(xiàn)存的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)和技術(shù)人員一方面不能滿足當(dāng)前我國的實際需求，另一方面也因鑒定評估能力的欠缺，導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國各地存在許多不具備相應(yīng)資質(zhì)但仍在從事環(huán)境損害鑒定評估的機構(gòu)，造成了我國現(xiàn)存的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)監(jiān)管難的局面。

二是政府機關(guān)與環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)之間的關(guān)系不夠明確。從我國目前的環(huán)境損害鑒定評估的實踐來看，環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)與政府機關(guān)之間可以有三種模式，分別是二者完全分離、評估機構(gòu)部分職能附屬于政府機關(guān)和評估機構(gòu)完全附屬于政府機關(guān)。采取哪一種模式運行，既決定著環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)自身的性質(zhì)，又影響著環(huán)境損害鑒定評估制度所發(fā)揮的效果。因之前環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)與政府的關(guān)系千絲萬縷，鑒定評估機構(gòu)的獨立性與中立性的特質(zhì)難以實現(xiàn)。

三是現(xiàn)有符合《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》要求的鑒定評估機構(gòu)較少，不能及時滿足當(dāng)下環(huán)境損害鑒定評估的需求。最高人民法院于2015年發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第8條規(guī)定：對查明環(huán)境污染案件事實的專門性問題，可以委托具備相關(guān)資格的司法鑒定機構(gòu)或者由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門推薦的機構(gòu)。依照此條款的規(guī)定，具有從事環(huán)境類鑒定評估資質(zhì)的機構(gòu)加一起也只有不到30家，其中能夠符合《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》而申請到許可的更是少之又少。特別是環(huán)境損害司法鑒定工作通常是在訴訟活動中展開的，而沒有進(jìn)入訴訟程序的環(huán)境損害案件卻是大量的，也是急需環(huán)境損害鑒定及評估的，借以落實環(huán)保法中的“損害擔(dān)責(zé)原則”，防范環(huán)境風(fēng)險。因故，相當(dāng)長的時間里會存在環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)與環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)并存的局面。為此，應(yīng)細(xì)化機構(gòu)職責(zé)，明確分工與合作。

四是在《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》中，沒有明確環(huán)保部辦公廳印發(fā)的兩批《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄》的地位。由于該機構(gòu)名錄的效力低于部門規(guī)章，明顯不能簡單將原推薦機構(gòu)直接視為符合《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)。這樣的話，原來的推薦機構(gòu)能否繼續(xù)作為環(huán)境損害評估的主體及其進(jìn)行已經(jīng)開始的評估和已經(jīng)做出的評估報告能否作為判案依據(jù)等問題尚有疑問〔6〕。這些問題的存在，給行政執(zhí)法和司法裁判將帶來很大的困惑。

（二）環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾眢w系不健全

評審專家?guī)焓菍Νh(huán)境損害司法鑒定主體資質(zhì)審查的重要組織，在環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的評審中起著至關(guān)重要的作用。因此，評審專家?guī)旃芾眢w系是否健全，關(guān)系著環(huán)境損害司法鑒定主體的鑒定評估能力問題，關(guān)系著環(huán)境損害鑒定評估工作能否順利開展。在《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》中，司法部和環(huán)保部對專家?guī)斓慕M成、專家領(lǐng)域、專家應(yīng)具備的條件、專家工作內(nèi)容等都做了明確規(guī)定，特別是第7條規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)主管部門會同司法行政機關(guān)對專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理。專家人數(shù)不能滿足工作需要的，適時啟動遴選工作，增補專家數(shù)額。對不能履行職責(zé)的專家，及時調(diào)整出庫”的專家?guī)斓膭討B(tài)管理機制，對約束評審專家認(rèn)真履職，起到了規(guī)范和督促作用。

但是要將專家?guī)煨纬梢粋€長效機制，其應(yīng)該是一個完整的體系，因此管理辦法中除了應(yīng)該涵蓋以上幾個方面以外，還應(yīng)該包括建立完備的專家?guī)煨畔⑵脚_、明確專家的權(quán)利義務(wù)、專家的法律責(zé)任等內(nèi)容。但是這幾方面在管理辦法中均未包含，可見評審專家?guī)旃芾磙k法體系仍有待進(jìn)一步健全。

