基層航標(biāo)站發(fā)展若干問題研究

段孝翔

【摘 要】 為更好地發(fā)揮基層航標(biāo)管理站（以下統(tǒng)稱航標(biāo)站）在航標(biāo)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)“最后一公里”的作用，分析我國當(dāng)前沿海航標(biāo)站存在的一些問題，結(jié)合當(dāng)前我國海事系統(tǒng)航保體制改革，認(rèn)為可以采取以下措施進(jìn)一步提升我國基層航標(biāo)站的建設(shè)和管理：合理規(guī)劃布局站點(diǎn)，推動(dòng)海事航保系統(tǒng)資源共享共建;進(jìn)一步加強(qiáng)航標(biāo)站制度建設(shè)、分類管理;對(duì)部分航標(biāo)站實(shí)行法人化管理;加強(qiáng)對(duì)租賃船舶的管理;創(chuàng)新基層人員管理等措施。

【關(guān)鍵詞】 航標(biāo)站;海事管理;航海保障

0 引 言

2012年全國直屬海事系統(tǒng)事業(yè)單位改革后，全國沿海航海保障中心劃分為北海、東海、南海等3個(gè)航海保障中心，分別由天津海事局、上海海事局、廣東海事局代管，承擔(dān)轄區(qū)海事航標(biāo)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理職能。航海保障中心下設(shè)若干航標(biāo)處，航標(biāo)站作為航標(biāo)處的派出機(jī)構(gòu)，在航標(biāo)處的授權(quán)下承擔(dān)著轄區(qū)公用航標(biāo)的日常建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工作。2018年7月，北海、東海、南海航海保障中心由交通運(yùn)輸部海事局直接管理，黨組織關(guān)系實(shí)行屬地管理。這標(biāo)志著我國航海保障事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。航標(biāo)站作為最基層部門，面對(duì)這一新形勢(shì)，應(yīng)更好地發(fā)揮好航標(biāo)建設(shè)養(yǎng)護(hù)“最后一公里”的作用。本文通過對(duì)基層航標(biāo)站點(diǎn)存在的共性問題的研究，為航標(biāo)站可持續(xù)發(fā)展提出建議。

1 航標(biāo)站存在的共性問題

1.1 規(guī)劃布局不盡合理

截至2018年底，全國沿海共有19個(gè)航標(biāo)處、97個(gè)航標(biāo)站。這些航標(biāo)站主要分布在沿海港口城市，具有點(diǎn)多、線長、面廣等特點(diǎn)。

目前，大多數(shù)航標(biāo)站由航標(biāo)值班站發(fā)展而來。由于歷史上航標(biāo)值班站多實(shí)行“站船合一”的管理模式，導(dǎo)致選址往往就近設(shè)于工作碼頭區(qū)域，缺少科學(xué)合理的規(guī)劃，甚至一些航標(biāo)站建在人跡少至的海島、山區(qū)。這些航標(biāo)站的工作人員工作、生活條件艱苦，航標(biāo)站建設(shè)和維護(hù)成本較高，不利于航海保障事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.2 崗位設(shè)置不科學(xué)

近期的航保體制改革對(duì)航標(biāo)處職能、職責(zé)、編制都作了詳細(xì)規(guī)定，并進(jìn)一步明確航標(biāo)站作為航標(biāo)處派出機(jī)構(gòu)的地位，對(duì)職能、職責(zé)、編制也作出規(guī)定，促進(jìn)了航標(biāo)站的長遠(yuǎn)發(fā)展。然而，相關(guān)文件未進(jìn)一步對(duì)航標(biāo)站的人員職責(zé)、崗位設(shè)置作出細(xì)化規(guī)定，這就容易導(dǎo)致航標(biāo)站在崗位設(shè)置上存在隨意性和無序性，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展。

