農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)實現(xiàn)的經(jīng)濟法路徑

房建恩

（1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071001）

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)實現(xiàn)的經(jīng)濟法路徑

房建恩1，2

（1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120；2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071001）

研究目的：明確農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)，探究政策目標(biāo)實現(xiàn)的國家（政府）干預(yù)的路徑和方式。研究方法：運用政策文本分析法結(jié)合制度演進的進化博弈理論，歸納“三權(quán)分置”政策的目標(biāo)；運用法經(jīng)濟學(xué)分析方法結(jié)合國家干預(yù)理論，分析國家（政府）干預(yù)的路徑和方式。研究結(jié)果：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革政策目標(biāo)具有階段性、層次性和系統(tǒng)性特點。研究結(jié)論：國家（政府）應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟法干預(yù)理念，適時調(diào)整激勵手段、激勵策略、激勵力度和激勵方向，逐步實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。

土地法；土地經(jīng)濟；三權(quán)分置；政策目標(biāo)；進化博弈；干預(yù)方式

1 問題的提出

“三權(quán)分置”是目前中國農(nóng)村土地制度改革的最新政策，自推出以來備受各界關(guān)注。法學(xué)界的研究主要包括兩種類型：（1）從法理上對“三權(quán)分置”政策進行論證，或表達質(zhì)疑或?qū)ふ依碚撝?。陳錫文、葉興慶等認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)中包含承包權(quán)且該權(quán)利專屬于集體經(jīng)濟組織成員，這構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙[1]，因此需要將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。為了實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓、可抵押的要求，這種權(quán)利應(yīng)該被設(shè)計成物權(quán)才行[2]。除了從理論上闡釋“三權(quán)分置”政策的源起與正當(dāng)性外，也有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”實質(zhì)上已經(jīng)在中國很多地方實踐中存在了[3]，“三權(quán)分置”政策只不過是對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗的總結(jié)，其目的是通過政策上的引導(dǎo)，促進土地流轉(zhuǎn)在全國范圍展開。有不少學(xué)者對“三權(quán)分置”政策的法律邏輯和法律表達產(chǎn)生擔(dān)憂。高圣平認(rèn)為“三權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)觀點“曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，無法在法律上得以表達”[4]。申惠文認(rèn)為，農(nóng)村土地“三權(quán)分離”是經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)土地改革政策的形象表述，存在明顯的法學(xué)邏輯悖論。土地承包經(jīng)營權(quán)不能分離為獨立的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)[5]。（2）關(guān)于“三權(quán)”性質(zhì)、權(quán)能及其實現(xiàn)的研究，主要以民法、物權(quán)法為視角。有學(xué)者從“一物一權(quán)主義”出發(fā)，認(rèn)為在土地承包經(jīng)營權(quán)己經(jīng)是用益物權(quán)的情況下不能再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)[6]。有學(xué)者拓展了傳統(tǒng)的物權(quán)法理論，指出經(jīng)營權(quán)是基于土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿、以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體創(chuàng)設(shè)的用益物權(quán)[7]。還有一部分學(xué)者研究“三權(quán)分置”背景下集體土地所有權(quán)的落實，認(rèn)為明確規(guī)定和完善集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能，具有極為重要的意義[8]。有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”的關(guān)鍵一環(huán)是土地承包權(quán)……“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)，是一種土地的收益權(quán)……它與土地經(jīng)營權(quán)是并存于同一土地上的兩種獨立權(quán)利[9]。有學(xué)者運用權(quán)利束的概念解釋承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，包括占有、使用、收益、處置等子權(quán)利，且每一項子權(quán)利的內(nèi)容還可以再細分為由一個人或多個人享有的相應(yīng)的權(quán)益。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是多個主體分享農(nóng)地產(chǎn)權(quán)這一權(quán)利束的直接體現(xiàn)[10]。