（三）環(huán)境損害鑒定評估主體法律責(zé)任不明

環(huán)境損害鑒定評估主體對其所為的鑒定評估工作應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，是評估程序合法、評估內(nèi)容真實的有效保障。然而，不無遺憾的是，縱觀我國現(xiàn)行的環(huán)境損害鑒定評估制度的相關(guān)規(guī)定，除環(huán)保部辦公廳在《關(guān)于〈環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄（第I批）〉相關(guān)問題的說明》中明確了“鑒定評估機構(gòu)獨立開展業(yè)務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任……對鑒定評估報告的真實性和合法性負(fù)責(zé)”的規(guī)定外，有關(guān)環(huán)境損害鑒定評估主體的法律責(zé)任基本沒有規(guī)定。隨之而來的是，環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)資質(zhì)能力參差不齊，有些機構(gòu)甚至在利益驅(qū)使下進(jìn)行虛假鑒定評估。

對于這種虛假的鑒定評估行為，我國相應(yīng)的法律法規(guī)中尚未有具體的規(guī)定。我國《刑法》第229條規(guī)定的提供虛假證明文件罪中規(guī)定，“承擔(dān)資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務(wù)等職責(zé)的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金”。但是該條款所列舉的行為中，并沒有明確列舉包括環(huán)境損害鑒定評估文件弄虛作假的情形。同時，本罪是情節(jié)犯，情節(jié)嚴(yán)重的才構(gòu)成犯罪，但是如何才是情節(jié)嚴(yán)重？這就賦予了法官很大的發(fā)揮空間，由其個人自由裁量。實踐中，環(huán)境損害鑒定評估由于受評估技術(shù)、評估標(biāo)準(zhǔn)、人才質(zhì)量等因素的影響，很難做到精確的計算，這也導(dǎo)致了在需要追究鑒定評估機構(gòu)或人員相應(yīng)的法律責(zé)任時，基本不可能實現(xiàn)。

（四）對環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管缺位

對環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管，是環(huán)境損害評估制度中非常重要的一個環(huán)節(jié)。在環(huán)境損害鑒定評估監(jiān)管主體不明確的情況下，可能會導(dǎo)致鑒定評估機構(gòu)亂收費，影響鑒定評估行業(yè)市場穩(wěn)定性的現(xiàn)象發(fā)生，同時還會出現(xiàn)諸如為了某些不正當(dāng)利益而進(jìn)行虛假鑒定等現(xiàn)象。雖然司法部和環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》等兩個辦法中明確規(guī)定了其是環(huán)境司法鑒定機構(gòu)和評審專家?guī)斓男姓芾碇黧w，但沒有明確對環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)及其評審專家的監(jiān)管職責(zé)。特別是對環(huán)保部推薦名錄中的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)如何監(jiān)管，也沒有明確的監(jiān)管主體及監(jiān)管規(guī)則?？梢?，目前我國對于環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管存在缺位的現(xiàn)象，這是完善環(huán)境損害評估機制過程中急需解決的問題。

三、完善環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度的建議

在認(rèn)識到我國環(huán)境損害鑒定評估機制在主體方面仍舊存在許多問題的情況下，應(yīng)從明晰環(huán)境損害鑒定評估主體資格、健全評審專家?guī)旃芾眢w系、規(guī)定環(huán)境損害鑒定評估主體的法律責(zé)任和加強環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管四個方面出發(fā)，對環(huán)境損害鑒定評估主體法律制度進(jìn)行完善。

（一）明晰環(huán)境損害鑒定評估主體的資格

一是在環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)鑒定人的資格認(rèn)定上，因目前沒有統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，故可以利用行業(yè)培訓(xùn)與考核的結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定〔7〕。申請從事環(huán)境損害鑒定評估的人員要參加行業(yè)協(xié)會組織的統(tǒng)一考試，考試通過方可取得從業(yè)資格證書。資格證書應(yīng)該年檢，年檢前應(yīng)該對從業(yè)人員過去一年的工作情況進(jìn)行考核，考核通過才可通過年檢〔8〕。同時，應(yīng)當(dāng)加強對現(xiàn)存的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)及其專業(yè)人員進(jìn)行技術(shù)能力及相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件的系統(tǒng)培訓(xùn)，以期切實保障鑒定評估隊伍的工作能力。