航標(biāo)站人員配置規(guī)范欠缺，導(dǎo)致航標(biāo)站出現(xiàn)崗位與職責(zé)不匹配的現(xiàn)象。目前，航標(biāo)站多設(shè)于新開港口，由于歷史原因，往往一個(gè)港口設(shè)置一個(gè)航標(biāo)站。由于各地港口的發(fā)展程度不同，各航標(biāo)站工作量存在差異。上海航標(biāo)處下轄3個(gè)航標(biāo)站，承擔(dān)1200多座各類航標(biāo)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，平均每個(gè)站承擔(dān)近400座航標(biāo)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工作;北方某航標(biāo)處下轄7個(gè)航標(biāo)站，僅負(fù)責(zé)300多座航標(biāo)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工作。人員配置不均衡也導(dǎo)致不同地區(qū)的航標(biāo)處采取將航標(biāo)業(yè)務(wù)外包、購買第三方服務(wù)等方式，航標(biāo)服務(wù)專業(yè)性、質(zhì)量、效能降低，影響了航標(biāo)事業(yè)的專業(yè)性、可持續(xù)性發(fā)展。

1.3 無事業(yè)單位獨(dú)立法人資格

航標(biāo)站作為航標(biāo)處的派出機(jī)構(gòu)，無事業(yè)單位獨(dú)立法人資格。航標(biāo)站在與地方政府交流過程中，只能在上級(jí)機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍內(nèi)開展工作，無獨(dú)立決策能力，且須事無巨細(xì)地向上級(jí)部門請(qǐng)示、匯報(bào)，工作效率較低，也不符合中央“權(quán)力下沉”的基本政策;有的航標(biāo)站因無法人身份無法享受只有法人機(jī)構(gòu)才能享受的地方福利政策;部分航標(biāo)站駐地與上級(jí)機(jī)關(guān)駐地相距甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致相互溝通交流不暢。這些問題都在一定程度上影響了航標(biāo)事業(yè)的健康發(fā)展。

1.4 部分航標(biāo)站管理制度不規(guī)范

1.4.1 部分航標(biāo)站租賃大量船舶

僅東海航海保障中心轄區(qū)就租賃幾十艘船舶。大量租賃船舶的存在與海事航保船舶配置標(biāo)準(zhǔn)滯后有很大關(guān)系――現(xiàn)有海事航保船舶配置標(biāo)準(zhǔn)沿用20世紀(jì)90年代的配置標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國港口航運(yùn)的快速發(fā)展，各地區(qū)航標(biāo)數(shù)量都成倍增長，可是自有航標(biāo)船卻更新緩慢，加之部分退役，都使得現(xiàn)有船舶不能滿足航標(biāo)發(fā)展需要，以致出現(xiàn)大量租賃船舶。

1.4.2 部分航標(biāo)站空編嚴(yán)重

近年各地航標(biāo)處通過事業(yè)單位招錄、人事調(diào)動(dòng)等措施，為各航標(biāo)站充實(shí)了大量人員，但在編人員與核定編制人數(shù)仍有較大差距。以東海航海保障中心轄區(qū)某航標(biāo)站為例，核定事業(yè)編制30人，實(shí)際在編人員不到10人，超2/3編制空缺。大量編制崗位空缺使工作只能由現(xiàn)有工作人員承擔(dān)，工作量大待遇低，導(dǎo)致部分基層航標(biāo)站員工隊(duì)伍出現(xiàn)不穩(wěn)定情況。

1.4.3 部分航標(biāo)站雇傭大量社會(huì)化用工人員

由于各航標(biāo)站工作量增加，原海軍移交航標(biāo)時(shí)部分部隊(duì)人員逐步退休，加之近年事業(yè)單位招錄人員有限，各地航標(biāo)站都雇傭一部分社會(huì)化用工人員。以上海航標(biāo)處各航標(biāo)站為例，平均每個(gè)航標(biāo)站有近10名社會(huì)化用工人員（含第三方外包人員，如航標(biāo)員、燈塔工、保安、廚師等），人數(shù)甚至超過航標(biāo)站在編人數(shù)。社會(huì)化用工人員工資低、人員流動(dòng)性強(qiáng)、歸屬感差，這都不利于航標(biāo)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

1.4.4 新招錄大學(xué)生流動(dòng)性強(qiáng)

