中國文化產業(yè)發(fā)展的政府規(guī)制研究

張美英

[摘要]

本文在相關產業(yè)規(guī)制理論研究的基礎上，進一步分析了中國文化產業(yè)政府規(guī)制的依據(jù)，提出文化產業(yè)政府規(guī)制的類型與工具，并在總結中國文化產業(yè)政府規(guī)制存在問題的基礎上，從適度強化社會性規(guī)制和合理設置文化產業(yè)規(guī)制機構以及加強對規(guī)制機構的規(guī)制三個層面提出優(yōu)化建議。

[關鍵詞]

文化產業(yè) 政府規(guī)制 規(guī)制工具

文化是民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，是綜合國力競爭的重要因素，是經濟社會發(fā)展的重要支撐[1]。全球化背景下，文化產業(yè)的興起與繁榮標志著社會經濟的高級化發(fā)展與產業(yè)結構轉型升級時代的來臨。然而，文化產業(yè)作為新興產業(yè)，所蘊含的深刻文化屬性與經濟屬性，仍未完全發(fā)揮效用，需要借助一定的產業(yè)規(guī)制方式對其進行規(guī)范和管理。產業(yè)規(guī)制作為現(xiàn)代市場經濟發(fā)展體系中的重要一環(huán)，從本意理解，具有設定、規(guī)定、限制之意，即借助政府之力對現(xiàn)實市場經濟進行自外而內的規(guī)定、限制，使產業(yè)活動與經濟行為實現(xiàn)合理化發(fā)展。文化產業(yè)規(guī)制是產業(yè)規(guī)制行為的細分，是政府行政機構以治理文化市場為目的，以法律為根據(jù)，以頒布相關法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、命令以及裁決等為手段，對文化及其相關產業(yè)不完全公平市場交易行為進行的直接或間接干預[2]。因而，正確認識政府對文化產業(yè)規(guī)制的必要性，探討當下政府文化產業(yè)規(guī)制的不足，提高政府規(guī)制的合理性和有效性，對促進文化產業(yè)發(fā)展具有關鍵性意義。

1 ?文化產業(yè)規(guī)制的依據(jù)

市場經濟在滿足資源與信息自由流通的同時，也帶來調控失靈的危機。與其他產業(yè)相比，文化產業(yè)作為一個初步崛起的新興產業(yè)，發(fā)展運行過程中存在著諸多缺陷和不足，有待于公共利益的守護者——政府通過其“有形之手”改善和維護社會公平與效率，實現(xiàn)整個文化產業(yè)的穩(wěn)定運轉。

1.1 ?文化產業(yè)規(guī)制是規(guī)范產業(yè)外部性的方式

文化產業(yè)不同于其他產業(yè)，集知識、審美、價值、娛樂及觀念于一身，具有很強的外部性。所謂外部性是指文化企業(yè)的生產行為對其他生產者或消費者產生的影響，而這種影響無法通過市場機制反映出來[3]。如果文化產品生產合理、消費理性，不僅可以促進社會經濟發(fā)展，還能通過傳遞正能量改善消費者的價值觀，提升民族認同感，弘揚優(yōu)秀文化內涵，由此形成的社會效益就大于私人利益，文化產品發(fā)揮出正外部性;反之生產不合理，文化企業(yè)過分追求經濟效益而忽視社會效益，破壞文化資源原有形態(tài)，傳播有害的價值理念，危害社會穩(wěn)定，此時文化產品形成了負外部性，不利于文化市場的有序發(fā)展。此外，文化產品具有公共物品屬性，即多人可以同時共享同一文化產品，且不會互相干擾。這種固有屬性極易造成文化消費的“搭便車”行為，導致文化產品供應方的利益損失，使得供應方受利益驅使只為那些愿意付費的消費者提供文化產品，忽視低收入消費者的文化需求，從而引發(fā)社會不公平現(xiàn)象[4]。文化產品的外部性及公共物品屬性，難以通過市場調節(jié)，因此必須依靠政府規(guī)制進行直接或間接的引導、管制，鼓勵正外部性行為，懲罰負外部性行為，保護消費者利益，維護社會公平。

