上海市土地市場供給側(cè)改革研究

馬克星，劉紅梅，王克強，3，顧守柏

（1.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；3.上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海 200433；4.上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

上海市土地市場供給側(cè)改革研究

馬克星1，劉紅梅2，王克強1，3，顧守柏4

（1.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200433；2.上海師范大學(xué)商學(xué)院，上海 200234；3.上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院，上海 200433；4.上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心，上海 200003）

研究目的：系統(tǒng)梳理上海市土地市場體系結(jié)構(gòu)，分析上海市各類土地市場在供給側(cè)存在的問題和原因。借鑒其他城市和地區(qū)土地市場供給側(cè)改革經(jīng)驗，提出上海市土地市場供給側(cè)改革的政策建議。研究方法：描述分析和政策分析方法。研究結(jié)果：上海市土地市場已經(jīng)發(fā)展為實體與指標(biāo)結(jié)合、城市與農(nóng)村共存的復(fù)雜體系，同時存在指標(biāo)市場發(fā)展薄弱，實體市場中城市市場與農(nóng)村市場分割，一級市場壟斷過強，二級市場發(fā)育程度低等問題。研究結(jié)論：上海市土地市場供給側(cè)改革的方向有政府職能轉(zhuǎn)變、摒棄壟斷供給、構(gòu)建多元土地供給格局、土地供給多元價值取向和差別化精準(zhǔn)供地等多個方面。

土地管理；土地市場；供給側(cè)改革；上海市

1 引言

“新常態(tài)”以來，中國經(jīng)濟保持著長期向好的發(fā)展態(tài)勢，也存在結(jié)構(gòu)不合理，總供給與總需求結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的狀況。2015年11月，習(xí)近平總書記首提“供給側(cè)改革”，“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”。在APEC會議上，習(xí)總書記再提“供給側(cè)改革”。2016年7月，習(xí)近平總書記對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了“有力、有度、有效”新要求，并于9月二十國集團領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會上提到，二十國集團成員應(yīng)該“努力擴大全球總需求，全面改善供給質(zhì)量，鞏固經(jīng)濟增長基礎(chǔ)”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為中國全面深化改革的“主戰(zhàn)場”和“攻堅區(qū)”[1]。

2016年開始，中國圍繞“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”幾個方面積極推進供給側(cè)改革。如何提供有效供給，成為中國實現(xiàn)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力的核心問題，其中要素市場是供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場之一。土地，特別是建設(shè)用地，作為最重要的經(jīng)濟發(fā)展空間載體和基本生產(chǎn)要素，加強其供給側(cè)改革、提高利用效率對經(jīng)濟整體效率有著深刻影響。

中國自2002年起對土地出讓實施市場化改革，土地市場化出讓政策不斷完善。但由于社會經(jīng)濟發(fā)展長期依賴相對低廉的建設(shè)用地價格和粗放的用地方式，中國出現(xiàn)土地市場扭曲、建設(shè)用地利用低效甚至閑置與用地需求得不到滿足并存等問題。預(yù)計到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)58%，建設(shè)用地供需矛盾將更加嚴(yán)峻。健全土地市場體系，加強土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將對中國提高土地利用效率、促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展起到重要作用。

因此，有必要對中國土地市場體系進行梳理，探討當(dāng)前土地市場供給側(cè)存在的問題及原因，以探索土地市場供給側(cè)改革的路徑和方法。鑒于中國不同區(qū)域、不同省市社會經(jīng)濟發(fā)展階段不同，土地市場的發(fā)育程度不一，本文選擇土地市場化水平較高、市場體系較為完善的上海市作為研究對象，梳理其土地市場體系，并對其土地市場供給側(cè)存在的問題和原因進行分析，借鑒中國其他地區(qū)土地利用管理、供給側(cè)改革經(jīng)驗，提出上海市土地市場供給側(cè)改革政策建議。以期對中國其他地區(qū)土地市場的建立和完善、土地市場供給側(cè)改革提供參考借鑒。

2 上海市土地市場體系

市場機制是價格機制、競爭機制、供求機制和風(fēng)險機制等一系列機制的綜合，其配置資源的效率最高。土地市場供給側(cè)改革要把產(chǎn)權(quán)保護、契約精神、供給多元化、公平競爭、價格引導(dǎo)等市場制度引入土地要素領(lǐng)域，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，釋放生產(chǎn)力，形成土地供給制度改革紅利[2]。推進土地市場的供給側(cè)改革，必須對現(xiàn)行的土地供給機制進行創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在土地要素配置領(lǐng)域的決定性作用。

在“供給側(cè)改革”概念提出前，上海市在土地利用中積極推進建設(shè)用地減量、盤活存量建設(shè)用地、推進工業(yè)用地二次開發(fā)，積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，建立土地指標(biāo)市場，這與土地市場供給側(cè)改革的目標(biāo)在一定程度上相一致。上海市的土地市場供給側(cè)改革，可以理解為土地要素配置領(lǐng)域的“三去一補一降”過程。去的是“高污染、高耗能、低效率”產(chǎn)業(yè)和用地，補的是創(chuàng)新型、環(huán)保型的產(chǎn)業(yè)，降的是土地交易成本，通過“三去一補一降”全面提升土地利用效率。

根據(jù)土地市場供給客體，上海市土地市場可以分為土地指標(biāo)市場和土地實體市場兩個子市場。土地實體市場包括城市土地市場和農(nóng)村土地市場，土地指標(biāo)市場包括計劃指標(biāo)市場和減量化指標(biāo)市場，具體如圖1所示。

