法治政府視角下中國碳市場(chǎng)法律監(jiān)管制度研究*

郝海青

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東青島266071）

法治政府視角下中國碳市場(chǎng)法律監(jiān)管制度研究*

郝海青

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東青島266071）

2017年中國正式啟動(dòng)全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，七個(gè)碳交易試點(diǎn)的運(yùn)行情況顯示必須加強(qiáng)政府在市場(chǎng)監(jiān)管中的職能。中國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟、美國、澳大利亞的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快建設(shè)法治政府和責(zé)任政府，完善碳排放權(quán)交易立法體系，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，并通過制定實(shí)施細(xì)則建立相應(yīng)的配套制度，包括總量控制、初始分配、監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查、注冊(cè)登記、市場(chǎng)監(jiān)管及處罰機(jī)制等。

法治政府；碳排放權(quán)交易市場(chǎng)；法律監(jiān)管制度

2016年9月3日中國完成加入《巴黎氣候變化協(xié)定》的國內(nèi)法律程序，為了盡快融入國際氣候治理新框架，中國決定在2017年正式啟動(dòng)全國性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》確立的目標(biāo)是到2020年建成“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，在此背景下，政府應(yīng)加強(qiáng)在中國碳市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行中的監(jiān)管職能，加快建設(shè)法治政府和責(zé)任政府，通過其行政調(diào)控、政策規(guī)劃、追責(zé)機(jī)制等依法對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，保證碳市場(chǎng)的良性發(fā)展。

一、加強(qiáng)政府在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中監(jiān)管職能的必要性

（一）碳排放權(quán)交易的特性決定了政府監(jiān)管職能不可或缺

氣候變化問題是全人類面臨的重大挑戰(zhàn)，而碳排放權(quán)交易是綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段解決氣候變化問題的有效途徑。所謂碳排放權(quán)，是指在法定條件下，經(jīng)環(huán)境部門許可，碳排放權(quán)人向大氣排放二氧化碳等溫室氣體的權(quán)利。從法律角度看，這種權(quán)利與用益物權(quán)相近，對(duì)于環(huán)境容量資源可以占有、使用、收益和處分。但碳排放權(quán)并非是一種實(shí)體的物權(quán)，而是國家通過法律擬制的權(quán)利，是否受物權(quán)法調(diào)整還存在理論上的分歧。

碳排放權(quán)是一種特殊的權(quán)利類型，傳統(tǒng)物權(quán)通常只承載經(jīng)濟(jì)屬性，而碳排放權(quán)作為政府為了保護(hù)環(huán)境而創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，還具有重要的生態(tài)屬性。從這個(gè)含義上講，碳排放權(quán)是一種具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)利〔1〕。碳排放權(quán)的初始分配從法律性質(zhì)上可以歸屬為政府許可行為，因此碳排放權(quán)的原始取得應(yīng)當(dāng)受到政府的監(jiān)管，這是政府職能在碳排放權(quán)交易制度初始創(chuàng)設(shè)階段的重要體現(xiàn)。另外，碳交易真正能起到環(huán)境保護(hù)的實(shí)效、控制溫室氣體排放的前提是必須設(shè)定科學(xué)的排放總量，而這個(gè)職能也必須由政府公權(quán)力部門來行使，才會(huì)具有權(quán)威性和科學(xué)性。

（二）碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的良性運(yùn)行離不開政府適度的監(jiān)管

在國際氣候治理新秩序下，所有締約國都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)減排責(zé)任，中國是世界第一大碳排放國，面臨的減排形勢(shì)更加嚴(yán)峻。中國自2011年10月在北京、天津、上海等7個(gè)省市開展碳交易試點(diǎn)，目前正在全面籌備全國性碳交易市場(chǎng)，體現(xiàn)了政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的決心。中國在碳市場(chǎng)試運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問題多集中在市場(chǎng)波動(dòng)、交易程序、注冊(cè)登記和對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上，其中碳排放權(quán)交易所的成立和管理、碳排放額核查人員的資質(zhì)審批都是影響碳市場(chǎng)良好運(yùn)行的重要因素。