近年來，各地航標(biāo)處通過事業(yè)單位考試招錄了一批大學(xué)生，部分被分配到基層站點(diǎn)，為補(bǔ)充航標(biāo)站力量發(fā)揮了重要作用。但是，由于部分航標(biāo)站工作地點(diǎn)偏遠(yuǎn)，存在工作人員與外界交流少、工作時(shí)間長、條件艱苦、福利待遇低、晉升較難、戶口不好解決等情況，新進(jìn)大學(xué)生流失率較高。這不僅增加了用人成本，也不利于航標(biāo)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2 建議

2.1 合理規(guī)劃布局站點(diǎn)，推動(dòng)海事航保系統(tǒng)資源共享共建

近年來，一大批新的技術(shù)和設(shè)備（如遙測(cè)遙控技術(shù)、船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)等）在航標(biāo)上得到應(yīng)用，使航標(biāo)站的碼頭前沿、現(xiàn)場一線及應(yīng)急管理等職能在一定程度上被弱化，而隨著各站與地方政府的交流密切，航標(biāo)站的綜合管理職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，迫切要求航標(biāo)站朝更加綜合、更加專業(yè)的方向發(fā)展。建議對(duì)現(xiàn)有航標(biāo)站選址、布局進(jìn)行合理規(guī)劃，推動(dòng)海事航保系統(tǒng)內(nèi)位置相近的基層站點(diǎn)（如航標(biāo)、測(cè)繪、通信等基層站點(diǎn)）與海事機(jī)構(gòu)共同辦公、合署辦公。

針對(duì)碼頭、船舶、辦公地點(diǎn)、基地等資源，海事航保系統(tǒng)內(nèi)可實(shí)施共享共建。以船舶為例，航標(biāo)養(yǎng)護(hù)人員在從事例行航標(biāo)巡檢、維護(hù)作業(yè)時(shí)，巡航路徑與海事機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員海巡船執(zhí)法巡邏路徑（航標(biāo)多沿航道排列，而海事機(jī)構(gòu)執(zhí)法巡邏也多沿航道航行）基本一致。海事機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員可以根據(jù)工作需要搭乘航標(biāo)養(yǎng)護(hù)船舶從事執(zhí)法監(jiān)管工作;海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行執(zhí)法巡航監(jiān)管時(shí)，航標(biāo)養(yǎng)護(hù)人員也可根據(jù)工作需要搭乘海巡船艇進(jìn)行簡單的航標(biāo)巡檢。嘗試建立海事航保系統(tǒng)內(nèi)部船舶共享調(diào)度系統(tǒng)，待條件成熟后也可嘗試將共享船舶調(diào)度系統(tǒng)擴(kuò)展到引航、拖船、海警、海監(jiān)等部門。

2.2 進(jìn)一步加強(qiáng)航標(biāo)站制度建設(shè)，進(jìn)行分類管理

建議出臺(tái)相關(guān)文件進(jìn)一步明確航標(biāo)站內(nèi)部人員的崗位、職責(zé)，對(duì)職責(zé)要求、編制要求、物資設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)（如辦公場所、碼頭、船舶等）進(jìn)行明確規(guī)范，人員配備進(jìn)一步向一線傾斜，強(qiáng)化一線作用和職能。根據(jù)航標(biāo)站工作實(shí)際情況，配備技術(shù)崗位和管理崗位，如：黨務(wù)辦公、航標(biāo)管理（燈塔或值班管理）、資產(chǎn)信息管理，安全綜治、船舶（碼頭）管理、船員（航標(biāo)員）管理等。在滿足上級(jí)規(guī)定必須設(shè)置的人員崗位的前提下，允許基層航標(biāo)站在核定編制范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要自行設(shè)置崗位，合理調(diào)配空余編制。這既能充分保證基層航標(biāo)站的需求，又能保證上傳下達(dá)、政令統(tǒng)一。