圖1 上海市土地市場體系①農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并存在一定的“隱性流轉(zhuǎn)”；計劃指標(biāo)使用基本為政府無償指令性分配，因此，這兩個市場尚未真正建立。但是，這兩個市場將是上海市土地市場建設(shè)的重要方向，同時為保證市場體系結(jié)構(gòu)的完整性，研究將這兩個市場列入上海市土地市場體系。Fig.1 The land market system in Shanghai

2.1 實體市場

2.1.1 土地一級市場 土地一級市場是土地使用權(quán)出讓市場，土地所有者將土地使用權(quán)讓渡給土地使用者，即政府部門將城鎮(zhèn)國有土地或?qū)⑥r(nóng)村集體土地征為國有土地后出讓給使用者的市場，體現(xiàn)的是土地所有者與使用者之間圍繞土地交易產(chǎn)生的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。

2004年，國土資源部《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31號以后所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招拍掛制度；2006年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。中國土地一級市場招拍掛出讓制度得以確立。招拍掛出讓土地，土地產(chǎn)出彈性較其他方式高[3]，是土地一級市場的主要交易形式。根據(jù)《國土資源年鑒（2014）》，2013年，上海市共出讓國有土地1337.49 hm2，其中招拍掛出讓1234.98 hm2占到總出讓面積的92.34%。

2.1.2 土地二級市場 土地二級市場，即土地使用者將達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件的土地放入流通領(lǐng)域進行交易的市場，是土地使用權(quán)的再轉(zhuǎn)讓，體現(xiàn)了土地使用者之間因土地交易而產(chǎn)生的責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。

土地的二級市場交易方式靈活多樣。交易類型上，既有轉(zhuǎn)讓，又有抵押和租賃；交易形式上，既有土地使用權(quán)的直接交易，也有通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等變相交易和以作價入股、聯(lián)營等其他形式的交易。二級市場對活躍建設(shè)用地市場，提升建設(shè)用地再配置效率具有重要作用，十八屆三中全會明確提出要完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。

2.1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場 據(jù)全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，上海市農(nóng)村集體建設(shè)用地總量約11.94萬hm2，其中鎮(zhèn)村公益用地1.18萬hm2，二、三產(chǎn)業(yè)用地3.95萬hm2，宅基地4.59萬hm2，其他建設(shè)用地2.23萬hm2。近年來，上海市在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場方面的探索引起廣泛關(guān)注。

2001年以來，上海市先后出臺近10個農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)文件，明確和闡述農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法。黨的十八屆三中全會和《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》均提出，建立農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地增值收益分配制度。2015年，松江區(qū)成為全國人大授權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點地區(qū)。

松江區(qū)頒布集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“1 + 5”配套文件，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實行與國有建設(shè)用地同等入市的制度。2015年12月，松江區(qū)永豐街道新城主城H單元H30-01號地塊成為上海市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的首幅地塊，并成功掛牌出讓，成交價5502萬元。該幅地塊成功入市驗證了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的可操作性和可推廣性。

2.1.4 農(nóng)村宅基地市場 農(nóng)村宅基地具有福利性質(zhì)，是對農(nóng)民的無償無期限住房福利保障。因此，農(nóng)村宅基地進入流轉(zhuǎn)市場，具有一定難度，上海市真正意義上的農(nóng)村宅基地市場還未建立。

在法律允許的范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地只能在本集體內(nèi)部成員間流動，并且不能夠進行抵押融資等。上海市城鎮(zhèn)化水平高，農(nóng)村戶均宅基地面積過大，上海市農(nóng)村居住用地面積約800 km2，其布局和建設(shè)可用“散、亂、低、弱、舊”來概括。為盤活農(nóng)村宅基地，改善農(nóng)村居民生活水平，上海市探索宅基地置換商品房、經(jīng)營性物業(yè)等方式推進農(nóng)村宅基地減量，將宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地減量化指標(biāo)，通過指標(biāo)化的方式進入市場，提高建設(shè)用地配置效率。隨著指標(biāo)化方式的不斷健全，未來可能完全替代農(nóng)村宅基地有限的實體交易。

2015年8月24日，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，要求探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的方式和途徑，為未來農(nóng)村宅基地減量評估有償退出提供一定的依據(jù)。

2.2 指標(biāo)市場

2.2.1 計劃指標(biāo)市場 與國土資源部政策相同，上海市也采用計劃模式配置新增建設(shè)用地，實行“總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理”的指標(biāo)管理體制[4]。新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)以無償分配的形式分解到各個區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

上海市開展建設(shè)用地減量化工作后，將計劃指標(biāo)使用與區(qū)域建設(shè)用地減量化相掛鉤，根據(jù)區(qū)域減量化的力度和成效，來配給其新增計劃規(guī)模。新增計劃指標(biāo)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益項目、保障性住房和農(nóng)村建設(shè)等在內(nèi)的民生工程，以切實保障民生項目用地需求。

2.2.2 減量化指標(biāo)市場 為解決建設(shè)用地實際需求量大、增量過快，同時存量過多、用地效率相對較低的實際問題[5]，上海市成為全國首個也是唯一一個在全域范圍全面推進建設(shè)用地減量化的省級單位。