1.2 ?文化產業(yè)規(guī)制是合理配置產業(yè)資源的要求

在信息經濟時代，信息作為一種資源逐漸成為產業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)。文化產業(yè)作為一種市場活動，難免會因市場失靈造成生產者與消費者信息不對稱的現(xiàn)象[5]。這種不對稱現(xiàn)象往往導致兩種不良后果：一是占有信息優(yōu)勢的一方受經濟利益驅使壟斷信息，做出損害另一方利益的行為，如提供虛假信息、詐騙信息等;二是由于信息封閉造成信息延遲使文化企業(yè)錯過最佳市場競爭的時機。不對稱現(xiàn)象不能及時被遏制，不僅文化市場難以進行公平交易，且市場的正常資源配置也會受到影響。因此，政府應當對文化市場進行信息規(guī)制，通過提供統(tǒng)一的信息交流平臺，促進信息自由、廣泛流通，提升市場資源配置效率。

1.3 ?文化產業(yè)規(guī)制是提升產業(yè)地位的途徑

自文化產業(yè)誕生以來，關于其產品內容“真善美”與“假惡丑”的爭辯就沒有停止，單純追逐經濟利益與堅挺社會效益左右搖擺的現(xiàn)象未發(fā)生轉變[6]。文化產業(yè)在爭議聲中逐漸發(fā)展與壯大，成為世界各國難以忽視的一種經濟與文化引擎。自黨的十七屆六中全會制定了中國文化大發(fā)展、大繁榮的宏偉藍圖以來，打造“文化強國”的觀念逐漸深入人心，中國經濟發(fā)展逐步進入經濟與文化雙驅動的時代。加快發(fā)展文化產業(yè)、實現(xiàn)文化產業(yè)成為國民經濟的支柱性產業(yè)，已成為中國的一項重要經濟發(fā)展戰(zhàn)略。因此，文化產業(yè)的發(fā)展要服務于國家文化戰(zhàn)略的實施，而這一項任務的實施需要一定的規(guī)制予以保障。

2 ?文化產業(yè)規(guī)制的工具

文化產業(yè)本身具有文化與經濟雙重屬性，但在實際運營中，受產業(yè)特性影響，市場對文化產業(yè)經濟效益的追逐不斷壯大，在一定程度上損害了社會效益。為加強文化產業(yè)雙效益的共同提升，政府應該審時度勢，及時采用恰當、科學的規(guī)制方式對其進行約束、管制。

2.1 ?文化產業(yè)規(guī)制的類型

文化產業(yè)規(guī)制同產業(yè)規(guī)制一樣，基于不同的方式與優(yōu)勢可以分為不同的類型，在實際應用中，各種規(guī)制交叉使用、相互滲透，共同作用于文化市場。

按照規(guī)制方式不同，可分為直接規(guī)制與間接規(guī)制。直接規(guī)制是指政府直接介入文化市場失靈的領域，即政府依法直接干預文化經濟主體的決策，如依法對文化企業(yè)的市場準入、退出、價格、服務、投資、利潤分配、財務會計等活動進行的規(guī)制。間接規(guī)制是指政府不直接干預文化經濟主體的決策，僅通過制約與行業(yè)引導來規(guī)范文化市場機制職能的發(fā)揮，并以完善法律制度、加強行業(yè)自律、實現(xiàn)文化市場機制順暢運行為目的。

按照規(guī)制主體數(shù)量不同，可分為聯(lián)合規(guī)制與單獨規(guī)制。聯(lián)合規(guī)制是指由于文化產業(yè)的跨領域性，許多文化市場行為往往需要不同規(guī)制主體之間的相互協(xié)調配合，達到共同規(guī)制的目的。例如，國務院信息產業(yè)部門和各省級電信部門、公安部門、文化部門、工商部門對互聯(lián)網(wǎng)的共同規(guī)制就是聯(lián)合規(guī)制。單獨規(guī)制則是某一部門對某些局部現(xiàn)象進行的規(guī)制。

