新常態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)制及其制約機(jī)制完善

呂昱江

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的結(jié)合與平衡變得更加重要，這就為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制1提出了新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制及其制約機(jī)制的完善，也與轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制和機(jī)構(gòu)改革有密切聯(lián)系。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的弊端在實(shí)踐中逐漸凸顯，需要改革，從命令型規(guī)制轉(zhuǎn)向激勵(lì)型規(guī)制。但在缺乏制約的情況下，激勵(lì)型規(guī)制更有可能會(huì)失效、失敗?？梢?jiàn)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)制的監(jiān)督非常重要，然而我國(guó)在制約經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面，面臨著規(guī)制機(jī)構(gòu)不獨(dú)立等不足。

應(yīng)將分散于各政府職能部門中的各種經(jīng)濟(jì)規(guī)制職能優(yōu)化組合成統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，直屬于中央政府保持相對(duì)獨(dú)立，政府相關(guān)部門與規(guī)制機(jī)構(gòu)“監(jiān)管”分離，政府相關(guān)部門主要設(shè)定規(guī)制政策框架，并對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。另外，大眾傳媒也要在輿論監(jiān)督方面，起到相應(yīng)的積極作用。

新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)性規(guī)制及其制約機(jī)制

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制及其制約機(jī)制的完善，不僅是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，平衡產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的重要任務(wù)，也是政府加快轉(zhuǎn)變職能的必然要求。

（一）新常態(tài)為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)

探索完善宏觀調(diào)控體系，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下宏觀調(diào)控新作為的一個(gè)方面。不僅得靈活地應(yīng)用規(guī)劃、計(jì)劃、財(cái)政、貨幣、消費(fèi)、投資、產(chǎn)業(yè)和價(jià)格等政策，還得注重加強(qiáng)這些調(diào)控措施之間的協(xié)調(diào)配合。其中，產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策結(jié)合，是非常重要的一環(huán)。

競(jìng)爭(zhēng)政策是為了維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，避免壟斷企業(yè)或者占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。產(chǎn)業(yè)政策則是從加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。然而，產(chǎn)業(yè)政策往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)存結(jié)構(gòu)的改變，影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐表明，政府和私人部門之間的信息不對(duì)稱，可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)偏差。

特別是當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的幾個(gè)方面，體現(xiàn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)方面，就是統(tǒng)一全國(guó)市場(chǎng)、提高資源配置效率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性要求，必須形成統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境。表現(xiàn)在生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)組織方式方面，就是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供給能力大幅超出需求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須優(yōu)化升級(jí)，企業(yè)兼并重組、生產(chǎn)相對(duì)集中不可避免。產(chǎn)業(yè)政策依然會(huì)對(duì)包括公用事業(yè)等自然壟斷行業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)積極扶持，我國(guó)政府早就明確，要把增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)打造為中國(guó)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)的“雙引擎”之一。

如何平衡二者之間的關(guān)系，正是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制所要解決的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為經(jīng)濟(jì)規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）規(guī)制的制約機(jī)制和政府職能的轉(zhuǎn)變

要保證規(guī)制的有效性，理論上至少要有三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體，即規(guī)制對(duì)象、規(guī)制的實(shí)施者和規(guī)制的確立者。就我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的實(shí)施者和確立者通常由政府同時(shí)兼任，尤其是在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制上，二者經(jīng)常合一。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制中，尚缺乏一個(gè)相對(duì)制衡的、具有約束力的制約機(jī)制，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的完善與發(fā)展。這樣的模式還混雜著政府界限模糊等相關(guān)情形，容易造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管不到位、監(jiān)管越位等問(wèn)題，還會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管部門自我約束軟化，無(wú)法監(jiān)督規(guī)制者等問(wèn)題。

因此，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制制約機(jī)制的完善，也是加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制和機(jī)構(gòu)改革、提高治理水平的內(nèi)在要求。

規(guī)制方式轉(zhuǎn)型與規(guī)制制約機(jī)制缺失之間的矛盾

經(jīng)濟(jì)性規(guī)制從命令型轉(zhuǎn)向激勵(lì)型是重要的趨勢(shì)，但在缺乏制約的情況下，激勵(lì)型規(guī)制更有可能會(huì)失效、失敗。

