淺析中國電信行業(yè)的規(guī)制與改革

李偉嬌

【摘要】規(guī)制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以完善市場(chǎng)機(jī)制為目的，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為。電信行業(yè)規(guī)制是指政府在電信服務(wù)的廣泛性以及電信行業(yè)的自然壟斷性的基礎(chǔ)上.依法通過行政和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和電信企業(yè)行為進(jìn)行的直接干預(yù)活動(dòng).以實(shí)現(xiàn)滿足大眾的普遍需求，提高資源配置效率的目的。本文介紹了電信業(yè)規(guī)制理論，并且結(jié)合我國電信業(yè)規(guī)制和改革過程，指出了我國電信行業(yè)存在的問題及改革發(fā)展的方向.并為我國電信規(guī)制改革提出了意見和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】電信行業(yè)；自然壟斷；規(guī)制

一、電信業(yè)的規(guī)制簡(jiǎn)述

電信業(yè)在全球的巨大變化已經(jīng)發(fā)生，大量的國有電信企業(yè)已經(jīng)私有化，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，許多國家在電信業(yè)務(wù)中引入市場(chǎng)為導(dǎo)向的理念。但是，各國正在加強(qiáng)電信監(jiān)管體制，國際社會(huì)普遍對(duì)這一現(xiàn)象的觀點(diǎn)是：從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府規(guī)制會(huì)有所放松。但從目前來看，政府規(guī)制不會(huì)減少。因?yàn)闊o論是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)，電信市場(chǎng)都必須要求有適當(dāng)?shù)恼O(jiān)管，否則不會(huì)形成市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，也無法達(dá)到預(yù)期的效益。

二、國外電信行業(yè)的規(guī)制改革

雖然由于來自不同的歷史，文化和法律制度背景，各國電信業(yè)的發(fā)展水平是不一樣的.監(jiān)管改革的出發(fā)點(diǎn)也是不一樣的.但各國的監(jiān)管改革方式基本相同，即通過打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)來促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展。基本可以分為兩種模式：一種是通過拆分原有的電信運(yùn)營商，引入競(jìng)爭(zhēng)的美國模式：另一種是采用了引入新的電信運(yùn)營商參與競(jìng)爭(zhēng)的英國模式。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家基本上遵循以上兩種規(guī)制改革思路，在電信行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)初期，基本上都采用了非對(duì)稱規(guī)制方式。一段時(shí)期后，規(guī)制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高電信運(yùn)營企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，由競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為培植自己的綜合電信運(yùn)營商。

三、中國電信行業(yè)價(jià)格規(guī)制改革

（一）中國電信業(yè)的價(jià)格規(guī)制改革歷程

電信業(yè)規(guī)制改革在中國起步較晚。20世紀(jì)80年代之前，中國電信業(yè)一直滯后于國際社會(huì).也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國民經(jīng)濟(jì)的其他部門。20世紀(jì)80年代中期，中國電信業(yè)開始全面建設(shè)。90年代，中國電信業(yè)進(jìn)入持續(xù)高速增長(zhǎng)時(shí)期，并取得舉世矚目的成就，“八橫八縱”的格狀電纜線，形成了覆蓋全國，業(yè)務(wù)多元，技術(shù)先進(jìn)的現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)。到2002年，中國電信業(yè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了向世界上最大網(wǎng)絡(luò)的跨越，在網(wǎng)絡(luò)電話規(guī)模排名中，從1995年的第十五位提高到第一位。

（二）中國電信業(yè)價(jià)格規(guī)制中存在的問題

1.價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)中存在的問題

目前，我國主要是由信息產(chǎn)業(yè)部開展的電信業(yè)規(guī)制業(yè)務(wù)。雖然信息產(chǎn)業(yè)部在推進(jìn)電信行業(yè)規(guī)制改革、促進(jìn)電信行業(yè)的發(fā)展方面做出了一定貢獻(xiàn)。但是，中國電信在該管理信息產(chǎn)業(yè)部的地位也引發(fā)了爭(zhēng)議。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）信息產(chǎn)業(yè)部沒有明確的法律地位

當(dāng)前信息產(chǎn)業(yè)部只是國務(wù)院下設(shè)的工作部門.并不是由法律明確授權(quán)的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)，履行電信監(jiān)管職責(zé)的過程中，它只能采取行政管理。因此，作為中國電信規(guī)制機(jī)構(gòu)，信息產(chǎn)業(yè)部沒有明確的法律地位。