按照規(guī)制內容不同，可分為經濟性規(guī)制與社會性規(guī)制，這是中國最常用的規(guī)制分類方法。經濟性規(guī)制一般存在于對市場失靈與市場缺陷的矯正中，通過政府的規(guī)制對其進行調節(jié)、緩解、控制，以保證文化市場活動的有序進行，主要手段包括：價格規(guī)制、進入與退出規(guī)制、質量規(guī)制等;社會性規(guī)制則是以實現(xiàn)社會平等、公平與公民健康為目的，對社會主體的經濟活動進行行政性規(guī)范與制約的政府行為，主要手段包括：許可證規(guī)制、信息規(guī)制以及標準規(guī)制等（詳見表1）。

2.2 ?文化產業(yè)規(guī)制的主要工具

文化產業(yè)規(guī)制的實施，需要借助一定的規(guī)制工具配合。目前，中國文化產業(yè)主要的規(guī)制工具包括立法、政策以及行業(yè)自律。俗話說：“工欲善其事，必先利其器”，在實際應用中，各種類型的規(guī)制行為都離不開以下工具的配合（見表2）。

3 ?中國文化產業(yè)規(guī)制存在的問題

合理的規(guī)制行為有利于優(yōu)化文化產業(yè)資源配置，提升文化企業(yè)生產效率，促進文化產品經濟效益和社會效益的統(tǒng)一。反之不僅難以實現(xiàn)資源配置效率提升，還會因文化產業(yè)關聯(lián)效應過大而阻礙經濟的整體發(fā)展[9]?，F(xiàn)階段，中國文化產業(yè)仍屬于市場競爭力較弱的部門，規(guī)模效率、技術效率均不突出，與規(guī)制行為存在缺陷不無關系。

3.1 ?文化產業(yè)規(guī)制體制不完善

一方面，規(guī)制機構繁多且缺乏統(tǒng)一協(xié)調。中國文化產業(yè)規(guī)制機構繁多，形成從中央到地方政府多部門多頭規(guī)制的現(xiàn)象，嚴重影響規(guī)制效率和生產積極性。此外，眾多規(guī)制機構之間因缺乏統(tǒng)一的協(xié)調與制衡，常常出現(xiàn)職責不清、權責不一的現(xiàn)象，極易造成規(guī)制沖突與權力濫用。而在規(guī)制不利時又相互推諉和扯皮，有利爭著管，無利都不管，造成文化產業(yè)規(guī)制機構既存在行政職能交叉，又有未被關注的空白領域。另一方面，政企不分導致規(guī)制不力。文化產業(yè)規(guī)制機構不是由立法直接產生，其權力也不受憲法等法律規(guī)定制約，規(guī)制機構存在一定的權力交叉，極易被政治集團、商業(yè)集團所俘獲[10]。目前，中國主要存在兩類文化產業(yè)規(guī)制機構，一是處于政府部門中的行政規(guī)制機構，二是處于企業(yè)中的管理規(guī)制機構。有些文化產業(yè)規(guī)制機構本身就是文化企業(yè)主管部門，規(guī)制機構與被規(guī)制機構合二為一，規(guī)制行為往往是為自己利益服務。在規(guī)制實施過程中，管理者出于眼前利益考量，難以做出客觀、公平、公正的決策，很大程度上損害了規(guī)制的權威性，導致規(guī)制不力。

3.2 ?文化產業(yè)規(guī)制方式存在缺陷

中國多采用經濟規(guī)制手段，即在市場運行中，通過設定進入壁壘、實行價格干預等措施對文化產業(yè)領域進行管制。較發(fā)達國家，行政色彩較為濃厚，這限制了文化市場的自由與靈活運行。一方面，重經濟性規(guī)制輕社會性規(guī)制。一直以來，中國政府對一些文化產業(yè)設置了較高的進入壁壘，以維持對文化市場的掌控。然而過于嚴格的門檻限定既限制了文化市場的自由競爭和資源的快速流通，也導致相關部門權力的濫用，阻礙了文化產業(yè)化、市場化進程。相對于經濟性規(guī)制，中國的社會性規(guī)制多采用事后行政干預手段，缺乏事前預防、檢測和事中引導、調節(jié)。另一方面，規(guī)制手段相對落后。中國文化產業(yè)規(guī)制手段仍以政府直接行政干預為主，規(guī)制工作具有一定的主觀性和強制性，激勵型或市場化的規(guī)制手段運用較少，極易造成文化市場競爭活力的缺乏，且被過多規(guī)制的文化企業(yè)往往生產效率低下，無心于產品創(chuàng)新和服務提升。政府行政機構往往片面地認為只要對文化市場實施嚴格的進入審查，就能夠有效避免文化產品和服務質量問題的發(fā)生，從而忽視了引導和激勵，造成一些文化企業(yè)因缺乏持久“關注”而行為“變質”。