（一）經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方式的轉(zhuǎn)型

市場(chǎng)失靈是政府規(guī)制的必要條件，但規(guī)制并非能盡善盡美，在缺少良好的機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)督機(jī)制制衡下，規(guī)制也會(huì)失靈。一方面是被規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的低效率，另一方面是規(guī)制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率低下、規(guī)制成本高昂，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的弊端在實(shí)踐中逐漸凸顯。

傳統(tǒng)的規(guī)制方式，包括理想定價(jià)規(guī)制和投資收益率規(guī)制，基本都屬于命令型規(guī)制。所謂命令型規(guī)制，是指規(guī)制機(jī)制直接以行政命令的方式對(duì)被規(guī)制企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、定價(jià)方式等行為進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制設(shè)計(jì)不考慮被規(guī)制企業(yè)的策略性反應(yīng)，規(guī)制的動(dòng)機(jī)在于替代競(jìng)爭(zhēng)、阻止競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)是互相排斥的。

為克服傳統(tǒng)規(guī)制的弊端，規(guī)制方式需要改革，從命令型規(guī)制轉(zhuǎn)向激勵(lì)型規(guī)制2。激勵(lì)型規(guī)制則是規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)計(jì)誘使企業(yè)說(shuō)真話的激勵(lì)合同，以提高規(guī)制效率，規(guī)制的動(dòng)機(jī)在于通過(guò)模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

（二）必須對(duì)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制進(jìn)行監(jiān)督和制約的原因

只有考慮到各方面的利益訴求，為消費(fèi)者、壟斷企業(yè)集團(tuán)提供必要的對(duì)等的談判空間，規(guī)制政策選擇才能體現(xiàn)各方利益。但規(guī)制機(jī)構(gòu)不可能代表所有群體的利益，也不會(huì)獨(dú)立的承擔(dān)所有的風(fēng)險(xiǎn)成本。

傳統(tǒng)的規(guī)制（比如投資收益率規(guī)制）比較機(jī)械，規(guī)制機(jī)構(gòu)回旋余地小，規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策對(duì)企業(yè)利益的影響也就很小。所以，規(guī)制機(jī)構(gòu)為被規(guī)制企業(yè)所“俘獲”的可能性，相對(duì)來(lái)講比較小。

但是，在激勵(lì)型規(guī)制中，規(guī)制機(jī)構(gòu)相對(duì)來(lái)講就比較容易受到規(guī)制俘獲威脅的影響，特別是在規(guī)制缺乏監(jiān)督的情況下。

1.委托—代理機(jī)制弱化

在缺乏監(jiān)督機(jī)制的情況下，規(guī)制機(jī)構(gòu)可會(huì)能根據(jù)自己的利益需要，基于利益最大化的追求，而出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)行為，機(jī)動(dòng)地調(diào)整已有的規(guī)制政策，隨機(jī)地改變承諾。

萊文、斯騰特和褚亞思認(rèn)為，從電信業(yè)的規(guī)制歷史來(lái)看，公眾與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間實(shí)際上存在著的“委托—代理”機(jī)制的作用十分有限，規(guī)制俘獲理論表明了激勵(lì)性規(guī)制有可能失去作用。巴羅斯認(rèn)為，從委托—代理機(jī)制來(lái)看，如何控制那些代表所有者形勢(shì)規(guī)制權(quán)力的代理人（即規(guī)制機(jī)構(gòu)）的行為，是一個(gè)普遍的難題，有可能出現(xiàn)個(gè)人利益代替公共利益的情況，導(dǎo)致低效率和浪費(fèi)的出現(xiàn)。

規(guī)制者有可能忽視規(guī)制成本而只關(guān)注規(guī)制的行為結(jié)果，如強(qiáng)行關(guān)閉小煤窯而忽視小煤窯關(guān)閉之后的成本支出。規(guī)制者也有足夠的空間去模糊具體規(guī)制的內(nèi)容和標(biāo)的，以加大自由裁量權(quán)，如大量使用定性標(biāo)準(zhǔn)而減少使用定量標(biāo)準(zhǔn)。這一現(xiàn)象在文化產(chǎn)業(yè)相對(duì)較為突出。