市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的有效手段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是最有效率的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，但是碳市場(chǎng)交易中由于外部性的存在，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制失去功效，最終無法達(dá)到減少排放、保護(hù)環(huán)境的目的，這時(shí)政府的公信力和強(qiáng)制力就顯得尤為重要，是治理市場(chǎng)失靈的有力保障。但政府也應(yīng)注意監(jiān)管的方式和力度，因?yàn)檎倪^度干預(yù)會(huì)導(dǎo)致碳交易成本畸高，碳市場(chǎng)的運(yùn)行失去經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。波斯納認(rèn)為：“政府運(yùn)行也可能有缺陷。在特定情形下對(duì)市場(chǎng)和政府實(shí)際運(yùn)營情況進(jìn)行比較是必要的?！薄?〕因此政府的監(jiān)管首先必須要適度，并且應(yīng)當(dāng)以法律的手段，這將更加具有公信力和可預(yù)見性，有利于保障碳市場(chǎng)的良好運(yùn)行。

二、中國碳交易市場(chǎng)的現(xiàn)狀及監(jiān)管制度中存在的問題

（一）中國碳交易市場(chǎng)的現(xiàn)狀

2011年中國開始構(gòu)建碳交易制度的探索之路。2013年七個(gè)碳交易試點(diǎn)平臺(tái)共納入1900多家排放企業(yè)，截至2016年9月，七個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)配額現(xiàn)貨累計(jì)成交量逾1.2億噸二氧化碳，累計(jì)成交額超32億元。京津冀跨區(qū)域碳交易市場(chǎng)的順利運(yùn)行為全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建立提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

雖然碳交易試點(diǎn)工作成績斐然，但中國面臨的減排壓力巨大。2015年6月30日，政府向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交減排行動(dòng)目標(biāo)報(bào)告，承諾將在2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值并爭取盡早達(dá)峰。目前政府高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化問題，大力發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，減少污染物排放，逐步改善環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)脫碳發(fā)展。

目前發(fā)改委正在加快籌建國家級(jí)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)，可以說全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)已進(jìn)入啟動(dòng)前的“沖刺階段”?；I建工作主要包括三個(gè)層面：第一，政府層面上，國家碳交易管理部門，即發(fā)改委負(fù)責(zé)國家碳交易機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)；第二，地方政府組織地方相關(guān)部門開展碳交易市場(chǎng)的配套建設(shè)，包括地方政策法規(guī)和地方交易平臺(tái)等；第三，排放企業(yè)積極加入碳交易平臺(tái)，進(jìn)行減排能力建設(shè)。國家碳交易體系的首批試點(diǎn)行業(yè)將包括電力、石化、鋼鐵等六大行業(yè)，碳排放交易量將達(dá)到40億噸。

（二）中國碳交易監(jiān)管法律制度中存在的問題

自2011年開始七個(gè)試點(diǎn)省市逐步出臺(tái)地方法規(guī)，分別發(fā)布了一系列的地方政府規(guī)章，對(duì)交易機(jī)制和監(jiān)管規(guī)則做了規(guī)定。但總的來說立法效力層級(jí)較低，結(jié)構(gòu)比較零散，規(guī)定比較模糊，缺乏可操作性。深圳市是碳交易的先行者，2012年10月30日深圳市人大常委會(huì)審議通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》，積累一定經(jīng)驗(yàn)后深圳市人民政府于2014年3月19日通過《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》；2013年12月27日北京市人大常委會(huì)通過《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的決定》，2014年5月北京市政府通過《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法》。這兩個(gè)市在立法上相對(duì)完備先進(jìn)，屬于市人大常委會(huì)層級(jí)通過的立法，效力較高。2013年11月18日上海市人民政府發(fā)布《上海市碳排放管理試行辦法》；2013年12月17日廣東省人民政府通過《廣東省碳排放管理試行辦法》；2013年12月20日天津市政府通過《天津市碳排放權(quán)交易管理辦法》，以上三個(gè)試點(diǎn)雖然立法層級(jí)較低，但內(nèi)容相對(duì)增多，尤其是關(guān)于交易監(jiān)管的條款，體現(xiàn)了對(duì)監(jiān)管制度的重視①《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法》共26條，監(jiān)管條款4條；《上海市碳排放管理施行辦法》共45條，監(jiān)管條款6條；《廣東省碳排放管理試行辦法》共43條，監(jiān)管條款7條；《天津市碳排放權(quán)交易管理辦法》共40條，監(jiān)管條款7條。。重慶和湖北作為中西部省市，起步較晚，都在2014年3月才分別出臺(tái)《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》，內(nèi)容基本和前五部管理辦法相近。