通過對集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等的減量復(fù)墾，產(chǎn)生新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)，并配置到用地效率更高的城市開發(fā)區(qū)域，實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)和再配置。

目前，上海市“以減定增”，將經(jīng)營性用地和一般工業(yè)用地新增計劃與建設(shè)用地減量化掛鉤，一般工業(yè)和6類經(jīng)營性項目用地必須由通過集建區(qū)內(nèi)存量建設(shè)用地調(diào)整盤活、集建區(qū)外低效建設(shè)用地減量化騰挪等途徑獲得。各區(qū)已初步探索建立起由區(qū)級收購、指標(biāo)自用和區(qū)內(nèi)調(diào)劑配置相結(jié)合的減量化指標(biāo)市場。

3 上海市土地市場供給側(cè)存在的問題及原因分析

上海市較為完善的土地市場供給，提高了建設(shè)用地供給質(zhì)量，上海市建設(shè)用地利用效率在全國居于領(lǐng)先水平。但是，相對于國外建設(shè)用地的高效利用，上海市還有很大的提升空間，以工業(yè)用地為例，2009年，上海市工業(yè)用地產(chǎn)出強度僅為30.77億元/km2，與新加坡（2007年，23.29億美元/km2）、倫敦（2005年，工商業(yè)用地，38.64億美元/km2）、東京（2007年，2489億日元/km2）、香港（2007年，119.26億港元/km2）等發(fā)達(dá)國家城市和地區(qū)相比，上海市工業(yè)用地產(chǎn)出效益只有它們的幾分之一甚至十幾分之一。

由于長期的外延式發(fā)展，上海市面臨建設(shè)用地資源不足、用地結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)空間被壓縮、建設(shè)用地閑置、產(chǎn)出效益低效等問題，形成了土地資源利用領(lǐng)域的“多庫存”和“低產(chǎn)能”[2]。上海市需及時發(fā)現(xiàn)各類土地市場供給存在的問題和原因，及時改革供給結(jié)構(gòu)，清除無效供給，加快低效供給“新陳代謝”，在鎖定建設(shè)用地總量目標(biāo)下，以“減量”促“增效”。通過土地市場供給側(cè)改革，不斷提升土地循環(huán)利用的效能和效率。

3.1 實體市場

3.1.1 一級市場供給存在的問題及原因

（1）土地的壟斷供應(yīng)。目前，地方政府基本壟斷了土地出讓一級市場。主要體現(xiàn)為集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地必須由政府審批和征收、土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)由政府制訂、土地供應(yīng)由政府統(tǒng)一計劃安排等, 政府采用計劃、行政、法律等手段決定土地供應(yīng)的區(qū)位、時間、規(guī)模、空間等要素[6]。

由于這種壟斷機制，企業(yè)無法自由進入一級土地開發(fā)市場，即使是自有土地（使用權(quán)），若要轉(zhuǎn)性或調(diào)整規(guī)劃，也必須通過動遷、土地收回等程序。政府成為土地一級市場壟斷供給者，土地供應(yīng)的實際主體地方化，甚至可能個體化，存在代理人的道德風(fēng)險問題——地方主要官員可能損害土地供應(yīng)與利用效率以實現(xiàn)個人目標(biāo)[7-8]。

政府壟斷一級市場的原因有以下幾點：

第一，土地產(chǎn)權(quán)和市場制度的缺陷導(dǎo)致地方政府壟斷。1982年《憲法》明確規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。在1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》、1998年和2004年修訂通過的《土地管理法》中規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。征收制度和土地出讓制度存在明顯的“雙軌”特征[9]，土地進入一級市場只有通過征收，地方政府成為集體土地唯一的“買家”和一級市場唯一的“賣家”。

第二，政府在土地市場的多重角色定位。公有制下，國家是土地供應(yīng)的名義主體，但它是一個虛擬的主體，具體的土地供應(yīng)授權(quán)給地方政府來實現(xiàn)，地方政府既是公共品的提供者，又是“經(jīng)營”土地的“企業(yè)家”[10]，同時還是土地市場的監(jiān)管者。

第三，政績考核中“自上而下的標(biāo)尺競爭”。在地方政府“為增長而競爭”的過程中，土地是地方政府掌握的最有價值的經(jīng)濟資源之一。地方政府主要官員作為土地的實際供應(yīng)主體，土地交易雖然不能成為他個人的收益，但是可以借土地供應(yīng)行為來實現(xiàn)政績等個人追求[14]，地方政府傾向于“為增長而控制”，通過壟斷和控制土地供給，獲得高額財政收入與更高的GDP增長率[11-12]。

（2）土地一級市場供給決策中土地價格和供需信息不準(zhǔn)確。地方政府在供給側(cè)的決策受到要素市場中需求信息的影響，而供需雙方存在信息的不對稱性，真實的需求在市場中被過濾，地方政府獲取的土地價格和供需信息往往不真實。政府在對不真實的信息進行決策的時候就帶來了很多的問題。

地方政府獲取的土地價格和供需信息不真實的主要原因是土地屬性和土地市場的異化。城市用地和商品住宅具有城市使用功能，也可進行商品交易。經(jīng)過多年的市場化運作，用地和住宅的商品屬性逐漸強化甚至異化，土地成為投資甚至投機的商品，而其具有的公共屬性逐漸模糊或者嚴(yán)重缺失。在這種市場環(huán)境下，土地市場供需關(guān)系失真，不能反映城市發(fā)展的真正需求。