3.3 ?文化產業(yè)規(guī)制權力缺乏制約

規(guī)制的本質是為了控制市場失靈，維護和保障社會公共利益，目前中國文化產業(yè)規(guī)制權力仍缺乏監(jiān)督與制約。一方面，中國社會對于文化產業(yè)規(guī)制機構缺少必要的監(jiān)督，公眾對相關的規(guī)制內容、規(guī)制方式和規(guī)制目的缺少必要的了解，不了解也就無從談起社會監(jiān)督，而社會監(jiān)督的缺失又極易滋生腐敗或不作為;另一方面，中國文化產業(yè)規(guī)制內部缺少一套完整且透明的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，就目前大部分規(guī)制策略的制定和實施程序而言，從立案、起草、出臺、實施直到實施效果的評估、反饋，均由某一文化行政部門獨立進行，該程序對其他行政部門和公眾而言基本處于不透明狀態(tài)，既無法實際參與相關規(guī)制的最初制定，也不能對執(zhí)行過程進行檢查、審核和督促，在絕大多數(shù)文化產業(yè)規(guī)制策略中，對規(guī)制者本身的限制幾乎未有涉及。

4 ?中國文化產業(yè)規(guī)制的改進策略

一般而言，市場調節(jié)失靈時，需要政府采取一定的宏觀調控，彌補和完善市場的內在缺陷，通過統(tǒng)籌兼顧重新調整產業(yè)資源配置;但當政府規(guī)制失靈時，就需要政府及時進行規(guī)制創(chuàng)新，糾正規(guī)制中存在的種種弊端，使其適應市場發(fā)展，以發(fā)揮最大效用[11]。目前，中國文化產業(yè)規(guī)制失靈現(xiàn)象時有發(fā)生，要推動文化產業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須針對現(xiàn)有規(guī)制中存在的突出問題，及時進行創(chuàng)新式調整。

4.1 ?適度強化社會性規(guī)制

一方面，放松經濟性規(guī)制。政府應遵循文化市場運行規(guī)律，多采用激勵手段，逐步將直接行政干預轉化為引導、扶持與服務行為，降低市場準入與投資準入壁壘，建立統(tǒng)一的、開放性市場體系，形成以市場配置為基礎，政府規(guī)制為輔助，充分發(fā)揮市場在政府宏觀調控下對文化要素進行資源配置的基礎性作用。此外，政府要動員多方社會力量共同參與建設文化產業(yè)，鼓勵文化市場的良性競爭，扶持新型文化產業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展。在資源緊缺且缺乏競爭的文化產業(yè)領域適當引入競爭機制;而在競爭過于激烈的文化產業(yè)領域則適度采取規(guī)制手段，如控制企業(yè)數(shù)量、規(guī)范企業(yè)行為，避免惡性競爭的出現(xiàn)。另一方面，完善社會性規(guī)制。在采取社會性規(guī)制時，政府應著力加強對知識產權、消費者權益以及文化產品和服務質量等方面的規(guī)制，以推動文化產業(yè)的規(guī)范發(fā)展。標準規(guī)制是社會性規(guī)制的主要手段。文化產業(yè)規(guī)制機構應制定合理的市場行為標準，為文化企業(yè)的生產、傳播、經營行為提供具體的實行依據(jù)，實現(xiàn)事前引導和預防。此外，政府在完善相關立法的同時，充分發(fā)揮社會監(jiān)督功能也是強化文化產業(yè)社會性規(guī)制的一種重要方式。