以上研究全部基于私法視角，雖然部分研究對“三權(quán)分置”政策能夠形成理論支撐，然而僅從私法角度解讀和建構(gòu)，并不能真正實現(xiàn)歐陸物權(quán)理論與中國改革實踐之間的契洽。從某種意義上說，中國目前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的困境與私法理念下日益強化的“土地財產(chǎn)性”不無關(guān)系。如果“三權(quán)分置”的研究仍然限于私法視角，由此展開的立法設(shè)計將難以充分實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策的宏大目標(biāo)。

與民法不同，經(jīng)濟法更注重社會整體利益。私權(quán)是市場效率的源泉和市場秩序的基礎(chǔ)，明確的私權(quán)有助于減少沖突，強化激勵，但權(quán)利邊界的明確是需要耗費資源的，一般而言，越是明確的權(quán)利其界定成本就越高，從而影響權(quán)利的效率[11]。在土地制度這一社會基礎(chǔ)性經(jīng)濟制度上，如果對土地的資源屬性重視不夠，靜態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)越明晰，越會困擾權(quán)利的動態(tài)運行。對于私權(quán)與私權(quán)之間的利益界定問題，主要由民法為之，但并不能排除經(jīng)濟法在這方面的作用；而公權(quán)和私權(quán)之間的利益界定，則主要由經(jīng)濟法為之[11]。經(jīng)濟法所主張的國家干預(yù)理論認(rèn)為，鑒于市場失靈本身固有的效率缺陷和道德缺陷，社會資源不可能通過市場配置自發(fā)達到均衡狀態(tài)，政府進行外力介入成為克服市場失靈的必然訴求[12]。國家干預(yù)的實質(zhì)在于對私權(quán)的限制，這種限制可以采取民法的形式，也可以采取國家干預(yù)法的形式。但是民法的本質(zhì)畢竟不是限權(quán)法，只有以社會本位為基本理念的經(jīng)濟法才能更好實現(xiàn)對私權(quán)的限制，通過這種限制，能夠減少權(quán)利沖突，促進私權(quán)主體之間的合作，從而提升社會整體效率[11]。

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的基本觀點，制度是社會的博弈規(guī)則[13]。理解制度以及制度變遷困境的關(guān)鍵，在于人們能認(rèn)識到他們生活在其中的那些構(gòu)成行事準(zhǔn)則和規(guī)則的東西是在長時期中逐漸演化而成的[14]。日本學(xué)者青木昌彥提出的進化博弈理論是“有限理性與博弈論最好的結(jié)合”,他認(rèn)為制度不是由誰設(shè)計出來以后突然實行的，它可以歸結(jié)為是一定的歷史所造就的，而且新舊制度之間互相不斷的作用實現(xiàn)了制度進化[15]。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是制度演進過程。雖然進化博弈理論認(rèn)為制度是內(nèi)生的，但并不排除政府在制度演進中的作用。在中國帶有明顯的強制型制度變遷特點的改革實踐中，政策誘導(dǎo)的重要作用是毋庸置疑的?！叭龣?quán)分置”政策能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，需要政府在政策推行中采取積極的干預(yù)措施。經(jīng)濟法的本質(zhì)在于行使公權(quán)的機關(guān)對社會經(jīng)濟生活進行的干預(yù)[12]。因此對“三權(quán)分置”政策的法律表達應(yīng)特別重視經(jīng)濟法視角和理念的研究。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中，必須以改革的方向和階段性目標(biāo)為導(dǎo)向，實施法治化的動態(tài)干預(yù)。準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”政策目標(biāo)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的前置性問題。

2 “三權(quán)分置”的政策目標(biāo)解讀

理解“三權(quán)分置”政策的方向和目標(biāo)有三條基本思維進路。首先，應(yīng)當(dāng)將“三權(quán)分置”政策融入中國當(dāng)前社會發(fā)展的歷史進程和未來趨勢去把握；其次，必須結(jié)合中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演進的歷史邏輯和現(xiàn)實問題去理解；最后，梳理有關(guān)“三權(quán)分置”的政策表述，明確政策意圖。