（3）土地招拍掛出讓，價高者得，價格長期脫離土地資產(chǎn)價值。2006年8月開始，中國實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)。國有土地使用權(quán)“招拍掛”制度是將土地使用權(quán)作為一種特殊商品，采用市場化的運作模式，利用市場競爭機制顯化土地的價格。根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，中標(biāo)人遵循“價高者得”的標(biāo)準(zhǔn)。

由于土地利用存在外部性，市場規(guī)則下的價高者得可能忽略社會公平，并非總是最有效的資源配置方式[13]?！皟r高者得”會造成土地價格競爭上漲，為了產(chǎn)出平衡，企業(yè)提高土地產(chǎn)品價格，土地價格長期脫離土地資產(chǎn)價值。而在美國，土地以招標(biāo)為主，但不以價格為主導(dǎo)，而是充分考慮規(guī)劃意圖、對城市建設(shè)的貢獻等多方面因素。

3.1.2 二級市場供給存在的問題及原因

（1）市場發(fā)育程度低，交易不夠活躍。從一、二級市場交易量來看，土地二級市場整體上不夠活躍。對上海、北京、廣州、深圳4個城市的統(tǒng)計顯示，二級市場轉(zhuǎn)讓宗數(shù)僅為一級市場成交宗數(shù)的40%左右，轉(zhuǎn)讓面積僅為一級市場成交面積10%左右。而同時期香港土地以存量的轉(zhuǎn)讓供地為主[14]，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)占土地供應(yīng)總量的99%以上。二級市場發(fā)育程度過低，增加了一級市場的供地壓力，也不利于存量的盤活。

二級市場發(fā)育程度低，主要原因是土地儲備范圍過大。土地儲備基本壟斷了二級市場，大部分地區(qū)的土地儲備量占到了存量供地量的80%—90%，嚴(yán)重擠占了二級市場中土地轉(zhuǎn)讓的空間[14]。

（2）綜合服務(wù)場所和服務(wù)渠道缺乏,交易信息分散，交易具有盲目性和自發(fā)性。二級市場由于具有交易主體多元性和交易方式多樣性的特點，二級市場對交易制度的需求更高。但是，與土地一級市場相比，二級市場相關(guān)服務(wù)的配套不足，評估、公證、保險、金融、登記等相關(guān)服務(wù)均有欠缺。

二級市場配套服務(wù)不足集中體現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺和交易平臺。信息發(fā)布平臺的缺失，造成土地市場中供給與需求錯位，影響資源配置效率；交易平臺的缺失，市場競爭不充分，不利于價格發(fā)現(xiàn)，造成部分國有資產(chǎn)的流失[14]，增加交易風(fēng)險，阻礙土地轉(zhuǎn)讓。

（3）土地轉(zhuǎn)讓成本高，保有成本較低，違規(guī)交易較多。土地稅收種類主要分為土地取得環(huán)節(jié)（耕地占用稅）、土地保有環(huán)節(jié)（城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅）和土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)（土地增值稅、城市維護建設(shè)稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、各類所得稅以及各種附加稅等），目前土地稅負(fù)主要集中在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)[15-16]。

目前，二級市場土地轉(zhuǎn)讓重流轉(zhuǎn)稅而輕保有稅，轉(zhuǎn)讓成本較高，據(jù)測算，土地轉(zhuǎn)讓需繳納30%—60%的土地增值稅，3%—5%的土地交易契稅等。進入市場流通的土地要承受過高的稅負(fù)，導(dǎo)致土地閑置浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，抑制了土地的正常市場交易。

（4）土地“隱性流轉(zhuǎn)”，增加轉(zhuǎn)讓風(fēng)險。二級市場是相對自由的市場，交易多數(shù)是自發(fā)行為，由于信息不對稱等原因，政府對土地二級市場的監(jiān)管不到位。為獲得土地流轉(zhuǎn)收益，土地供給者和需求者之間采用隱性交易和私下交易等方式，甚至將通過定向方式拿地等享受政府優(yōu)惠的土地擅自出讓，有些農(nóng)村宅基地等不符合流轉(zhuǎn)條件的集體建設(shè)用地也進入二級市場。這增加了轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險，造成了國家土地收益的流失。

3.1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場供給存在的問題及原因

（1）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的發(fā)育不成熟，處于試點階段。相比于城市土地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)育很不成熟?？陀^上，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有入市流轉(zhuǎn)的客觀需求，目前許多集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓、出租給了企業(yè)。但由于缺乏合法有效的市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給方面比較薄弱，供給效率低下。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，在一定程度上打破了地方政府的土地壟斷，可能會對國有土地市場造成一定沖擊，并存在農(nóng)民收益難保障、不符合規(guī)劃和用途管制等諸多風(fēng)險，因此，地方政府在經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市上多采取謹(jǐn)慎態(tài)度，在實踐中多試點、慎推廣。

（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度上的障礙。雖然2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，并陸續(xù)開始地方試點。但在《土地管理法》、《物權(quán)法》中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙依然存在，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍存在一定的法律風(fēng)險。

（3）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中，農(nóng)民處于弱勢狀態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地通常為基層政府或村委會實際控制，流轉(zhuǎn)收益未形成規(guī)范、統(tǒng)一、具體的分配標(biāo)準(zhǔn)，并且對集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益使用的監(jiān)管不足，管理機制不健全，支出隨意性大。農(nóng)民對收益的支配處于弱勢地位，不能獲得應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的完整、穩(wěn)定、合法的權(quán)益難以得到保障。