以上七部地方性碳交易管理辦法，都存在監(jiān)管理念不夠科學(xué)，偏重行政管控，監(jiān)管方式簡單直接，基本僅對(duì)配額管理、碳排放核查、監(jiān)督管理與激勵(lì)措施、法律責(zé)任做出框架性的規(guī)定，但在注冊(cè)登記、排放監(jiān)測(cè)核查和處罰措施等重要監(jiān)管事項(xiàng)上沒有明確具體的規(guī)定，對(duì)配額轉(zhuǎn)讓、清繳和注銷的程序也缺乏技術(shù)性的操作細(xì)則〔3〕。另外，由于立法層級(jí)不高，所能執(zhí)行的行政處罰權(quán)限也嚴(yán)重受限，處罰手段也僅是限期改正和罰款兩種方式，這些問題最終導(dǎo)致在碳交易實(shí)踐中無法實(shí)現(xiàn)切實(shí)有效的監(jiān)管。

2014年12月10日國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，雖然是中央層面的碳交易管理辦法，但仍屬于部門規(guī)章的性質(zhì)，效力等級(jí)不高，而且內(nèi)容依然較少，都是框架性的規(guī)定，缺乏操作性。該辦法全文共48條，第五章《監(jiān)督管理》也只有6條，其中4條都是關(guān)于國務(wù)院碳交易主管部門和省級(jí)碳交易主管部門之間關(guān)系和權(quán)限劃分的規(guī)定。該辦法也沒有理順碳排放權(quán)交易的監(jiān)管體制，第5條規(guī)定了國家發(fā)改委是國務(wù)院碳交易主管部門，負(fù)責(zé)建設(shè)碳交易市場(chǎng)，并進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)；省級(jí)發(fā)改委是省級(jí)碳交易主管部門，負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督和指導(dǎo)本轄區(qū)的碳交易；而對(duì)于其他各有關(guān)部門，只是籠統(tǒng)規(guī)定負(fù)責(zé)協(xié)同做好相關(guān)管理工作。

而實(shí)踐中碳排放權(quán)交易的主體，即重點(diǎn)排放企業(yè)，是由工業(yè)和信息化部管理，企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)則在各地的經(jīng)濟(jì)和信息化工作委員會(huì)管理，發(fā)改委雖然是碳交易主管部門，但對(duì)于管理碳排放主體的重要數(shù)據(jù)難以獲得。隨著未來碳市場(chǎng)的發(fā)展，交通業(yè)必然納入碳交易體系，那么其上級(jí)主管部門交通委在碳交易監(jiān)管體系的職責(zé)又是一個(gè)問題。對(duì)于交易所和交易平臺(tái)的管理也離不開證監(jiān)會(huì)等金融管理部門，這些部門的協(xié)同配合對(duì)于保障碳交易市場(chǎng)的良好運(yùn)作至關(guān)重要，但是目前立法中對(duì)于碳排放權(quán)交易管理體制規(guī)定不明晰，這會(huì)導(dǎo)致交易監(jiān)管混亂，效率降低〔4〕。

三、國外碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）歐盟碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度分析

歐盟碳排放交易體系被國際社會(huì)公認(rèn)涵蓋范圍最廣，也是最卓有成效的。歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制自2005年成立至今，一直是全球碳交易市場(chǎng)的引領(lǐng)者，其監(jiān)管機(jī)制最為成熟高效，值得我們研究借鑒。

歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制的基礎(chǔ)法律體系主要由三項(xiàng)歐盟指令、兩項(xiàng)計(jì)劃及三項(xiàng)歐盟委員會(huì)規(guī)章組成：（1）歐盟2003/87/EC號(hào)指令，是歐盟碳排放權(quán)交易體系成立的基礎(chǔ)；歐盟2004/101/EC號(hào)指令，對(duì)原碳排放權(quán)交易指令進(jìn)行修訂；歐盟2008/101/EC號(hào)指令，將監(jiān)管體系擴(kuò)大至航空業(yè)。（2）歐盟各國間碳排放權(quán)分配計(jì)劃和用于確定總量及各國碳排放情況的監(jiān)控與報(bào)告計(jì)劃。（3）歐盟委員會(huì)制定的規(guī)章，即為實(shí)施指令而配套的相關(guān)細(xì)則。應(yīng)當(dāng)說歐盟碳交易機(jī)制從構(gòu)建到運(yùn)行，都有層級(jí)較高、系統(tǒng)而且具有操作性的法律法規(guī)作為保障，這是歐盟碳交易機(jī)制得以順利運(yùn)行的關(guān)鍵因素。

在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，由歐洲委員會(huì)設(shè)立歐盟中央管理處，負(fù)責(zé)審批各成員國的配額計(jì)劃，并通過“歐盟獨(dú)立交易系統(tǒng)”監(jiān)管配額的交易。這套系統(tǒng)類似銀行的操作模式，通過一個(gè)獨(dú)立的交易日志對(duì)碳排放額進(jìn)行監(jiān)控，若發(fā)現(xiàn)任何一筆交易存在違法行為，將中止該筆交易，責(zé)令改正〔5〕。