2.1 社會發(fā)展的環(huán)境和基本方向

中國正處于現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，中國的現(xiàn)代化進程是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“新四化”同步發(fā)展的過程?！八幕敝g互為條件、相互制約，必須統(tǒng)籌考慮。就本文議題而言，需著重把握工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系：工業(yè)化需要農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化釋放人力資源，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要工業(yè)化吸納富余勞動力，進而提高勞均土地面積，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，并且為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供機械、農(nóng)藥、化肥等技術(shù)性條件；工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展。幾乎所有國家和地區(qū)的發(fā)展都無一例外地證明了城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移的過程，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展而發(fā)展的[16]。

目前中國的現(xiàn)代化面臨著巨大挑戰(zhàn)：（1）工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，運行不穩(wěn)定，難以對進城農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)和收入。（2）由于人多地少的客觀條件，小農(nóng)經(jīng)營效率低，種糧成本高，大量農(nóng)民被鎖定在低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，適度規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)，糧食安全存在隱患。適度規(guī)?；侵袊r(nóng)業(yè)發(fā)展的重要出路，雖然國家一直引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)①2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，全文多次使用“引導(dǎo)”、“鼓勵”“積極推進”等表明主觀意志的表述，在此前和此后的多個中央文件中，類似的表述比比皆是。，但農(nóng)民對土地的過分依賴，對土地增值收益的高度期待，嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程。（3）由于農(nóng)民舍不得離開土地，不愿或不敢進城，“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展遭受阻力。問題的核心在于讓農(nóng)民進城，農(nóng)民就要計算得失，然而，信息不足與理性有限使他們產(chǎn)生不祥的預(yù)期，于是寧可安于現(xiàn)狀也不愿承擔(dān)進城失敗或利益受損的風(fēng)險。

土地問題無疑是破解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的關(guān)鍵?！皠拥叵葎尤恕?，只有實現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化，才能為城市發(fā)展提供空間，為工業(yè)化提供人力資源，同時實現(xiàn)農(nóng)地資源整合，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。將“三權(quán)分置”政策置于這一宏觀背景下，其實質(zhì)就在于動員部分農(nóng)業(yè)人口放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營，進入城市生活、就業(yè)。進城務(wù)工的實踐已經(jīng)使農(nóng)民意識到非農(nóng)就業(yè)比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能獲得更高收入，兼業(yè)的農(nóng)民以土地作為非農(nóng)就業(yè)的風(fēng)險保障，不愿將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。如果立法明確農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，仍能夠保障其基本社會保障權(quán)益，打消進城農(nóng)民的后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民“離土進城”②實際上是“半離土”，反過來說也可以叫“帶地進城”。，是極有可能的。

2.2 中國土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演進和現(xiàn)實狀況

考察中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史背景和現(xiàn)實問題能夠深刻理解和準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”的價值目標(biāo)。從中國土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史進程看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確立是制度分析的起點?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。集體所有制是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式。通過農(nóng)村土地家庭承包，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生第一次分離[3]。2007年，《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)規(guī)定，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。

需要指出的是，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)第一次分離的形成軌跡可歸結(jié)為實踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的“三部曲”模式[17]。這種模式是中國體制和制度改革的成功經(jīng)驗?！叭龣?quán)分置”政策的形成、實施和法律表達同樣延續(xù)了這種模式。總體來看，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直沿著“土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化”和“強化土地使用權(quán)”的方向發(fā)展[18]?！皬娀?、淡化所有”是集體土地所有權(quán)制度改革的核心導(dǎo)向[19]。

然而，隨著市場化進程的深入，小農(nóng)經(jīng)濟和現(xiàn)代化、市場化之間的矛盾凸顯。早在20世紀(jì)90年代，中央文件中就出現(xiàn)了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的表述。只有允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，才能打破農(nóng)戶承包經(jīng)營下地塊分散、規(guī)模不經(jīng)濟的局面，促進生產(chǎn)要素的合理流動與優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展提供有效的制度機制[20]。此后引導(dǎo)和推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直是“三農(nóng)”工作的重心。由于土地對于農(nóng)民來說承擔(dān)著就業(yè)和社會保障兩大基本功能，只有這兩大功能消失了，農(nóng)民才有可能放棄土地的經(jīng)營權(quán)[21]。時至今日，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在流轉(zhuǎn)意愿弱、規(guī)模偏低、期限較短等問題[22-24]。為了推動土地規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)，加強土地流轉(zhuǎn)政策的激勵力度成為主要的政策方向，“三權(quán)分置”是這一思想的重要體現(xiàn)。“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，明確了土地對農(nóng)民的最終保障功能，給暫時離開土地的農(nóng)民吃了定心丸?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”為農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘎?chuàng)造了條件。