二是環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)應(yīng)采取與政府行政機關(guān)完全分離的模式，對鑒定評估機構(gòu)采取市場化運行方式，保持環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的中立性和獨立性。這也符合司法部、環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》中所規(guī)定的“注重保障司法鑒定機構(gòu)的中立第三方地位”。所謂中立性是指鑒定評估機構(gòu)能夠公平公正的進(jìn)行鑒定評估，鑒定評估結(jié)果真實有效，具有說服力；所謂獨立性是指鑒定評估機構(gòu)不依附于政府機構(gòu)，有自己獨立的法人人格，不受任何第三方包括政府機構(gòu)的干預(yù)。

三是針對我國目前環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)數(shù)量不足、地域分配不均的現(xiàn)狀，可以從以下兩個方面進(jìn)行改善。一方面，環(huán)保部應(yīng)該出臺政策，鼓勵條件良好、資質(zhì)優(yōu)秀的司法鑒定機構(gòu)進(jìn)行環(huán)境損害鑒定評估業(yè)務(wù)的拓展，通過政策鼓勵和經(jīng)濟刺激雙管齊下，增強司法鑒定機構(gòu)對于環(huán)境損害鑒定評估業(yè)務(wù)的重視，增加環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的數(shù)量；另一方面，對于環(huán)保部曾經(jīng)印發(fā)的兩批推薦機構(gòu)名錄，應(yīng)當(dāng)遵循《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審辦法》的規(guī)定，在同時具備每項鑒定業(yè)務(wù)至少有2名具有相關(guān)專業(yè)高級專業(yè)技術(shù)職稱的鑒定人和不少于100萬元人民幣資金這兩個條件的前提下，經(jīng)過法定審批程序，最終拿到環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)的機構(gòu)，才能繼續(xù)進(jìn)行環(huán)境損害鑒定評估工作，而未通過審批的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)則不能繼續(xù)進(jìn)行相關(guān)工作。但就當(dāng)前的過渡階段來講，為了保障行政執(zhí)法和司法裁判的穩(wěn)定性，對于這些沒有通過審批的鑒定評估機構(gòu)正在進(jìn)行的鑒定評估工作及其已經(jīng)結(jié)束的鑒定評估工作應(yīng)當(dāng)視為有效，且對于其正在進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)由該機構(gòu)繼續(xù)完成。同時，我國處于環(huán)境污染事件爆發(fā)階段，當(dāng)依法登記的機構(gòu)無法滿足當(dāng)?shù)丨h(huán)境損害鑒定評估需求的時候，比如環(huán)境損害事件發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)，依法登記的鑒定評估機構(gòu)距離較遠(yuǎn)、設(shè)備條件無法滿足等情況下，也可以就近從原推薦機構(gòu)中選擇評估機構(gòu)進(jìn)行評估，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)視為有效。

四是協(xié)調(diào)好環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)與其他行政管理機關(guān)所設(shè)的評估機構(gòu)之間的關(guān)系。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等行政機關(guān)為履行行政管理職責(zé)，都內(nèi)設(shè)了相應(yīng)的評估機構(gòu)，用來評估不同類型事故損失，其評估對象與環(huán)境損害有著密切關(guān)系。故有關(guān)行政管理部門間應(yīng)該建立相互銜接的技術(shù)規(guī)范體系，使得行政管理過程中的評估證據(jù)和環(huán)境損害司法鑒定證據(jù)保持一致性。