歐盟監(jiān)管制度的一大特色是制定了嚴(yán)格詳細(xì)的追責(zé)機(jī)制，排放企業(yè)如果未能完成減排任務(wù)，需要繳納巨額的罰金，罰金是遞增的，而且還需要在下一年度補(bǔ)足同等的配額。這就能大大提高歐盟各成員國的執(zhí)行力，樹立歐盟碳交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威，保證碳交易市場(chǎng)的信用及良好運(yùn)行。

歐盟碳交易機(jī)制的不足之處，是在前期存在配額過度發(fā)放的問題，使得初始取得成本極低〔6〕，而且缺乏對(duì)碳價(jià)格的主動(dòng)監(jiān)管，任由市場(chǎng)供求關(guān)系調(diào)整，結(jié)果出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，導(dǎo)致了碳價(jià)格在一定時(shí)期內(nèi)沒有底線的暴跌，這不僅與碳交易機(jī)制旨在降低溫室氣體排放量的功效背道而馳，也導(dǎo)致碳市場(chǎng)的無序。因此，歐盟委員會(huì)在第三階段把穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格作為要重點(diǎn)解決的問題,目標(biāo)是既能充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行減排,又能顯現(xiàn)出碳排放權(quán)在保護(hù)全球氣候安全方面的環(huán)境屬性〔7〕。

（二）美國碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度分析

雖然美國政府一直沒有建立聯(lián)邦層面的統(tǒng)一碳排放交易體系，沒有在聯(lián)邦層面制定專門的碳交易法規(guī)，也未設(shè)置聯(lián)邦層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上碳排放交易制度起源于美國的酸雨計(jì)劃，美國在排放交易機(jī)制的創(chuàng)新上貢獻(xiàn)巨大。美國民眾素來有強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)，在自愿碳排放權(quán)交易制度建設(shè)方面取得重大進(jìn)展，許多州建立了州級(jí)或者區(qū)域性的碳排放權(quán)交易體系，主要有區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）、芝加哥氣候交易所(CCX)及加州碳排放交易市場(chǎng)。

其中RGGI和CCX比較有代表意義，本文對(duì)其進(jìn)行分析。2003年成立的CCX是全球首家溫室氣體市場(chǎng)交易平臺(tái)，同時(shí)經(jīng)營期貨性質(zhì)的氣候交易，這是排放交易機(jī)制的偉大創(chuàng)新，它的會(huì)員參與溫室氣體減排交易都是出于環(huán)保目的的自愿行為，但一旦加入，就必須對(duì)承諾的減排量接受強(qiáng)制約束。CCX在國際碳排放交易市場(chǎng)上占有重要的位置，曾經(jīng)被當(dāng)作以市場(chǎng)方式解決氣候變化的典范。但CCX的價(jià)格波動(dòng)過大，交易市場(chǎng)不穩(wěn)定，作為一種自愿性減排機(jī)制，最大的問題是缺乏政府的支持和監(jiān)管，最終它變成美國政府在解決氣候變化問題上無所作為的犧牲品〔8〕。

RGGI成立于2009年1月，共10個(gè)成員州聯(lián)合實(shí)行排放限制，是美國首家在州政府層面的強(qiáng)制性減排體系，目的是在電力行業(yè)運(yùn)用市場(chǎng)手段減少排放量，為此各州統(tǒng)一立法模式，即先通過簽訂諒解備忘錄，約定RGGI的形成及運(yùn)行規(guī)則。同時(shí)各成員州將諒解備忘錄以法律形式轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)規(guī)則，再通過立法程序賦予其法律或者行政法規(guī)的性質(zhì)。

RGGI建立獨(dú)立的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證系統(tǒng)，成立交易所和第三方核證監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為成員州的交易和技術(shù)服務(wù)平臺(tái)。交易所的董事會(huì)由各州能源和環(huán)境行政首腦組成，這保證了交易所的權(quán)威性和專業(yè)性，交易所不僅是碳排放權(quán)拍賣的平臺(tái)，還負(fù)有監(jiān)控交易、提供碳排放數(shù)據(jù)信息的職能。為了維護(hù)碳交易市場(chǎng)的穩(wěn)定，RGGI設(shè)置安全閥機(jī)制，即首先在配額拍賣中設(shè)置保留底價(jià)，防止碳交易市場(chǎng)中的串通欺詐行為；如果市場(chǎng)調(diào)整期之后連續(xù)12個(gè)月內(nèi)，配額的平均價(jià)格等于或超過安全閥規(guī)定的初始值，則延長履約期一年〔9〕。以上是RGGI的特色制度，有效地防止了碳價(jià)格不合常理的大幅波動(dòng)。

