交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制的總體框架及其在新時(shí)代的變革

謝燮

1 規(guī)制的定義和分類

規(guī)制（regulation）一詞，狹義上是指政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的管理或制約，廣義上是指公權(quán)組織對(duì)私權(quán)個(gè)人或小團(tuán)體的激勵(lì)和約束。規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策的重要組成部分，是政府為實(shí)現(xiàn)某種公共政策目標(biāo)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范和制約，主要通過(guò)規(guī)制部門對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資及涉及環(huán)境、安全、生命、健康等行為進(jìn)行監(jiān)督和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府規(guī)制是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排。

為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，國(guó)家一方面要給予人們最大限度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由，另一方面又必須以完善的法律法規(guī)確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利進(jìn)行;因此，國(guó)家首先要制定民商法來(lái)保障私人交易活動(dòng)得以有效運(yùn)作，而后要建構(gòu)行政主導(dǎo)的法律規(guī)范體系以彌補(bǔ)民商法在調(diào)整市場(chǎng)交易關(guān)系方面的不足。

通過(guò)司法程序?qū)嵤┑囊?guī)制為間接規(guī)制，通過(guò)行政部門實(shí)施的規(guī)制為直接規(guī)制。直接規(guī)制又分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制指在具有自然壟斷、信息不對(duì)稱（信息偏在）等特征的領(lǐng)域，為確保公民權(quán)利和防止資源配置低效，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)許可和認(rèn)可的方式對(duì)企業(yè)的進(jìn)入、退出及提供產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、產(chǎn)量、質(zhì)量等進(jìn)行規(guī)范和限制。社會(huì)性規(guī)制主要是指在具有外部性和信息不對(duì)稱等特征的領(lǐng)域，以確保居民生命健康安全、防止公害和保護(hù)環(huán)境為目的的規(guī)制，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放許可證和收取各種費(fèi)用等。

2 交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制的總體框架

2.1 交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制內(nèi)容

本研究所涉及的交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制是廣義上的市場(chǎng)規(guī)制，是在市場(chǎng)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論指導(dǎo)下，結(jié)合交通運(yùn)輸領(lǐng)域的具體特點(diǎn)、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段而產(chǎn)生的市場(chǎng)規(guī)制，由直接規(guī)制和間接規(guī)制組成。交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制內(nèi)容見(jiàn)圖1。

2.1.1 直接規(guī)制

交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制中的直接規(guī)制包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)規(guī)制包括進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、激勵(lì)規(guī)制和行政約談等，其中進(jìn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制是常用的手段，激勵(lì)規(guī)制則是通過(guò)許可證競(jìng)標(biāo)的方式在自然壟斷領(lǐng)域進(jìn)行的規(guī)制，行政約談在應(yīng)對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)所引發(fā)的突發(fā)性事件和群體性事件時(shí)發(fā)揮作用。

社會(huì)規(guī)制分為外部性規(guī)制和信息優(yōu)勢(shì)規(guī)制。外部性規(guī)制包括經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和產(chǎn)權(quán)手段，信息優(yōu)勢(shì)規(guī)制包括許可證管理、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、信用規(guī)制和監(jiān)督檢查等。

2.1.2 間接規(guī)制

交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制中的間接規(guī)制包括反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、綜合的社會(huì)規(guī)制和民商法。反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制包括法律手段和行政手段，其中行政手段包括行政處罰和行政約談等。綜合的社會(huì)規(guī)制包括節(jié)能環(huán)保規(guī)制、安全應(yīng)急規(guī)制和信用規(guī)制。反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制和綜合的社會(huì)規(guī)制無(wú)法解決的問(wèn)題都被納入民商法的管轄范圍。

在我國(guó)的交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制中，以行政手段為特征的直接規(guī)制的比重相對(duì)西方國(guó)家要高。

2.2 交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制的主體及法律法規(guī)體系

交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制的主體及法律法規(guī)體系見(jiàn)圖2。

鑒于交通運(yùn)輸中的海運(yùn)和航空具有很強(qiáng)的國(guó)際屬性，在上述廣義市場(chǎng)規(guī)制的框架中增加了國(guó)際規(guī)制的內(nèi)容。交通運(yùn)輸市場(chǎng)的法律法規(guī)體系由國(guó)際規(guī)制、直接規(guī)制和間接規(guī)制組成，其主體間相互關(guān)聯(lián)。交通行業(yè)主管部門在面對(duì)國(guó)際規(guī)制時(shí)，既要履約，還需要與其主體進(jìn)行互動(dòng);交通行業(yè)主管部門在面對(duì)間接規(guī)制主體時(shí)，要與其他行業(yè)主管部門進(jìn)行充分的互動(dòng)協(xié)同，同時(shí)也需要與海事法院、最高法院等建立協(xié)同協(xié)商關(guān)系。