（2）信息產(chǎn)業(yè)部缺少相對(duì)的獨(dú)立性

目前，信息產(chǎn)業(yè)部不僅對(duì)電信業(yè)的監(jiān)管負(fù)責(zé)，同時(shí)還要制定電信業(yè)發(fā)展規(guī)劃和電信業(yè)政策，這勢(shì)必會(huì)影響到信息產(chǎn)業(yè)部電信監(jiān)管職責(zé)所必要的相對(duì)獨(dú)立性職能的完成。信息產(chǎn)業(yè)部是國務(wù)院下設(shè)的工作部門.在日常行政工作中必然會(huì)受國務(wù)院的行政隸屬關(guān)系的制約.在重大事項(xiàng)的決定上需要由國務(wù)院進(jìn)行最終確定.從而缺乏相對(duì)獨(dú)立性。

2.價(jià)格規(guī)制的法規(guī)中存在的問題

（1）電信規(guī)制缺乏法律支撐

我國電信業(yè)僅有2000年9月正式頒布的《電信條例》，而沒有一部比較完整的電信法?！峨娦艞l例》的根本屬性是一部行政法規(guī)。這不僅決定了它所調(diào)整法律關(guān)系的廣度.還決定了所調(diào)整法律關(guān)系的深度。此外，我國電信立法速度很慢，特別是電信行政管理中與電信規(guī)制機(jī)制相配套的法律和急需的電信法遲遲不能出臺(tái)，從而出現(xiàn)了在電信規(guī)制機(jī)制中缺乏法律支撐的問題。

（2）我國現(xiàn)行的電信法規(guī)立法程序不夠透明公開

我國現(xiàn)行電信法規(guī)的本位主義嚴(yán)重，立法程序不夠透明公開，主要表現(xiàn)在規(guī)制政策制訂出臺(tái)的本位.政策執(zhí)行過程中的本位和政策執(zhí)行者的本位。由于相關(guān)法律的缺失，立法程序缺乏一定的透明度和公開性.同時(shí)又沒有由眾多學(xué)科專家組成的專業(yè)團(tuán)隊(duì).缺少了民主科學(xué)的基礎(chǔ)。

（三）中國電信業(yè)規(guī)制改革建議

1.改革規(guī)制機(jī)構(gòu)

（1）按照本國國情設(shè)立電信規(guī)制機(jī)構(gòu)

我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國實(shí)際國情.適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需要.設(shè)立具有中國特色的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)。首先，電信產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè).為電信業(yè)特別設(shè)立一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理的規(guī)制機(jī)構(gòu)的模式符合中國國情：其次，電信規(guī)制機(jī)構(gòu)作為直屬于國務(wù)院的專門委員會(huì).原則上不受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的干預(yù).可以在一些技術(shù)性、專業(yè)性事務(wù)上實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制、充分發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)。

（2）政監(jiān)分離是電信管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的保證

目前，我國信息產(chǎn)業(yè)部在一定意義上既是電信產(chǎn)業(yè)的主管部門又是電信規(guī)制機(jī)構(gòu)。既負(fù)擔(dān)著產(chǎn)業(yè)內(nèi)非國有企業(yè)的監(jiān)管，又負(fù)責(zé)電信產(chǎn)業(yè)政策的制定，容易導(dǎo)致管制無效。同時(shí)，在政監(jiān)不分的情況下，難以保證在政策制定時(shí)能夠在國有與非國有電信運(yùn)營商之間、或者是在多個(gè)國有電信運(yùn)營商之間實(shí)現(xiàn)公平。因此，行業(yè)管理職能和政府規(guī)制職能的分離是保證我國電信規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的關(guān)鍵所在。

2.改革規(guī)制法規(guī)

通過西方發(fā)達(dá)國家在電信業(yè)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，法律的制定在改革過程中是不可缺少的.法律不僅能夠?yàn)楦母锏捻樌M(jìn)行保駕護(hù)航，而且能夠保證改革過程的有利、有序和有效，使改革的成果得到進(jìn)一步的鞏固。價(jià)格規(guī)制政策有效實(shí)施以獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ).而規(guī)制機(jī)構(gòu)職責(zé)的旅行和運(yùn)作又需要有法律的認(rèn)可和授權(quán).只有具有法律授權(quán).規(guī)制機(jī)構(gòu)才能真正獨(dú)立于行政部門，才能獲得必要的資源和權(quán)力。法律不僅是電信行業(yè)改革的依據(jù)，也是電信行業(yè)改革的保障。

四、結(jié)束語

本文通過對(duì)國外電信業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，簡(jiǎn)述我國電信業(yè)規(guī)制和改革過程，指出了我國電信行業(yè)規(guī)制中存在的問題，并提出改革的建議和方向。通過改革我國電信規(guī)制價(jià)格體制中的機(jī)構(gòu)和法規(guī)，使改革后的體制能夠更有效的配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。