4.2 ?合理設置文化產業(yè)規(guī)制機構

科學合理地設置文化產業(yè)規(guī)制機構是保證文化產業(yè)順利運行的基礎，也是提升規(guī)制效率的重要前提。一方面，應設立相對集中的文化產業(yè)規(guī)制機構。目前，文化產業(yè)規(guī)制機構大多處于政府或企業(yè)之中，深受政府人為干擾和企業(yè)商業(yè)利益侵蝕，具有很強的被動性，加之政出多門，難以進行公正、客觀、完整的規(guī)制實施和反饋。因此，要建立相對集中、權威性的文化產業(yè)規(guī)制機構，既要和政府各部門及文化企業(yè)保持一定的聯(lián)系，又要獨立于各部門與文化企業(yè)之外，既要有獨立實施規(guī)制、不受其他外界因素干預的能力，又要接受相關部門及社會的監(jiān)督、審查和規(guī)制。其中，對處于政府之中的規(guī)制機構，要通過法律賦予其一定的權力和職責，保證擺脫政府人為行政控制;對處于文化企業(yè)的規(guī)制機構，則要保證其具有充足的規(guī)制資金，使其能夠隔斷利益相關者的干擾，降低被俘獲的可能[12]。另一方面，應協(xié)調文化產業(yè)規(guī)制機構的權力使用。文化產業(yè)規(guī)制制定部門與執(zhí)行部門、監(jiān)督部門應是彼此相對獨立的機構，且三者權力應相互制衡。其中，對于規(guī)制制定部門應形成以專業(yè)人士為主導，政府人員為輔助的智囊團，共同進行宏觀規(guī)制手段和工具的設定;規(guī)制執(zhí)行部門應由政府人員組成，負責具體規(guī)制手段和工具的實施，并接受實施效果反饋;規(guī)制監(jiān)督部門則應由其他政府機構和社會公眾共同參與設立，以確保規(guī)制制定和實施過程的科學、合理、公正、透明，并對規(guī)制實施效果進行監(jiān)督、審查。

4.3 ?加強對規(guī)制機構的規(guī)制

對文化產業(yè)規(guī)制機構的規(guī)制一般包含兩層含義：一是加強對規(guī)制制定者的規(guī)制;二是加強對規(guī)制執(zhí)行者的規(guī)制。不論對于哪個層面來說，加強社會監(jiān)督、提高規(guī)制行為的透明度、確認和保障具有裁判職能的監(jiān)督機構的獨立地位、在條件成熟時制定統(tǒng)一程序法典等都是切實可行的方法[13]。首先，應加強對規(guī)制機構的社會監(jiān)督。文化產業(yè)所涉范圍的廣度決定了文化產業(yè)規(guī)制范圍的寬度，對文化產業(yè)規(guī)制機構的監(jiān)督不應僅依靠某單方力量，而應是鼓勵社會各方共同參與，加強綜合監(jiān)督力度，可促成文化企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、政府機構、新聞媒體以及其他社會組織和個人多領域、多形式、全方位的社會監(jiān)督體系。其次，應提高規(guī)制行為的透明度。文化產業(yè)規(guī)制行為的透明化是保證社會監(jiān)督順利進行的必要條件之一，應在不影響政府執(zhí)行工作的前提下，最大可能地公開在社會面前，主動接受社會公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)文化產業(yè)規(guī)制在“陽光”下進行。再次，應保障監(jiān)督機構的獨立地位。保障裁判性監(jiān)督機構與人員的相對獨立性，文化產業(yè)規(guī)制監(jiān)督裁判的司法化是切實保障文化市場自由競爭、文化企業(yè)獨立運營和社會公眾合法權益的重要途徑。最后，應制定統(tǒng)一的程序法典。在條件成熟時，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)，既有利于規(guī)范文化產業(yè)規(guī)制機構的行為，又有利于規(guī)范被規(guī)制者的市場行為，使任何隨意損害市場運營和企業(yè)生產、經營活動的行為以及俘獲行為等都受到法律的約束和制裁。

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