2.2.1 國(guó)際規(guī)制

國(guó)際規(guī)制是由國(guó)際組織所主導(dǎo)制定的一系列國(guó)際公約和民間規(guī)則構(gòu)成。海運(yùn)領(lǐng)域有IMO所主導(dǎo)制定的一系列國(guó)際公約，如《國(guó)際海上人命安全公約》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《海牙-維斯比規(guī)則》和《漢堡規(guī)則》;在航空領(lǐng)域有國(guó)際民用航空組織所主導(dǎo)制定的國(guó)際公約，如《華沙公約》《海牙協(xié)定書》《蒙特利爾公約》和《瓜達(dá)拉哈拉公約》;道路運(yùn)輸領(lǐng)域有國(guó)際道路運(yùn)輸聯(lián)盟所主導(dǎo)制定的國(guó)際公約，如《國(guó)際公路貨物運(yùn)輸合同公約》和《國(guó)際公路車輛運(yùn)輸公約》;鐵路領(lǐng)域有國(guó)際鐵路運(yùn)輸政府間組織所主導(dǎo)制定的國(guó)際公約，如《國(guó)際鐵路貨物聯(lián)運(yùn)協(xié)議》、《鐵路貨物運(yùn)輸國(guó)際公約》;多式聯(lián)運(yùn)領(lǐng)域有國(guó)際商會(huì)所主導(dǎo)制定的《聯(lián)運(yùn)單證統(tǒng)一規(guī)則》和聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)主導(dǎo)制定的《多式聯(lián)運(yùn)單證規(guī)則》，以及國(guó)際海事委員會(huì)（CMI）發(fā)起制定并由聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)批準(zhǔn)的《鹿特丹規(guī)則》。

2.2.2 直接規(guī)制

直接規(guī)制中的經(jīng)濟(jì)規(guī)制包括行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)范性文件等，其中行政法規(guī)、部門規(guī)章等的制定需要智庫(kù)和研究機(jī)構(gòu)的支撐，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定則需要相應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)的支撐，規(guī)范性文件的制定也需要智庫(kù)的支撐。社會(huì)規(guī)制包括相關(guān)業(yè)務(wù)司（局）在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的規(guī)則制定和執(zhí)法，海事局、安監(jiān)司和搜救中心等在安全應(yīng)急領(lǐng)域的規(guī)則制定和執(zhí)法，業(yè)務(wù)司（局）在人身安全領(lǐng)域的規(guī)則制定和執(zhí)法。

2.2.3 間接規(guī)制

在反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局作為行業(yè)主管部門，一方面將案件納入我國(guó)《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的管轄范圍，另一方面采取行政約談的方式進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制，如2017年國(guó)家發(fā)改委與交通運(yùn)輸部共同開(kāi)展港口反壟斷調(diào)查并采取行政約談的方式達(dá)成相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)制。社會(huì)規(guī)制的節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域是生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的職責(zé)管轄范圍;安全應(yīng)急領(lǐng)域是應(yīng)急管理部的職責(zé)管轄范圍;社會(huì)信用體系建設(shè)領(lǐng)域是國(guó)家發(fā)改委的職責(zé)管轄范圍。間接規(guī)制的另一部分內(nèi)容是通過(guò)《合同法》、《海商法》、《鐵路法》（部分內(nèi)容）、《民用航空法》（部分內(nèi)容）、《多式聯(lián)運(yùn)法》（醞釀中）等民商法及相應(yīng)的司法體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3 新時(shí)代交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制著力點(diǎn)變化

3.1 交通運(yùn)輸業(yè)主要任務(wù)發(fā)生了變化

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)經(jīng)歷了從“瓶頸制約”到“初步緩解”再到“基本適應(yīng)”的發(fā)展階段，與世界一流水平的差距快速縮小，部分領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)超越，一個(gè)走向現(xiàn)代化的綜合交通運(yùn)輸體系正展現(xiàn)在世界面前。