這主要因為農(nóng)村集體經(jīng)營性用地的產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，現(xiàn)行法律未明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位，利益分配的監(jiān)管缺失。

3.1.4 農(nóng)村宅基地市場供給存在的問題及原因

農(nóng)村宅基地具有福利性性質(zhì)，是對農(nóng)民無償無期限住房福利保障，同時，中國《土地管理法》明確禁止農(nóng)村宅基地買賣，農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織成員間進行流轉(zhuǎn)，因此，農(nóng)村宅基地市場尚未真正建立起來。這使得快速城鎮(zhèn)化背景下，零散甚至空閑農(nóng)村宅基地的退出困難，農(nóng)村地區(qū)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整成為難題。

宅基地市場缺失，主要受制于城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村宅基地進入市場，只能通過征收轉(zhuǎn)為國有，農(nóng)民的利益受損較大，社會矛盾較多，嚴(yán)重制約農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

3.2 指標(biāo)市場

3.2.1 計劃指標(biāo)市場供給存在的問題及原因

（1）計劃指標(biāo)市場尚未建立。上海市新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)通過政府指令進行分解，更多的強調(diào)政府意志，未能建立起有效的計劃指標(biāo)市場。由于信息不對稱和決策者的有限理性，土地規(guī)劃往往很難對長期的經(jīng)濟社會發(fā)展做出準(zhǔn)確預(yù)測，導(dǎo)致計劃用地指標(biāo)分解缺乏科學(xué)依據(jù)。

計劃指標(biāo)市場未建立的原因為計劃指標(biāo)分解的主要原則是確保各地區(qū)用地公平。若采取競爭性有償使用，可能會因為加劇地區(qū)之間發(fā)展機會的不平衡，從而引發(fā)部分地區(qū)的強烈反對。

（2）計劃指標(biāo)指令性無償分配導(dǎo)致公益性用地的低效率。土地利用年度計劃管理實行統(tǒng)分結(jié)合的指令性無償分配管理模式，目前，上海市計劃指標(biāo)主要用于公益性項目的用地需求。無償分配使用，可能會導(dǎo)致建設(shè)時忽略用地效率，片面追求公益性用地規(guī)模和景觀效果。指令性的無償分配，因缺乏效率方面的激勵，造成土地利用的浪費。

3.2.2 減量化指標(biāo)市場供給存在的問題及原因

（1）減量化指標(biāo)交易范圍有限，難以實現(xiàn)土地最優(yōu)化配置。根據(jù)上海市各區(qū)制定的建設(shè)用地減量化推進政策，減量化指標(biāo)可優(yōu)先用于減量化鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部建新區(qū)的建設(shè)需求，剩余指標(biāo)由區(qū)級政府收購，統(tǒng)籌使用。目前，浦東新區(qū)、奉賢區(qū)等探索在區(qū)級協(xié)調(diào)下，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的指標(biāo)交易，拓展了減量化指標(biāo)交易范圍。

但是，減量化指標(biāo)交易范圍仍然較小，主要是缺乏市級指標(biāo)交易平臺，指標(biāo)價格難以得到顯化，并且減量化全市范圍交易的相關(guān)配套措施和風(fēng)險防范機制等尚處于探討階段。

（2）減量化指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式較為單一，“資產(chǎn)”屬性未得到體現(xiàn)。建設(shè)用地減量化指標(biāo)交易主體主要為減量化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)級政府，指標(biāo)主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與區(qū)級政府之間流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式主要為減量化指標(biāo)的直接買賣后，進入土地一級開發(fā)。減量化指標(biāo)具有一定的“資產(chǎn)”屬性，但指標(biāo)在市場中的抵押、融資等功能只在少數(shù)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，指標(biāo)直接買賣是指標(biāo)流轉(zhuǎn)的主要形式。

減量化指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式單一主要因為市場主體對指標(biāo)“發(fā)展權(quán)”[17-18]的權(quán)力屬性認(rèn)識不足，市場主體更加認(rèn)可指標(biāo)與土地結(jié)合后的建設(shè)用地價值。

4 其他地區(qū)土地市場供給側(cè)改革經(jīng)驗

4.1 深圳市土地市場供給側(cè)改革的經(jīng)驗[19]

深圳市積極推進土地市場供給側(cè)改革，探索創(chuàng)新以高效供地保障城市化跨越式發(fā)展為主要導(dǎo)向的土地供應(yīng)管理，努力發(fā)揮好市場在土地資源配置中的決定性作用。深圳市的土地市場供給側(cè)改革，堅持以盤活存量為主、以拓展新增為輔的“減量發(fā)展”道路，其主要經(jīng)驗措施包括：

（1）減輕政府對土地財政的依賴，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。2015年，深圳市公共財政收入7240億元，土地出讓收入1081.72億元，占公共財政收入的比重不足15%，遠(yuǎn)低于北京、上海、廣州等地，政府收入對土地財政依賴度不高。深圳市主要靠高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐城市發(fā)展，在土地出讓和管理中追求的是城市發(fā)展空間，而不再是單純的土地收益。