2.3 “三權(quán)分置”的政策文本分析

文本分析是研究政策目標(biāo)的基本手段，“三權(quán)分置”政策在黨和國家有關(guān)文件中的表述是探究其政策目標(biāo)的基本依據(jù)。筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”政策是對兩權(quán)分離政策的延續(xù)，從“兩權(quán)”到“三權(quán)”制度連接的橋梁在于多年來不斷強調(diào)的“引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的政策。通過對“十八大”以來相關(guān)政策文件的檢索，發(fā)現(xiàn)關(guān)于“三權(quán)分置”的有關(guān)政策文件主要有10項（表1）。

通過對這些政策文本的梳理可以得出以下結(jié)論：（1）政策表述逐漸從“土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)，調(diào)整為“土地經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)，政策中出現(xiàn)了與所有權(quán)、承包權(quán)并稱的第3個概念，實現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變。（2）“維護農(nóng)民權(quán)益”、“發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”是全部文件都涉及的政策目標(biāo)。（3）政策文本4次提及“抵押擔(dān)保融資”功能或目標(biāo)，可見土地權(quán)利抵押融資是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)之一。這個目標(biāo)在“三權(quán)分置”政策前就已提出，之后逐漸弱化。（4）關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革在政策文本中始終沒有脫離“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”、“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移”、“城鎮(zhèn)化”等宏觀語境。特別需要注意的是，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中明確提出了“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”在“三權(quán)分置”中的統(tǒng)領(lǐng)作用。

綜上所述，“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)具有系統(tǒng)系和層次性的特點，可以歸納為以下3個方面：（1）通過對土地權(quán)利的分離設(shè)置，避開《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律的禁止性規(guī)定，實現(xiàn)土地權(quán)利的抵押，使農(nóng)村土地獲得融資功能，是較為具體的政策目標(biāo)。（2）促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營適度集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；剑恰叭龣?quán)分置”政策的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)。（3）實現(xiàn)“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”是“三權(quán)分置”的長遠目標(biāo)。農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為工業(yè)和服務(wù)業(yè)提供人力資源，并提高城鎮(zhèn)化水平。這三個目標(biāo)之間實質(zhì)上是相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性整體。賦予土地權(quán)利抵押融資的功能可能是“三權(quán)分置”最初目標(biāo)和直接動因；實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營適度集中，并通過經(jīng)營權(quán)抵押融資，吸引資本要素向農(nóng)業(yè)流動，是“三權(quán)分置”的中心任務(wù)；實現(xiàn)“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”是“三權(quán)分置”最終的政策目標(biāo)。從操作層面看，

各目標(biāo)之間具有層次性、漸進性特點。

表1 “十八大”以來有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的文件Tab.1 Documents concerning the reform of the rural land property rights system Since The 18th National Congress of Communist Party of China

表1續(xù)

3 “三權(quán)分置”目標(biāo)實現(xiàn)的漸進式激勵

根據(jù)“三權(quán)分置”目標(biāo)的階段性、漸進性，在政策實施中應(yīng)不斷調(diào)整激勵的方式、力度和方向，系統(tǒng)實現(xiàn)政策目標(biāo)。