在從“瓶頸制約”到“初步緩解”的發(fā)展階段，交通運(yùn)輸業(yè)的主要任務(wù)是不斷提升運(yùn)力供給能力，從而滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的需求。在這階段，供給量是主要矛盾，行業(yè)主管部門原交通部在規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域致力于推動(dòng)交通供給能力提升的相應(yīng)工作。市場(chǎng)規(guī)則稍微傾向于交通運(yùn)輸企業(yè)，讓其具有快速發(fā)展的能力，進(jìn)而促進(jìn)其不斷擴(kuò)大再生產(chǎn)，使之能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生更大的運(yùn)輸供給能力。在這一階段，降低市場(chǎng)門檻、讓民營(yíng)企業(yè)參與交通運(yùn)輸是市場(chǎng)規(guī)制建設(shè)的主導(dǎo)方向，港口附加費(fèi)、船舶港務(wù)費(fèi)、貨物港務(wù)費(fèi)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)等的設(shè)立和收取是市場(chǎng)規(guī)制的重要手段，目的是匯聚資金推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)快速擴(kuò)大產(chǎn)能?，F(xiàn)階段的交通運(yùn)輸業(yè)已進(jìn)入“基本適應(yīng)”階段，部分領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“適度超前”發(fā)展，以前通過(guò)收取規(guī)費(fèi)來(lái)提升交通運(yùn)輸業(yè)供給能力的市場(chǎng)規(guī)制手段需要因時(shí)而變。

3.2 構(gòu)建適合綜合交通運(yùn)輸體系的市場(chǎng)規(guī)制被提上日程

在從“瓶頸制約”到“初步緩解”的發(fā)展階段，各種運(yùn)輸方式都面臨運(yùn)力供給不足的問(wèn)題，并將提升運(yùn)力供給能力擺在了發(fā)展目標(biāo)的首位，各運(yùn)輸方式之間的協(xié)同并未受到重視。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展進(jìn)入了加快現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的新階段。在“四個(gè)交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通和平安交通）建設(shè)中，綜合交通建設(shè)排在首位，并配有加快綜合交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施成網(wǎng)、推進(jìn)多種運(yùn)輸方式有效銜接、提升綜合運(yùn)輸服務(wù)保障水平等舉措。面對(duì)這種形勢(shì)，需要重新構(gòu)建適合綜合運(yùn)輸體系的市場(chǎng)規(guī)制，發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和相互之間的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)不同運(yùn)輸方式的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和相互銜接。對(duì)于鐵路運(yùn)輸這一自然壟斷行業(yè)，與之相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)制手段是準(zhǔn)入門檻、運(yùn)價(jià)管制和特許經(jīng)營(yíng)。在新時(shí)期綜合運(yùn)輸體系的框架下，幾種運(yùn)輸方式之間的替代、競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)是常態(tài)，這將使傳統(tǒng)的市場(chǎng)規(guī)制手段失效。因此，給予市場(chǎng)更多的自主權(quán)，減少對(duì)交通運(yùn)輸市場(chǎng)主體的反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)審查是合適的。

3.3 市場(chǎng)規(guī)制與國(guó)際規(guī)則接軌

開(kāi)放是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路。新時(shí)期建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)，要求推進(jìn)交通運(yùn)輸市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸在“一帶一路”建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。這就需要交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制具有全球視野和格局，與國(guó)際規(guī)則接軌，同時(shí)在新興領(lǐng)域創(chuàng)新，創(chuàng)造中國(guó)市場(chǎng)新規(guī)制，構(gòu)建中國(guó)規(guī)則，提升中國(guó)話語(yǔ)權(quán)，助力“一帶一路”建設(shè)。

4 交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制的改革方向

4.1 從單一運(yùn)輸方式的市場(chǎng)規(guī)制轉(zhuǎn)向多式聯(lián)運(yùn)的市場(chǎng)規(guī)制

在國(guó)際規(guī)制領(lǐng)域，本著互利共贏的原則開(kāi)展雙邊和多邊談判，以“通達(dá)全球”為原則指導(dǎo)推進(jìn)與相關(guān)國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域的合作;在國(guó)際公約領(lǐng)域，一方面做好與各種運(yùn)輸方式相關(guān)規(guī)則（如IMO 2020年“限硫令”）的變革工作，一方面重點(diǎn)推動(dòng)與多式聯(lián)運(yùn)相關(guān)規(guī)則的建立。對(duì)于多式聯(lián)運(yùn)領(lǐng)域的規(guī)則，應(yīng)秉持對(duì)海運(yùn)適度傾斜原則和適度提升海運(yùn)責(zé)任限額原則。這是承認(rèn)海運(yùn)在新時(shí)代仍然大有作為的前提下，適度提升其運(yùn)輸責(zé)任，從而構(gòu)建新時(shí)代運(yùn)輸市場(chǎng)的利益平衡關(guān)系。在間接規(guī)制領(lǐng)域，推動(dòng)《多式聯(lián)運(yùn)法》的前期研究及制定。交通運(yùn)輸市場(chǎng)規(guī)制的變革內(nèi)容見(jiàn)圖3。