（三）澳大利亞碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度分析

澳大利亞自2008年12月15日政府提出《碳污染減排機(jī)制法案》，開始構(gòu)建實(shí)施碳交易機(jī)制。澳大利亞初建的碳交易體系涵蓋四種溫室氣體，納入能源、運(yùn)輸、礦業(yè)、工業(yè)制造業(yè)等大多數(shù)行業(yè)，是一個(gè)國家層面的涵蓋范圍相當(dāng)廣泛的排放交易體系。2011年澳大利亞通過《清潔能源法案》，政府專門建立三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)法案的實(shí)施。首先是清潔能源管理局，負(fù)責(zé)法案的運(yùn)行，編制、管理國家溫室效應(yīng)和能源報(bào)告計(jì)劃、可再生能源目標(biāo)計(jì)劃，負(fù)責(zé)碳排放權(quán)的初始分配，包括配額的發(fā)放及登記注冊(cè)管理；其次是氣候變化局，負(fù)責(zé)跟進(jìn)、調(diào)查澳大利亞的排放水平、減排措施及進(jìn)展等；最后是生產(chǎn)力委員會(huì)，負(fù)責(zé)審閱法案對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)影響，包括國家減排政策、與國際減排鏈接政策的適當(dāng)性，以及政府提供資助的合理性〔10〕。

澳大利亞政府監(jiān)管的特色制度是碳價(jià)格機(jī)制，法案規(guī)定從2012年7月1日起執(zhí)行固定碳價(jià)機(jī)制。要求排放企業(yè)為每噸碳排放支付23澳元，之后每年提高2.5%，直至2015年市場(chǎng)運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)定可控時(shí)，進(jìn)入碳交易價(jià)格浮動(dòng)機(jī)制，即有上下限約束的彈性價(jià)格機(jī)制。再經(jīng)過三年的試運(yùn)營，爭取到2018年過渡為完全市場(chǎng)浮動(dòng)機(jī)制，即完全由市場(chǎng)形成碳價(jià)格〔11〕。這種從固定價(jià)格到浮動(dòng)機(jī)制，再到完全放開的漸進(jìn)式碳價(jià)格形成機(jī)制，是澳大利亞碳交易機(jī)制中的特色之處，有利于初期碳價(jià)格保持一定的穩(wěn)定性。

四、中國碳排放權(quán)交易法律監(jiān)管制度的完善

監(jiān)管制度是決定碳排放權(quán)交易制度能否有效實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是保障中國完成國際氣候變化公約履約義務(wù)的制度基礎(chǔ)。監(jiān)管的含義現(xiàn)在已經(jīng)延伸為一種系統(tǒng)性的智能治理機(jī)制，不再局限于管制和處罰，在中國建設(shè)法治政府的背景下，建立科學(xué)合理，權(quán)責(zé)明晰的碳交易法律監(jiān)管制度尤為重要。通過對(duì)歐盟、美國和澳大利亞的碳交易監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行研究分析，結(jié)合中國碳交易市場(chǎng)的現(xiàn)狀，提出如下建議：

（一）加快推進(jìn)碳交易的高位立法，并制定配套的實(shí)施細(xì)則

中國應(yīng)當(dāng)通過人大常委會(huì)審議，制定專門的《碳排放權(quán)交易法》，以單行法的形式將碳排放權(quán)交易制度固定化，保障碳市場(chǎng)的運(yùn)行環(huán)境穩(wěn)定化和法治化?！短寂欧艡?quán)交易法》應(yīng)當(dāng)首先明確碳排放權(quán)的法律屬性，現(xiàn)行的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》中僅做出簡單規(guī)定：碳排放權(quán)是指依法取得的向大氣排放溫室氣體的權(quán)利。目前理論界對(duì)于碳排放權(quán)是否屬于用益物權(quán)仍存在爭議，由于沒有明確碳排放權(quán)的法律屬性，將來發(fā)生糾紛時(shí)會(huì)出現(xiàn)適用法律的困惑。其次，應(yīng)在法律中明確各監(jiān)管部門的職責(zé)，理順監(jiān)管體系。還可以利用高位立法的優(yōu)點(diǎn)，建立種類更多、更加嚴(yán)格的處罰制度，對(duì)于違反碳排放交易責(zé)任的主體追究其法律責(zé)任。