3.1 初步的人地分離

首先，通過不斷提高土地補償費的方式，實現(xiàn)人地分離，已經(jīng)使財政不堪重負(fù)。其次，由于土地開發(fā)增值收益巨大，土地補償標(biāo)準(zhǔn)日益提高，推高了農(nóng)民對補償?shù)念A(yù)期，土地征收難度加大。另外，土地對于農(nóng)民具有保障意義，單純貨幣補償方式有很多弊端。所以在人地分離上應(yīng)該采取漸進式分離策略，通過將土地權(quán)利分解，逐步讓渡的方式，實現(xiàn)人地分離目標(biāo)?！叭龣?quán)分置”方案，讓農(nóng)民帶地進城，實現(xiàn)農(nóng)民在就業(yè)上與土地暫時分離，實現(xiàn)其“非農(nóng)化”就業(yè)的嘗試。如果進城失敗，農(nóng)民仍然可以回歸農(nóng)村和土地。

從經(jīng)濟法的視角看，“三權(quán)分置”第一層次目標(biāo)的實現(xiàn)，可以分為兩步：（1）通過立法明確“穩(wěn)定”農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，打消農(nóng)民進城的后顧之憂，并且通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費用，補貼其進城后的基本生活，實質(zhì)上是以流轉(zhuǎn)費用替代土地社會保障功能。（2）讓農(nóng)民留在城鎮(zhèn)，逐漸消除對進城農(nóng)民的各種限制，使其融入城市社區(qū)，實現(xiàn)穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，提高社會保障待遇，逐漸提高城鎮(zhèn)化水平。

3.2 農(nóng)地規(guī)?；图Z食安全

在初步實現(xiàn)人地分離后，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的土地經(jīng)營權(quán)可在政府引導(dǎo)下，通過土地整理、成片發(fā)包等方式，實現(xiàn)適度規(guī)?；?。有不少學(xué)者擔(dān)心土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土地的非農(nóng)化和非糧化，其主要理由是農(nóng)戶收取“地租”侵蝕經(jīng)營者的利潤。筆者認(rèn)為，這一問題完全可以通過農(nóng)業(yè)補貼政策解決。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，對其采取補貼、減稅、金融支持等產(chǎn)業(yè)扶持政策是經(jīng)濟法干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要體現(xiàn)。對農(nóng)業(yè)進行補貼是世界通行做法，中國農(nóng)業(yè)補貼水平低于世界上大多數(shù)國家[25]。政府應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的補貼力度，這個補貼至少不低于經(jīng)營者支付給農(nóng)戶的土地租金，理由是土地租金實質(zhì)上就是農(nóng)民土地社保功能的替代，進城農(nóng)民的社會保障是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)化成本。

3.3 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)同步

由于農(nóng)民實現(xiàn)了“暫時”進城，一方面土地經(jīng)營集中度提高，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)；另一方面大量農(nóng)民進城提高了城鎮(zhèn)化水平，并為工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提供了人力資源，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化的同步發(fā)展。此時，應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)扶持政策、就業(yè)援助政策、住房保障政策等經(jīng)濟法的調(diào)控手段鞏固“三權(quán)分置”改革的成果。在產(chǎn)業(yè)政策上，通過調(diào)控手段促進工業(yè)和服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，為進城農(nóng)民提供穩(wěn)定的工作機會和較高的工資收入，將農(nóng)民吸引在城市就業(yè)；在社會保障政策方面，適時推進進城農(nóng)民從農(nóng)村社會保障向城市社會保障的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面逐步過渡到與市民相同的待遇。

3.4 改革成果的立法鞏固

改革過程存在諸多風(fēng)險和不確定性，“三權(quán)分置”改革實踐，可能并不如前文所述那樣環(huán)環(huán)相扣、步步為營，極有可能出現(xiàn)影響改革進程的不確定因素。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟波動，會出現(xiàn)大量農(nóng)民返鄉(xiāng)，城鎮(zhèn)化逆轉(zhuǎn)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)人力資本供給減少，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展停滯等情況。這就要求政府在這場改革中，尊重市場規(guī)律，完善和優(yōu)化宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康發(fā)展，為改革營造良好的社會環(huán)境。