2.信息不對(duì)稱

根據(jù)拉豐和梯諾爾3的研究，在激勵(lì)型規(guī)制過(guò)程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)往往比公眾具有較多的信息優(yōu)勢(shì)，因而規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)制合同的簽訂和執(zhí)行具有較大的相機(jī)抉擇的權(quán)力。被規(guī)制企業(yè)可能會(huì)俘獲規(guī)制機(jī)構(gòu)，而形成經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“合謀”，規(guī)制機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)會(huì)使經(jīng)濟(jì)性規(guī)制被扭曲。

拉豐和梯諾爾認(rèn)為，規(guī)制機(jī)構(gòu)有可能沒(méi)有充分的動(dòng)力去收集被規(guī)制企業(yè)在成本、質(zhì)量等方面的信息；或者即使掌握了這些方面的充分信息，也有可能策略性地運(yùn)用所掌握的信息以便達(dá)到自己的目的，也有可能為了被規(guī)制企業(yè)的利益，濫用自己的信息優(yōu)勢(shì)和規(guī)制權(quán)力。

因此，拉豐和梯諾爾指出，采用高效能的激勵(lì)政策，必須與可以減輕規(guī)制俘獲問(wèn)題的行政和官僚制度聯(lián)系在一起?？梢?jiàn)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制進(jìn)行有效的監(jiān)督十分重要。

我國(guó)在監(jiān)督經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面的困難

對(duì)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制加強(qiáng)監(jiān)督非常重要性，然而我國(guó)在制約經(jīng)濟(jì)規(guī)制方面有許多不足，主要是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、相關(guān)法律不健全。

（一）規(guī)制機(jī)構(gòu)不獨(dú)立

缺乏相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制實(shí)踐中突出的問(wèn)題，目前可列舉的明確的規(guī)制機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，而政府部門與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力交疊、政府部門直接干預(yù)規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為屢見(jiàn)不鮮，“從中央到地方的幾乎所有政府機(jī)關(guān)都有規(guī)制權(quán)力”4。而且政府部門之間職能交叉現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

“政出多門”“多頭執(zhí)法”，不僅會(huì)加大監(jiān)管成本、降低監(jiān)管效率，而且還會(huì)降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，此外，還會(huì)在很大程度上把規(guī)制的“委托—代理”關(guān)系的鏈條復(fù)雜化，從而增大了道德風(fēng)險(xiǎn)，削弱規(guī)制的有效性。

以自來(lái)水、天然氣等行業(yè)的監(jiān)管為例，一般情況下，企業(yè)要經(jīng)過(guò)城市建設(shè)管理部門的資質(zhì)資格審查，工商行政管理部門注冊(cè)登記后，才能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還必須取得衛(wèi)生管理部門簽發(fā)的許可證，才能向消費(fèi)者提供自來(lái)水等公共產(chǎn)品。同時(shí)，許多其他的監(jiān)管工作由城市公用事業(yè)管理部門和物價(jià)管理部門負(fù)責(zé)。而物價(jià)部門制定管制價(jià)格，本身卻并不參與需求管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的監(jiān)控等規(guī)制活動(dòng)。

在多家監(jiān)管的情況下，由于監(jiān)管邊界模糊，而且存在一因多果、一果多因等復(fù)雜關(guān)系，造成各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，相互間協(xié)調(diào)成本高。更為嚴(yán)重的是，一旦出現(xiàn)問(wèn)題和矛盾，可能會(huì)出現(xiàn)各部門之間相互推諉責(zé)任、無(wú)人問(wèn)責(zé)，責(zé)任主體缺位。

由于規(guī)制機(jī)構(gòu)有權(quán)無(wú)責(zé)，這容易導(dǎo)致權(quán)力膨脹。各個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)在規(guī)制程度、方式等方面存在差別，容易為被規(guī)制對(duì)象各個(gè)擊破，影響整體監(jiān)管的效果。

（二）相關(guān)法律不健全

我國(guó)迄今為止僅依靠《立法法》對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定權(quán)限予以制約，規(guī)制過(guò)程中最重要的調(diào)查程序、聽(tīng)證程序和決策程序無(wú)法可依，對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制衡機(jī)制僅限于行政規(guī)章意義上的問(wèn)責(zé)制，尚沒(méi)有形成成文的法律規(guī)定。