這種轉(zhuǎn)變有助于政府在土地市場中角色的重新定位，地方政府不再是追求土地收入的“企業(yè)家”，真正發(fā)揮市場在土地資源配置中決定性作用。

（2）挖掘存量用地，滿足城市空間拓展的用地需求。深圳市土地面積1991.6 km2，2015年末現(xiàn)狀建設(shè)用地975 km2，而根據(jù)《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，至2020年，深圳市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模976 km2，土地開發(fā)強度逼近50%，遠(yuǎn)高于國內(nèi)外其他大城市。因此，深圳市大力挖掘存量建設(shè)用地潛力，滿足城市發(fā)展需求。

深圳市通過開展土地整備、推進城市更新、推動原農(nóng)村集體工業(yè)用地入市、拓寬原農(nóng)村集體用地入市范圍等，推進已建低效用地的高效利用，釋放城市發(fā)展空間。2012年，深圳市存量用地供應(yīng)占年度供地總量的56%，存量用地供應(yīng)超過新增供地，到2015年這一比例達(dá)到77.9%。

（3）完善土地供應(yīng)制度，探索實行多樣化、差別化的土地供應(yīng)方式。嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，完善國有土地有償使用制度。明確用地出讓范圍，經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的用地以招拍掛方式供應(yīng)，招拍掛方式供應(yīng)外的出讓用地，以協(xié)議方式供應(yīng)。

探索多樣化土地供應(yīng)方式。優(yōu)化建設(shè)用地使用權(quán)作價出資機制，并在深圳市地鐵集團有限公司等單位先行先試；試行國有建設(shè)用地租賃制度，對于亟需的公共設(shè)施、公益事業(yè)及市人民政府批準(zhǔn)的其他情形下用地實行短期租賃，國家、省、市確定的重大重點產(chǎn)業(yè)項目以長期租賃方式供應(yīng)建設(shè)用地。

實行差別化的土地供應(yīng)方式。對重大重點產(chǎn)業(yè)項目，建立遴選機制，推動“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”供應(yīng)，探索實行公告出讓供給、一定年期建設(shè)用地使用權(quán)“作價入股”方式供應(yīng)；對重大重點項目之外的產(chǎn)業(yè)用地，通過供需服務(wù)平臺，以市場化手段解決其用地需求；對符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的成長型、中小型企業(yè)空間需求，優(yōu)先通過供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用房解決。

（4）推進標(biāo)定地價體系建立，發(fā)揮地價在土地資源配置中的作用?；诨鶞?zhǔn)地價的地價調(diào)控系數(shù)，不能發(fā)揮現(xiàn)階段市場化的地價參與土地資源調(diào)配功能，因此深圳市在推進建立以標(biāo)定地價為核心的地價體系。通過標(biāo)定地價體系建設(shè)，制定市場化的標(biāo)定地價標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的調(diào)控系數(shù)體系，完善土地政策參與宏觀調(diào)控的機制與體系，將市場價格水平與政府重點調(diào)控領(lǐng)域緊密掛鉤，發(fā)揮地價在土地資源配置中的作用。標(biāo)定地價體系在價值體現(xiàn)和引導(dǎo)體系兩個方面對政府產(chǎn)業(yè)政策起促進作用。

4.2 杭州土地市場供給側(cè)改革的經(jīng)驗[7-8]

破除政府壟斷供應(yīng)，實現(xiàn)土地供應(yīng)主體多元化，是土地市場供給側(cè)改革的重要方向。但是由于目前這些在法律上尚未有所突破，因此，杭州市探索在不改變壟斷供應(yīng)格局下，通過技術(shù)上的改革模擬市場供應(yīng)，判斷調(diào)整供應(yīng)的量與節(jié)奏，實現(xiàn)穩(wěn)定市場價格的目標(biāo)。為此，杭州市構(gòu)建了精準(zhǔn)聯(lián)動市場應(yīng)對新機制的市場模型。

模型以土地一級市場的供需平衡為目標(biāo)，在土地一級市場政府壟斷前提下，評價房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀，制定年度土地初步供給計劃，并結(jié)合區(qū)域土地供應(yīng)潛力、交通條件等空間要素，制定相應(yīng)的土地儲備及供應(yīng)政策。建立起時間與空間維度上計劃與市場之間的程序式的關(guān)聯(lián)機制，使土地供給與市場波動達(dá)到或接近供需平衡狀態(tài)，保證土地一級市場的相對穩(wěn)定。

雖然杭州市在不改變壟斷供應(yīng)格局下的土地市場供給側(cè)改革取得一定成效，但總體來看，土地供給側(cè)改革，必須重新厘定思路，摒棄政府全面壟斷供應(yīng)的做法，從真正的市場化配置資源機制角度出發(fā)，形成多元的土地供應(yīng)格局。

4.3 臺灣地區(qū)土地市場供給側(cè)改革的經(jīng)驗

中國臺灣地區(qū)雖沒有明確的土地市場供給側(cè)改革的概念，但是，其以市地重劃為核心的都市更新，兼顧社會各方訴求，重新分配土地和土地增值收益[20]，對中國其他地區(qū)土地市場供給側(cè)改革，特別是存量建設(shè)用地的市場化盤活利用，具有很強的借鑒意義。臺灣都市更新政策在以下方面值得借鑒：

（1）參與主體多元化，參與方式多樣化。按照實施主體不同，臺灣市地重劃可分為三類：一是臺灣當(dāng)局主管機關(guān)主動辦理，二是土地所有權(quán)人申請、政府優(yōu)先辦理，三是土地所有權(quán)人自行組織辦理。在更新單元內(nèi)實施城市更新事業(yè)的機關(guān)、機構(gòu)或團體，其角色類似房地產(chǎn)開發(fā)商，負(fù)責(zé)所有權(quán)人協(xié)調(diào)、施工建造申請及建物移交等事宜。