實現(xiàn)“三權(quán)分置”后，如果能確保進城農(nóng)民保持一段時間穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，下一步調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)立法就不會有太大阻力。此時這場系統(tǒng)性改革需要“臨門一腳”來鎖定勝局。立法調(diào)整的窗口期應(yīng)該是二輪土地承包期屆滿時。首先，通過修改《農(nóng)村土地承包法》明確農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定條件，細化農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能，例如應(yīng)當(dāng)規(guī)定集體有權(quán)收取承包費、有權(quán)監(jiān)督土地利用行為等；其次，保護留鄉(xiāng)農(nóng)民土地權(quán)益，在集體所有土地中保留適當(dāng)份額，優(yōu)先發(fā)包給留鄉(xiāng)農(nóng)民，保障留鄉(xiāng)農(nóng)民作為集體成員的收益分配權(quán)，通過參與集體土地承包收益的分配，保障其基本生活；再次，通過戶籍制度改革，完成農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)變，賦予進城農(nóng)民完整的城鎮(zhèn)居民社會保障權(quán)利，統(tǒng)一社會保障體系，實現(xiàn)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化；最后，公開發(fā)包土地經(jīng)營權(quán)，留鄉(xiāng)農(nóng)民、城市工商業(yè)企業(yè)、進城農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民都有資格參與競標(biāo)，實際上可能參與競標(biāo)的主要是留鄉(xiāng)農(nóng)民、進城農(nóng)民和在“三權(quán)分置”政策執(zhí)行期間已經(jīng)獲得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由于留鄉(xiāng)農(nóng)民資金實力不足、進城農(nóng)民（第二代、第三代農(nóng)民工）已經(jīng)割斷了對土地的情感和生存依賴，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，土地經(jīng)營者在競爭中具有明顯優(yōu)勢，這就實現(xiàn)了土地的規(guī)?；?jīng)營。

4 結(jié)論

綜上，“三權(quán)分置”中各項權(quán)利的性質(zhì)、權(quán)能的理論闡釋并沒有那么重要，不需要糾結(jié)政策與法律邏輯、法理之間的沖突，也無需急切完成立法表達。目前面對“三權(quán)分置”政策應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識其目標(biāo)的階段性、系統(tǒng)性特征，理順“三權(quán)分置”政策直接目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)和最終目標(biāo)之間的關(guān)系，將其放置在“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”的歷史進程中，按照階段次序逐一推進。在“三權(quán)分置”目標(biāo)實現(xiàn)中應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟法干預(yù)理念為指引，采取積極的經(jīng)濟法干預(yù)手段，適時調(diào)整激勵手段、激勵策略、激勵力度和激勵方向，逐步實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革成果的立法鞏固需要待二輪土地承包期屆滿這一立法調(diào)整的窗口期開啟時，通過立法修改，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。

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（本文責(zé)編：陳美景）

The Path of Economic Law to Realize the Policy Target of Tripartite Rural Land Entitlement System

FANG Jian-en1，2
（1. College of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. College of Humanities and Social Sciences, Hebei Agricultural University, Baoding 071001, China）

The purpose of the paper is to well delineate the policy target of tripartite rural land entitlement system, and to explore the path and means of state （government） intervention. Methods of research are as follows： firstly, methods of policy text analysis combined with the evolution game theory are used to summarize the policy target of tripartite rural land entitlement system; secondly, methods of law and economics analysis combined with the state intervention theory are used to analyze the path and means of state （government） intervention. The results show that the policy target of tripartite rural land entitlement system is periodical, hierarchical and comprehensive. The paper concludes that state （government）intervention should be based on economic law ideas, and should appropriately adjust incentive approaches, incentive strategies, incentive extent, and incentive direction so as to gradually achieve the policy target of tripartite rural land entitlement system.

land law; land economy; tripartite rural land entitlement system; policy target; evolution game; intervention mode

D922.3

A

1001-8158（2017）01-0080-08

10.11994/zgtdkx.20161219.125723

2016-09-21；

2016-11-20

中國法學(xué)會重點委托課題“農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’的法治保障研究”（CLS（2015）ZDWT43）。

房建恩（1979-），男，河北內(nèi)丘人，副教授，博士研究生。主要研究方向為農(nóng)村土地法制。E-mail： 13473205615@139.com