法律讓渡于政府政令和規(guī)章，使得規(guī)制的法律地位降低。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、數(shù)量和體系化等方面，法律缺少具體行文規(guī)定，而是通過(guò)政府及規(guī)制機(jī)構(gòu)出臺(tái)具體命令、規(guī)章等方式得以實(shí)施，確立了眾多并且具體的審批環(huán)節(jié)，實(shí)施以“以批代管”的模式，其結(jié)果是行政審批的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)需要。因而，規(guī)制制度的供求關(guān)系發(fā)生了扭曲，立法供給成為形式，行政審批突破了規(guī)制的嚴(yán)肅性，最終在很多具體事物上，“重審批輕監(jiān)管”“以批代管”成為規(guī)制管理方法的主體。

規(guī)制制約機(jī)制的完善

（一）相對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)

規(guī)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和獨(dú)立是保證經(jīng)濟(jì)規(guī)制高效和權(quán)威的前提。應(yīng)將分散于各政府職能部門中的各種規(guī)制職能剝離出來(lái)，優(yōu)化組合成相對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一的各有關(guān)行業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)。規(guī)制政策制定程序和執(zhí)行過(guò)程的相分離，有利于保證規(guī)制政策制定和執(zhí)行的規(guī)范性和公平、公正；統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，有利于保證規(guī)制政策的執(zhí)行力、規(guī)制改革的連續(xù)性。

（二）政府部門加強(qiáng)監(jiān)督

在當(dāng)前條件下建立完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)規(guī)制機(jī)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可取的。一方面，從我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變一直在進(jìn)行中和政府干預(yù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的路徑依賴來(lái)看，另一方面，考慮到人大權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督存在著信息不對(duì)稱等問(wèn)題而比較薄弱，而規(guī)制的司法審查制度還沒(méi)有真正建立起來(lái)。經(jīng)濟(jì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，也借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前適宜的選擇是：經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)構(gòu)直屬于中央政府保持相對(duì)獨(dú)立，同時(shí)，政府相關(guān)部門與經(jīng)濟(jì)規(guī)制機(jī)構(gòu)“監(jiān)管”分離。即政府相關(guān)部門設(shè)定政策框架，并進(jìn)行監(jiān)督；規(guī)制機(jī)構(gòu)在設(shè)定的政策框架內(nèi)行事，并接受監(jiān)督。

許多國(guó)家都設(shè)立了規(guī)制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。比如美國(guó)的行政管理和預(yù)算辦公室、英國(guó)的內(nèi)閣辦公室規(guī)制影響部、澳大利亞的規(guī)制評(píng)估辦公室。在我國(guó)，國(guó)家發(fā)展改革委等部門應(yīng)起到相對(duì)應(yīng)的作用。

（三）大眾傳媒的作用

大眾傳媒應(yīng)起的主要作用是將經(jīng)濟(jì)規(guī)制中的不合法、不合理的問(wèn)題揭示給政府和社會(huì)大眾。報(bào)紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒介的報(bào)道，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制中公眾參與的廣泛實(shí)現(xiàn)。近些年來(lái)，對(duì)一些行業(yè)的價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入規(guī)制中暴露出的問(wèn)題，很多都是由于新聞?dòng)浾叩恼{(diào)查，上級(jí)政府和大眾才得以知曉詳情，并促使問(wèn)題得到有效解決的。作為大眾傳媒，要勇于將經(jīng)濟(jì)規(guī)制中各種隱藏的信息披露出來(lái)，要對(duì)出現(xiàn)的不公開(kāi)、假公開(kāi)問(wèn)題及時(shí)曝光。

注釋：

1“規(guī)制”，有時(shí)也被稱為“監(jiān)管”“管制”“調(diào)控”，這是regulation的不同譯法，除了經(jīng)濟(jì)規(guī)制，還有社會(huì)規(guī)制和行政規(guī)制。本文所提到的“規(guī)制”，都是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。

2激勵(lì)型規(guī)制表現(xiàn)在定價(jià)上，采取具有高激勵(lì)強(qiáng)度的“價(jià)格上限”規(guī)制；表現(xiàn)在市場(chǎng)進(jìn)入上，采取競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入規(guī)制，主要包括“特許投標(biāo)”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，但要指出的是競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)入規(guī)制，在中國(guó)運(yùn)用的并不多見(jiàn)。

3梯諾爾因相關(guān)研究獲得2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。

4王俊豪 著：《管制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，第27頁(yè)，北京，高等教育出版社，2007年版。