在更新地區(qū)內(nèi)，都市更新由政府主導(dǎo)時，可采取民間投資（權(quán)利變換）、征收、區(qū)段征收、市地重劃等方式；若由民間主導(dǎo)更新，則采取權(quán)利變換及合建為主[21]。

（2）環(huán)境、經(jīng)濟和社會等多重目標(biāo)相結(jié)合。臺灣地區(qū)城市更新具有環(huán)境、經(jīng)濟和社會等多重目標(biāo)。其中，實質(zhì)性目標(biāo)為環(huán)境，包括清除破敗地區(qū)、改善生活環(huán)境、擴充公共設(shè)施等；經(jīng)濟性目標(biāo)包括創(chuàng)造就業(yè)機會、增加公共投資的效率等；社會性目標(biāo)包括消除貧窮引起的社會問題等；政治性目標(biāo)包括作為政府施政的象征、喚起民眾意識、促進參與意愿等[22]。

（3）政府以非盈利的方式參與城市更新。城市更新前期可能存在資金和基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題。政府或社會組織可以籌資先期建設(shè)所需的基礎(chǔ)和公益設(shè)施，這部分資金由土地所有者按照更新改造前各自土地地價的比例進行分?jǐn)偂７謹(jǐn)偟馁Y金以相應(yīng)的土地面積折抵（即“折抵地”）。政府先期投入所獲得的“折抵地”必須以公開拍賣的方式出售，政府不能從中盈利[20]。

（4）公眾參與，發(fā)揮民間力量在城市更新中的作用。公共管理由傳統(tǒng)政府主導(dǎo)下的一元治理逐步走向政府、市場和社會合力的多元治理，臺灣的城市也走向政府、開發(fā)商、民眾和非營利組織間的多方協(xié)調(diào)。

在城市更新拆遷過程中，以“多數(shù)決”實現(xiàn)民主公平的更新決策；鼓勵各種民間機構(gòu)參與城市更新，民間團體擔(dān)任溝通橋梁作用，對民眾進行廣泛有效的宣傳，同時將民眾意愿反饋給政府機構(gòu)[21]；政府和社會針對土地利用方式的內(nèi)容，共同制定舊城改造規(guī)劃。

5 上海市土地市場供給側(cè)改革的政策建議

5.1 正確認(rèn)識政府在土地市場發(fā)揮作用的階段性

政府在土地市場中的作用應(yīng)該具有階段性。在土地供給市場建立初期，法律法規(guī)不健全、市場發(fā)育不完善，政府在一定程度上參與土地交易，身兼參與者與監(jiān)管者等多重角色，對穩(wěn)定市場有積極作用；隨著土地供給市場化水平的提高，以價格為核心的市場機制可有效配置土地資源，政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌龅谋O(jiān)管者和服務(wù)者。上海市土地市場化供給水平相對較高，政府應(yīng)逐步由發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，由經(jīng)營土地轉(zhuǎn)向服務(wù)市場。各級政府放棄對土地收益的壟斷，與市場合理分工，強化市場決定性作用與政府保障作用。

5.2 摒棄政府對土地供給的壟斷，形成多元的土地供應(yīng)格局

土地市場交易的是土地使用權(quán)，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，摒棄政府對土地供給的壟斷，創(chuàng)造出真正負(fù)責(zé)任的市場交易主體。實現(xiàn)土地供應(yīng)主體的多元化，提升土地資源的供應(yīng)效率。多元的土地供應(yīng)主體，可包括政府、集體、原土地使用者。國家縮小征地范圍，政府只征收公益性用地，集體建設(shè)用地由相應(yīng)的集體組織主導(dǎo)進入市場，城市內(nèi)部的存量由原來使用者補交差價后進行市場流轉(zhuǎn)[7-8]。土地的供應(yīng)方式，更多的采用置換、租賃、入股、互換的新方式。

5.3 建立二級市場的信息發(fā)布和交易平臺，通過二級市場提高土地供給，緩解對一級市場的供給壓力

縮小土地儲備范圍，減少通過土地儲備盤活城市存量土地的模式。允許原土地使用權(quán)人在補繳一部分規(guī)劃用途費用后，獲得存量土地再開發(fā)的實質(zhì)權(quán)利和利益。土地使用權(quán)人根據(jù)市場價格信號，或自用，或進入市場進行交易，成為真正合格的土地供應(yīng)主體。在這一過程中，政府應(yīng)建立二級市場的信息發(fā)布和交易平臺，將城市土地利用規(guī)劃公開透明化，使市場主體獲得有效的信息，同時，推進土地稅費制度改革，建立不動產(chǎn)制度，加大持有環(huán)節(jié)成本，減少土地流轉(zhuǎn)成本，提高二級市場中存量土地交易的積極性。

5.4 多種手段結(jié)合，構(gòu)建完善的土地市場供給多方利益平衡機制

在土地市場的供給側(cè)，規(guī)劃是先導(dǎo)，價格是核心，法律法規(guī)是基礎(chǔ)，財政金融是保障，公共參與可實現(xiàn)項目決策的民主公平等，而負(fù)面清單可確保土地供給與使用的剛性與彈性的相結(jié)合。上海市土地市場供給側(cè)改革應(yīng)綜合運用價格、法規(guī)、規(guī)劃、財政、金融、公共參與、負(fù)面清單等多種手段，多角度發(fā)力，建立既“誘之以利”規(guī)范引導(dǎo)，又“繩之于法” 監(jiān)管執(zhí)法的“共建、共治、共享、共贏” 機制[2]。