（二）健全評審專家?guī)旃芾眢w系

對專家?guī)斓耐晟?，?yīng)該從以下幾方面入手：一是要明確入庫專家遴選方式。首先，接受遴選的專家應(yīng)該符合《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》第4條①《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》第4條：入選國家?guī)斓膶＜覒?yīng)具備以下條件：（一）具有高級專業(yè)技術(shù)職稱或者從事審判、檢察、公安等工作并熟悉相關(guān)鑒定業(yè)務(wù)；（二）從事或參與相關(guān)專業(yè)工作十年以上；（三）了解環(huán)境保護(hù)工作的有關(guān)法律、法規(guī)和政策，熟悉國家和地方環(huán)境損害鑒定評估相關(guān)制度與技術(shù)規(guī)范；（四）具有良好的科學(xué)道德和職業(yè)操守；（五）健康狀況良好，可以參加有關(guān)評審、評估和培訓(xùn)等活動。規(guī)定的各項條件；其次，建立專家?guī)煸u分選拔制度，通過評分高低決定入庫專家，控制專家人數(shù)，根據(jù)評審工作開展情況，適當(dāng)增補專家；最后，還應(yīng)該將通過遴選的專家基本情況進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督，在公示期滿后確認(rèn)沒有問題的專家才可以正式入庫。二是要完善專家?guī)煨畔⑵脚_?！董h(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》中只規(guī)定了該平臺負(fù)責(zé)“統(tǒng)一提供國家?guī)?、地方庫專家名單查詢”，但筆者認(rèn)為，專家?guī)煨畔⑵脚_中還應(yīng)該包括每位專家的檔案，詳細(xì)記載每位專家的專業(yè)方向、參與評審的情況、履行職責(zé)等內(nèi)容，并對專家的誠信度進(jìn)行評價，并將該檔案作為是否繼續(xù)聘任的主要依據(jù)，以此對專家的評審工作起到一定的監(jiān)督作用。三是要對專家的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。專家應(yīng)該享有獨立評審不受其他任何組織或個人的干預(yù)的權(quán)利、享有對評審活動拿取勞動報酬的權(quán)利以及其他相關(guān)合法權(quán)利；同時，專家也應(yīng)遵循被評審機構(gòu)與其有利害關(guān)系的回避義務(wù)、遵循公平正義客觀評審的義務(wù)、遵循不收受他人非法好處的義務(wù)以及其他相關(guān)的義務(wù)。

（三）嚴(yán)格環(huán)境損害鑒定評估主體的法律責(zé)任

從法律實踐的意義上說，法律責(zé)任的認(rèn)定是對行為進(jìn)行法律評價、對利益關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整的關(guān)鍵所在。對環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)、鑒定評估人員、入庫專家來說，法律責(zé)任就是一種法律約束，從而能夠保障環(huán)境損害鑒定評估結(jié)果的客觀真實，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

首先，應(yīng)明晰環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)及其鑒定評估人員的法律責(zé)任。在民事法律責(zé)任方面，可以借鑒《環(huán)境保護(hù)法》第65條的規(guī)定①《環(huán)境保護(hù)法》第65條：環(huán)境影響評價機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運營的機構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。，在有關(guān)環(huán)境損害的鑒定評估活動中弄虛作假，導(dǎo)致鑒定評估結(jié)果失真的，除依照有關(guān)法律規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。在行政法律責(zé)任方面，環(huán)保部與司法部可以對環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)和鑒定評估人員違反法律法規(guī)的評估行為進(jìn)行處罰和處分，并根據(jù)相關(guān)機構(gòu)或者個人行為情節(jié)的輕重，分別予以罰款、吊銷執(zhí)業(yè)資格等相應(yīng)的處罰。在刑事法律責(zé)任方面，擴大適用《刑法》第229條規(guī)定的提供虛假證明文件罪的罪名，并明確環(huán)境損害鑒定評估中的違法行為在何種程度下為“情節(jié)嚴(yán)重”、明確什么行為屬于“弄虛作假”，盡量約束法官自由裁量權(quán)的行使，確保審判結(jié)果的公正性；同時，對于鑒定評估機構(gòu)和鑒定評估人員收受賄賂出具虛假鑒定結(jié)論的，予以非國家工作人員受賄罪判處刑罰。

其次，應(yīng)該對于入庫專家的法律責(zé)任進(jìn)行明晰。對于專家屬于回避情形卻不予回避的、不按照標(biāo)準(zhǔn)對機構(gòu)進(jìn)行評審的、私下收受他人賄賂的以及其他沒有進(jìn)行公平客觀正義原則履行職責(zé)的，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該視其情節(jié)輕重，對評審專家進(jìn)行責(zé)令改正、取消評審專家資格等行政處罰，并對收受財物的人員予以沒收財物并處罰款，構(gòu)成犯罪的則依法追究其刑事責(zé)任。對于專家違反法律規(guī)定進(jìn)行的評審，評審結(jié)果應(yīng)當(dāng)作廢，并在更換評審專家后再依法重新進(jìn)行評審。