在這部單行法之外，應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式制定相應(yīng)的配套法規(guī)，例如對(duì)于交易規(guī)則，應(yīng)當(dāng)爭取盡早出臺(tái)相關(guān)的配套細(xì)則，而對(duì)于碳排放量的監(jiān)測(cè)等，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)溫室氣體核算方法及相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立科學(xué)、統(tǒng)一的碳交易監(jiān)管體系

目前中國將國家發(fā)改委設(shè)置為碳交易監(jiān)管主管部門，具體牽頭部門為氣候變化司，各地發(fā)改委是省級(jí)碳交易主管部門。發(fā)改委負(fù)責(zé)確定碳交易體系的涵蓋范圍，納入體系的排放單位名單，確定各地的排放總量，制定碳排放配額的初級(jí)分配方案，建立注冊(cè)登記系統(tǒng)，負(fù)責(zé)確定交易平臺(tái)的建立并指導(dǎo)其工作，信息披露，建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定。發(fā)改委總體上負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職能，但實(shí)際上碳交易制度賴以生存的基礎(chǔ)是科學(xué)準(zhǔn)確的碳數(shù)據(jù)，對(duì)碳排放量的監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)重要職能，而發(fā)改委作為一個(gè)側(cè)重經(jīng)濟(jì)管理的部門，只能依靠各地的工業(yè)主管部門做好監(jiān)測(cè)以及碳排放量的折算工作，及時(shí)準(zhǔn)確提供報(bào)告，同時(shí)財(cái)政部負(fù)責(zé)碳交易專項(xiàng)賬戶的監(jiān)管，物價(jià)部門負(fù)責(zé)碳價(jià)格的監(jiān)督管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)排放的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和污染防治的監(jiān)督管理工作，但發(fā)改委不能直接管理這些部門，多頭監(jiān)管勢(shì)必造成效率低下。建議中國可借鑒歐盟的監(jiān)管模式，專門設(shè)立一個(gè)總的碳排放權(quán)交易主管機(jī)構(gòu)，將發(fā)改委、工信部、環(huán)保部、財(cái)政部等的職能融合在這個(gè)機(jī)構(gòu)里，其下可以設(shè)立幾個(gè)具體的監(jiān)管部門，分別行使上述監(jiān)管職能，這樣既能保證碳交易的統(tǒng)一監(jiān)管，又能保證監(jiān)管部門的權(quán)威性和專業(yè)性，提高監(jiān)管的實(shí)效。

（三）完善碳交易相應(yīng)的配套監(jiān)管制度

1.總量控制和初始分配制度。在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的創(chuàng)設(shè)階段，最重要的兩項(xiàng)基礎(chǔ)制度是總量控制和初始分配，只有設(shè)定科學(xué)合理的排放總量，才能實(shí)現(xiàn)降低排放、保護(hù)環(huán)境的功效，而初始分配制度關(guān)系到未來碳價(jià)格的形成和排放單位的履約積極性，是碳排放權(quán)交易制度的生命力所在。對(duì)于這兩個(gè)關(guān)鍵的基礎(chǔ)制度，建議應(yīng)當(dāng)采用行政立法的方式，由國務(wù)院制定專門的《碳排放總量控制條例》和《碳排放配額的初始分配條例》，明確碳排放配額初始分配的原則、程序和各個(gè)環(huán)節(jié)的注意事項(xiàng)。碳排放配額的初始分配本質(zhì)上是一種行政許可行為，應(yīng)當(dāng)特別注意公開透明，及時(shí)組織聽證會(huì)，保證公眾參與，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門依法公開、公平、公正地分配碳配額，為碳交易市場(chǎng)的良好運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

2.碳排放權(quán)監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度。監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度是碳交易市場(chǎng)運(yùn)行時(shí)的核心制度。溫室氣體排放量的精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)是重大的技術(shù)挑戰(zhàn)，對(duì)監(jiān)管部門而言，很難準(zhǔn)確判斷企業(yè)報(bào)告的排放數(shù)據(jù)“高質(zhì)量，可信任”，統(tǒng)計(jì)各個(gè)行業(yè)的真實(shí)排放也存在巨大的困難〔12〕。建議借鑒歐盟的《溫室氣體的監(jiān)測(cè)和報(bào)告準(zhǔn)則》，通過國家和地方制定實(shí)施細(xì)則的方式，規(guī)范監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度，地方制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不低于國家標(biāo)準(zhǔn)，通過制定的《碳排放量的監(jiān)測(cè)和報(bào)告準(zhǔn)則》詳細(xì)規(guī)定明確的監(jiān)管規(guī)則、方法和程序，建立科學(xué)而嚴(yán)格的碳排放量監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度，對(duì)弄虛作假的企業(yè)嚴(yán)厲處罰，以實(shí)現(xiàn)全面、準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)和計(jì)算企業(yè)的碳排放量。