5.5 經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益并重，土地供給側(cè)改革的價值取向由單一轉(zhuǎn)向多元

土地具有不可再生性，土地市場是一個特殊的市場。除了市場屬性以外，城市土地還要兼顧公平性、公益性、生態(tài)性等多種效益和功能。土地供給不能簡單的利用市場的規(guī)則來控制，要回歸城市的發(fā)展需要，即融合產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境容量，確保城市安全需要。必須改革政府考核機制，改變在土地出讓和管理中過度追求經(jīng)濟效益的傾向，增強對土地市場供給對社會、生態(tài)效益貢獻的重視程度，推進土地供給側(cè)改革的價值取向由單一向多元轉(zhuǎn)變。

5.6 進一步建立一二級聯(lián)動、城鄉(xiāng)一體、指標(biāo)實體結(jié)合的完整土地市場體系

土地市場供給側(cè)改革，需要有一個完整統(tǒng)一的土地市場。目前，上海市雖然建立了較為全面的土地市場，但是仍存在諸如一二級市場界限不清、城鄉(xiāng)市場二元化、土地指標(biāo)依附于土地實體等問題，土地市場的體系化建設(shè)有待加強。上海市應(yīng)在現(xiàn)有土地市場基礎(chǔ)上，縮小土地收儲范圍，建立土地交易鑒證制度，加強一二級市場的聯(lián)動管理[6]；推進城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的權(quán)能趨于一致，在試點基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化的政策、路徑，在確保農(nóng)民居住的前提下，探索宅基地有償退出，以指標(biāo)化、市場化的方式提升農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率；實行指標(biāo)分類有償使用制度，建立計劃指標(biāo)市場，以“市場化供應(yīng)+績效返還”的方式，提高公益性用地的利用效率，完善減量化指標(biāo)的權(quán)能和交易方式，進一步顯化其價值。

5.7 差別化供地，提高土地市場供給的有效性和精準(zhǔn)度

新增建設(shè)用地向市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地傾斜，以完善城市公共服務(wù)功能；對產(chǎn)業(yè)用地，根據(jù)業(yè)態(tài)特征和城市發(fā)展需求，采用“帶方案項目”掛牌、公開招拍掛等不同供地方式。強化“政府、企業(yè)、社會”共建共享，拓展“多主體協(xié)作”、“區(qū)域整體轉(zhuǎn)型”、“有條件零星開發(fā)”等存量用地開發(fā)模式和實施路徑，盤活城市存量用地；推動“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”的土地供應(yīng)方式和標(biāo)準(zhǔn)廠房供應(yīng)，滿足各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

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（本文責(zé)編：王慶日）

Study on the Supply-side Reform of the Land Market in Shanghai City

MA Ke-xing1, LIU Hong-mei2, WANG Ke-qiang1，3, GU Shou-bai4
（1. School of Pubic Economy and Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 2. Shool of Finance and Business, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; 3. Institute of Pubic Policy and Governance, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433, China; 4. Shanghai Construction Land and the Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China）

The purpose of this paper is to summarize the land market structure and to analyze problems and the reasons regarding the supply-side reform of the land market in Shanghai. According to the experience of other cities and regions，the suggestions to the supply-side reform of land market are put forward. Methods of descriptive analysis and policy analysis are employed. In Shanghai city，land market has developed into a complex system combined with the physical market and the index market. Urban market and rural market coexist. Meanwhile，many problems should be solved，such as the weakness of index market，barriers between urban and rural land markets，the excessive monopoly of primary land market and the less development of secondary land market. In future，the supply-side reform of the land market inShanghai includes many aspects e.g., transforming government functions, abandoning the monopoly supply, constructing a diversified pattern of land supply, distinguishing value of land supply, and differentiating policies of land supply.

land administration；land market；supply-side reform；Shanghai

F301.2

A

1001-8158（2017）01-0037-11

10.11994/zgtdkx.20170206.122925

2016-12-28；

2017-01-09

本文得到國家社科基金項目“經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理模式從增量化向減量化轉(zhuǎn)軌機理及政策研究”（15BJL159）；上海市教委創(chuàng)新項目“地方政府經(jīng)營土地政策對城鎮(zhèn)化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金項目“基于自然生態(tài)空間視角的中國全國和典型省份環(huán)境稅制度構(gòu)建和政策模擬研究”（15GJ017）；國家自然科學(xué)基金項目“中國城市發(fā)展的金融化趨勢及金融風(fēng)險”（71661137004）；國土資源部項目“土地學(xué)科進展與土地科學(xué)前沿問題研究”（TD161602-01）；上海財經(jīng)大學(xué)講席教授項目和上海財經(jīng)大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目“經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地管理從增量到減量模式轉(zhuǎn)變機制研究——以上海市為例”（CXJJ-2015-392）。

馬克星（1986-），男，山東臨沂人，博士研究生。主要研究方向為土地經(jīng)濟與管理。E-mail： xingpaopao@126.com

劉紅梅（1970-），女，山西盂縣人，博士，教授。主要研究方向為土地經(jīng)濟與管理。E-mail： hmliu@shnu.edu.cn