（四）加強對環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管

對于環(huán)境損害鑒定評估主體的監(jiān)管問題可以從兩個層面解決，即行政監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管。行政監(jiān)管是指政府機關(guān)對于其轄區(qū)內(nèi)某項事務(wù)的監(jiān)督管理。根據(jù)我國目前的實踐經(jīng)驗，對環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的行政監(jiān)管可以由環(huán)境保護(hù)部門和司法部門聯(lián)合進(jìn)行。具體來說，環(huán)境保護(hù)部門與司法行政部門主要是通過對環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)、鑒定評估人員及入庫專家資格的變更、撤銷以及對從事鑒定評估的機構(gòu)與人員的違規(guī)違法行為進(jìn)行處理來實現(xiàn)行政監(jiān)管。

行業(yè)監(jiān)管是一種民間自治的監(jiān)管模式，是指監(jiān)管主體從實體和程序兩方面對進(jìn)入行業(yè)的業(yè)務(wù)主體和業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督管理，以保證行業(yè)管理目標(biāo)得以實現(xiàn)的活動。行業(yè)監(jiān)管在我國許多行業(yè)中都在適用，并取得了很好的效果，如律師協(xié)會對律師事務(wù)所及律師的管理、證券協(xié)會對證券公司及證券從業(yè)人員的管理等。因此，可以參照已有的經(jīng)驗，對環(huán)境損害鑒定評估主體進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督，對各鑒定評估機構(gòu)和鑒定評估人員由其行業(yè)組成的協(xié)會即“環(huán)境損害鑒定評估協(xié)會”進(jìn)行自律性監(jiān)管。

同時，建立環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)和鑒定人誠信檔案，通過信息共享平臺，對鑒定評估機構(gòu)和鑒定人的能力水平、執(zhí)業(yè)表現(xiàn)、違法記錄等情況建立誠信記錄，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。

綜上所述，環(huán)境損害鑒定評估是環(huán)境保護(hù)的一個重要手段，完善的環(huán)境損害鑒定評估制度有助于改善我國的環(huán)境現(xiàn)狀，促進(jìn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。目前我國對于環(huán)境損害鑒定評估主體制度的研究尚處于起步階段，對于該制度的主體構(gòu)建還有待進(jìn)一步的實踐和研究。只有在多管齊下的情況下，我國的環(huán)境損害評估主體制度才會更加完善，環(huán)境損害鑒定評估制度才會得以穩(wěn)定發(fā)展。

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A Study on the Legal Subject of Environmental Damage Assessment System in China

CAO Jinqiu WANG Bing
（Law School,Liaoning University,Shenyang 110036,China）

Environmental damage specifically refers to the damage of the environment itself,rather than the indirect physical injury or property damage caused by environmental pollution.It is a core task,related to the construction of ecological civilization,for Chinese government to repair and improve environment condition in a time when environmental problems occur frequently.At present,the environmental damage assessment system of China is still in its infancy.The urgent problem which needs to be solved is how to establish the legal system of environmental damage assessment.Given the fact that the subject of the environmental damage assessment system should be environmental damage appraisal institutions and environmental damage appraisers simultaneously,plus the status quo of the legal system of environmental damage assessment in China,it is recommended to clarify the qualifications of the subject of environmental damage assessment,strengthen the management system of expert base,standardize the main legal liability of the subject of the assessment,and finally strengthen the supervision of the subject of the assessment.

environmental damage;identification and assessment;subject;legal liability

D922.6

A

1002-3291（2017）02-0113-07

【責(zé)任編輯 至 仁】

2016-12-22 修改日期：2017-02-22

曹錦秋，女，遼寧盤錦人，法學(xué)博士，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授。研究方向：環(huán)境法、經(jīng)濟法。王 兵，女，遼寧朝陽人，遼寧大學(xué)法學(xué)院2014級碩士研究生。研究方向：環(huán)境法。