在核查制度方面，目前各地核查機(jī)構(gòu)的入門資質(zhì)和人員取得資格的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響了核查報(bào)告的可信度，建議制定《第三方核證機(jī)構(gòu)管理辦法及實(shí)施細(xì)則》，統(tǒng)一規(guī)定第三方核證機(jī)構(gòu)的入門資質(zhì)要求、核證流程和法律責(zé)任。提高核查報(bào)告的質(zhì)量和可信度。明確核查機(jī)構(gòu)和人員瀆職的法律責(zé)任，保證第三方核查制度的客觀、準(zhǔn)確和規(guī)范。

3.碳排放權(quán)電子登記制度。碳排放權(quán)的注冊(cè)登記制度是政府實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的重要平臺(tái)，首先排放企業(yè)持有、交易、存儲(chǔ)和注銷碳排放配額時(shí)均應(yīng)進(jìn)行注冊(cè)登記，其次是信息披露的途徑，交易主體通過注冊(cè)登記制度獲得交易信息，最后是社會(huì)公眾通過注冊(cè)登記制度了解碳配額的分配及交易情況，參與碳交易的監(jiān)管。注冊(cè)登記制度是碳交易所有活動(dòng)順利進(jìn)行的前提，聯(lián)合國國際交易日志是聯(lián)合國氣候變化框架公約的注冊(cè)登記平臺(tái)，記錄了《京都議定書》下各國減排機(jī)制的排放配額交易情況。歐盟委員會(huì)及其各成員國均按規(guī)定設(shè)立了獨(dú)立的注冊(cè)平臺(tái)，同時(shí)以上注冊(cè)平臺(tái)都實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，可以追蹤每筆碳排放配額的交易情況及流向。借鑒此經(jīng)驗(yàn)，建議中國制定《碳排放權(quán)交易登記注冊(cè)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則，設(shè)立統(tǒng)一的全國性電子登記注冊(cè)平臺(tái)，為不同的交易主體設(shè)定不同的賬戶，以便交易更加規(guī)范、靈活、透明，易于監(jiān)督。

4.碳排放權(quán)交易的市場(chǎng)監(jiān)管制度。政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的目的在于發(fā)現(xiàn)價(jià)格過度波動(dòng)、不遵守交易程序的違規(guī)操作，并及時(shí)予以處理，以確保交易公開透明，防止市場(chǎng)濫用行為發(fā)生。建議制定《碳排放權(quán)交易市場(chǎng)調(diào)控辦法及交易細(xì)則》規(guī)范對(duì)碳市場(chǎng)的監(jiān)管，出臺(tái)完善的交易程序及操作規(guī)程。其中碳價(jià)格的管理是重中之重，政府應(yīng)當(dāng)在保證碳價(jià)格穩(wěn)定在一定范圍內(nèi)的前提下，遵循價(jià)值規(guī)律，建立由市場(chǎng)供求關(guān)系形成價(jià)格的機(jī)制。

這是因?yàn)閮r(jià)格穩(wěn)定對(duì)于碳市場(chǎng)初期的運(yùn)行非常重要，如果碳價(jià)忽高忽低，排放企業(yè)會(huì)覺得無所適從，企業(yè)無法決策是將資金投入到提高節(jié)能減排技術(shù)上，還是直接低價(jià)購買碳配額。這會(huì)違背中國建立全國碳交易制度的初衷，不利于中國的減排大計(jì)。碳交易價(jià)格的穩(wěn)定是碳市場(chǎng)良好運(yùn)行的保障。這方面美國的芝加哥交易所就是一個(gè)慘痛的例子，它曾經(jīng)取得輝煌的成績，2008年成交量猛增至2007年的4倍，成交價(jià)格最高點(diǎn)曾達(dá)到7美元。但由于美國一直沒有建立聯(lián)邦層面的強(qiáng)制碳排放權(quán)交易體系，2009年時(shí)成交價(jià)格跌到了幾美分，之后交易所就一蹶不振。因此，碳市場(chǎng)價(jià)格不能完全受市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律調(diào)整，為了防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況，政府必須加強(qiáng)對(duì)價(jià)格的監(jiān)管〔13〕。具體監(jiān)管辦法可以采納澳大利亞和美國RGGI的做法，在碳市場(chǎng)運(yùn)行的初期設(shè)定一個(gè)價(jià)格浮動(dòng)的范圍，超過上下限時(shí)政府應(yīng)當(dāng)采取賣出存儲(chǔ)配額、暫停交易等措施來調(diào)整價(jià)格。