根據(jù)航標(biāo)站不同特點(diǎn)、不同類型對(duì)航標(biāo)站進(jìn)行分類化管理，按照特色化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)工作質(zhì)量、內(nèi)容、任務(wù)繁重程度對(duì)全國97個(gè)航標(biāo)站進(jìn)行等級(jí)劃分，制定考核標(biāo)準(zhǔn);不同等級(jí)的航標(biāo)站間相互比較，促進(jìn)航標(biāo)站（處）更好履職盡責(zé)。各航標(biāo)站也可根據(jù)本地特色，建設(shè)特色性航標(biāo)站，如溫州洞頭航標(biāo)站在人員培訓(xùn)等方面較為出色，嵊泗航標(biāo)站在燈塔文物管理方面有特色。開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定航標(biāo)站的內(nèi)部配置標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各航標(biāo)站工作量的大小，對(duì)航標(biāo)站的車、船、人（編制、崗位）、物（碼頭、辦公地點(diǎn)、養(yǎng)護(hù)場地）制定合理的配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的航標(biāo)站，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

2.3 賦予部分航標(biāo)站事業(yè)單位法人資格

考慮到事業(yè)單位法人管理的有關(guān)要求，賦予部分功能較強(qiáng)、職責(zé)較明確的航標(biāo)站點(diǎn)獨(dú)立法人資格，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。進(jìn)一步拓寬航標(biāo)站法人管理、創(chuàng)新職能，加強(qiáng)與地方政府協(xié)調(diào)溝通，爭取更多的地方政策支持。

2.4 加強(qiáng)對(duì)租賃船舶的管理

進(jìn)一步規(guī)范租賃船舶的使用管理，適時(shí)更新自有船舶標(biāo)準(zhǔn);對(duì)一些性能較好，使用高效、方便的租賃船舶通過光租、期租等措施穩(wěn)定租賃關(guān)系。在征得出租人同意后，可對(duì)租賃船舶配備航標(biāo)作業(yè)設(shè)備，適當(dāng)對(duì)船舶性能進(jìn)行升級(jí)改造，使其滿足航海保障需求。

2.5 創(chuàng)新基層人員管理

考慮到航標(biāo)站大量空編與大量雇傭社會(huì)化用工人員共存的現(xiàn)象，在滿足上級(jí)規(guī)定必設(shè)和因工作需要必須保留事業(yè)編制崗位的前提下，對(duì)部分剩余編制實(shí)行事業(yè)單位“編制報(bào)備員額制”管理。在總的編制限額范圍內(nèi)通過“編制報(bào)備員額制度”給予一部分優(yōu)秀社會(huì)化用工人員與正式事業(yè)編制人員同等的福利待遇。這樣既提高了社會(huì)化用工人員收入，又能充分保持航標(biāo)站員工隊(duì)伍穩(wěn)定，促進(jìn)航標(biāo)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

針對(duì)新招錄大學(xué)生流動(dòng)性強(qiáng)、專業(yè)性弱等特點(diǎn)，在管理上嘗試對(duì)部分事業(yè)編制人員采用委托高等院校培養(yǎng)、定向就業(yè)、約定服務(wù)期等措施，穩(wěn)定隊(duì)伍;在事業(yè)單位人員招錄時(shí)，加強(qiáng)單位信息公開，對(duì)部分艱苦崗位可定崗、定向招聘;對(duì)一些特定偏遠(yuǎn)崗位，留住用好當(dāng)?shù)厝瞬牛找徊糠謨?yōu)秀當(dāng)?shù)厝瞬懦鋵?shí)到站點(diǎn);對(duì)部分偏遠(yuǎn)重要航標(biāo)站點(diǎn)可適當(dāng)提升福利待遇（實(shí)行類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的專項(xiàng)補(bǔ)貼，做到工資績效考核系數(shù)不低于機(jī)關(guān)單位），海島津貼、水上作業(yè)津貼等根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整;進(jìn)一步擴(kuò)大基層晉升渠道，適當(dāng)提升站點(diǎn)行政級(jí)別，提高專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量和職稱等級(jí);對(duì)在航標(biāo)站工作滿一定年限的人員實(shí)行與機(jī)關(guān)單位和其他站點(diǎn)輪職、交流制度;建立健全基層考勤制度，對(duì)一些需要全天候在崗的航標(biāo)站，在保證必要工作人員和滿足國家規(guī)定工作時(shí)間的前提下，可實(shí)行輪休，靈活考勤。