4.2 從經(jīng)濟(jì)規(guī)制到社會(huì)規(guī)制轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，就是將政府職能從過(guò)去過(guò)多規(guī)制企業(yè)微觀行為轉(zhuǎn)向規(guī)制自然壟斷、信息不對(duì)稱、具有巨大社會(huì)外部性的領(lǐng)域，如安全應(yīng)急、節(jié)能環(huán)保和客運(yùn)安全等社會(huì)規(guī)制內(nèi)容。各運(yùn)輸方式的社會(huì)規(guī)制分散在各主管司（局）和國(guó)家層面的生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、應(yīng)急管理部的管轄范圍內(nèi)。行業(yè)的社會(huì)規(guī)制應(yīng)在國(guó)家的社會(huì)規(guī)制總體框架下進(jìn)行，并提供更為專業(yè)化和細(xì)化的規(guī)則體系及執(zhí)法體系。

4.3 從經(jīng)濟(jì)規(guī)制向民商法管轄轉(zhuǎn)變

美國(guó)將處理交通運(yùn)輸領(lǐng)域利益糾紛的規(guī)制納入司法體系中的民商法管轄范圍，雖是實(shí)現(xiàn)了“小政府”目標(biāo)，但同時(shí)需要一個(gè)龐大的司法體系作支撐。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的市場(chǎng)規(guī)制邏輯是：政府把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)后，與交通運(yùn)輸相關(guān)的民事糾紛相應(yīng)減少，進(jìn)入司法程序的案件就減少。但是，在實(shí)踐中政府對(duì)企業(yè)的前端管理并不能杜絕企業(yè)運(yùn)行中的違規(guī)行為。對(duì)此，政府提出了簡(jiǎn)政放權(quán)和強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，在準(zhǔn)入端“放手”的同時(shí)，一方面通過(guò)信息化管理、發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)作用、建設(shè)信用體系和行政約談等方式提升經(jīng)濟(jì)規(guī)制的效能，另一方面將平等主體之間的利益糾紛納入民商法的管轄范圍。中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)規(guī)制會(huì)更多地發(fā)揮海事法院、最高人民法院的作用，行業(yè)主管部門將承擔(dān)更多的主體責(zé)任，并通過(guò)更為和諧、社會(huì)成本更小的行政約談等手段來(lái)解決新興領(lǐng)域制度滯后，以及可能帶來(lái)巨大社會(huì)問(wèn)題的突發(fā)群體性事件應(yīng)急規(guī)制問(wèn)題。

4.4 國(guó)際規(guī)制與直接規(guī)制協(xié)同

我國(guó)行業(yè)主管部門將在行業(yè)科研機(jī)構(gòu)的支持下，積極推動(dòng)國(guó)際規(guī)則的制定和修訂，在部分新興領(lǐng)域形成主導(dǎo)制定和修訂國(guó)際規(guī)則的局面，為提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)積蓄能力。在IMO推出2020年“限硫令”的背景下，我國(guó)行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)我國(guó)實(shí)情適時(shí)推出我國(guó)履約的相關(guān)制度安排。

4.5 直接規(guī)制與間接規(guī)制協(xié)同

在直接規(guī)制與間接規(guī)制協(xié)同中，尤其要強(qiáng)調(diào)行業(yè)主管部門與市場(chǎng)監(jiān)管部門的協(xié)同，從而不至于使行業(yè)主管部門在處理交通運(yùn)輸行業(yè)反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)陷入放縱企業(yè)壟斷的責(zé)難中。行業(yè)主管部門應(yīng)做好市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，并在未來(lái)的反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中更為主動(dòng)，并成為審查的發(fā)起方。新時(shí)期“一帶一路”建設(shè)需要具有競(jìng)爭(zhēng)力的交通運(yùn)輸企業(yè)作為先導(dǎo)，到“一帶一路”沿線布局，交通運(yùn)輸行業(yè)的適度集中有利于“一帶一路”建設(shè)。在市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)起的交通運(yùn)輸領(lǐng)域的反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查中，行業(yè)主管部門應(yīng)積極參與。另外，行業(yè)主管部門應(yīng)做好與司法部門的協(xié)同，如：通過(guò)海事法院的涉水案件的統(tǒng)計(jì)和分析，重點(diǎn)關(guān)注水上案件的頻發(fā)領(lǐng)域，探索是否可通過(guò)直接規(guī)制來(lái)減少案件的發(fā)生;建立行業(yè)主管部門與海事法院在水上訴訟案件方面的信息互通和預(yù)警機(jī)制，避免群體性事件的發(fā)生。

（作者系交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院研究員）