5.碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度。碳排放權(quán)交易所是碳排放權(quán)交易的重要平臺(tái)，交易所的主要職能包括整合交易信息，提供交易服務(wù)，使交易主體最大程度降低交易成本，獲得所需信息，擴(kuò)大交易機(jī)會(huì)。碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)本身也是廣義監(jiān)管體系里的一個(gè)重要組成部分，正是由于其作用關(guān)鍵，政府需要加強(qiáng)監(jiān)管，建議通過制定《國家碳市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)管理辦法》，規(guī)定統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)、管理模式、運(yùn)行程序等，規(guī)定碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)工作人員從業(yè)資格的取得條件，以保證交易機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和權(quán)威性。目前各個(gè)試點(diǎn)省市都建有碳交易所，政府應(yīng)當(dāng)通過法律手段，整合各個(gè)地方交易所，最終形成全國統(tǒng)一的碳排放交易所。

6.碳交易市場(chǎng)中的處罰機(jī)制。制度設(shè)置得再科學(xué)，如果沒有處罰機(jī)制做保障，也不會(huì)良好運(yùn)行。建議在《碳排放權(quán)交易法》中設(shè)置《法律責(zé)任》專章，規(guī)定具體的責(zé)任追究機(jī)制，處罰的形式和程度應(yīng)當(dāng)契合碳交易的特點(diǎn)，在法律條款中明確合理地設(shè)定。首先，對(duì)于排放企業(yè)虛報(bào)、瞞報(bào)或者不履行排放報(bào)告義務(wù)的，責(zé)令限期改正及行政處罰，即罰金或情節(jié)嚴(yán)重時(shí)取消其碳排放權(quán)許可證；第二，對(duì)于排放企業(yè)未按時(shí)履行配額清繳義務(wù)，責(zé)令履行，可以處以罰金、補(bǔ)足配額的補(bǔ)償機(jī)制及取消其碳排放權(quán)許可證；第三，對(duì)于核證機(jī)構(gòu)、排放交易機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為，可以先責(zé)令限期改正，賠償損失，再暫停執(zhí)業(yè)，吊銷執(zhí)業(yè)資格，處以罰金等；第四，對(duì)于碳交易監(jiān)管部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)等違法行為，先責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予行政處罰。對(duì)于碳交易中的上述違法行為，除了追究民事責(zé)任和行政責(zé)任以外，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。

五、結(jié) 語

綜上所述，隨著中國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立，參與主體更加廣泛，其市場(chǎng)訴求千差萬別，而且全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和溫室氣體排放情況不均衡，中國在通過立法制定全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易規(guī)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許各省區(qū)市根據(jù)實(shí)際情況制定地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，打造法治政府和責(zé)任政府，提高政府的監(jiān)管效能，對(duì)于市場(chǎng)失靈現(xiàn)象及時(shí)進(jìn)行適度的調(diào)整，保障碳排放權(quán)交易制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

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Research on the Legal Supervision System of China’s Carbon Market from the Perspective of Government Ruled by Law

HAO Haiqing
（Law School,Qingdao University,Qingdao 266071,China）

China will start the trading market of national unified carbon emissions in 2017.The testing operation of carbon emission trading in seven provinces and cities demonstrates that government supervision in market should be strengthened.By learning advanced experiences from European Union,the United State of America and Australia,China should accelerate the construction of responsible government ruled by law and build up the relevant system with implementing regulations including the total control,initial allocation,measurable method,report,inspection,registration,market supervision and punishment mechanism,etc.

government ruled by law;carbon emission trading market;legal supervision system

D922.6

A

1002-3291（2017）02-0094-07

【責(zé)任編輯 至 仁】

2016-11-02

郝海青，女，山東德州人，法學(xué)博士，青島大學(xué)法學(xué)院講師。研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法。

本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“碳排放權(quán)交易制度中的國際法問題研究”（15BFX198）；山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“建設(shè)美麗山東，推進(jìn)綠色發(fā)展——山東省碳排放權(quán)交易法律制度研究”（13DFXJ02）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“依憲治國的中國道路研究”（14AZD132）的階段性成果。

*本文已于2016-12-08在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為10.16197/j.cnki.lnupse.20161208.001,http://kns.cnki.net/ kcms/detail/21.1076.C.20161208.1017.002.html