無錫市耕地毀壞綜合鑒定案例研究

孫 華，季余佳，吳 群，包 軍，常 欣，陸錦中

（1.南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇 南京 210000；2.無錫市國土資源局，江蘇 無錫 214000）

無錫市耕地毀壞綜合鑒定案例研究

孫 華1，季余佳1，吳 群1，包 軍2，常 欣2，陸錦中2

（1.南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇 南京 210000；2.無錫市國土資源局，江蘇 無錫 214000）

研究目的：總結現(xiàn)有耕地毀壞鑒定標準的發(fā)展及目前鑒定標準存在的問題與不足，擬從耕地毀壞動力機制入手，建立完善的耕地毀壞程度鑒定標準和綜合鑒定方法，以促進此項制度的規(guī)范發(fā)展。研究方法：采用文獻分析法，總結分析現(xiàn)有的研究成果，為建立耕地毀壞指標體系奠定基礎，在耕地毀壞的綜合鑒定中采用權重指數(shù)和法來鑒定耕地的毀壞程度。研究結果：（1）建立的耕地毀壞鑒定指標體系和多種毀壞類型的綜合鑒定方法具有可操作性；（2）無錫市新區(qū)碩放街道溇金村的耕地毀壞案例的綜合鑒定得分為63.1，屬于重度毀壞，較難通過治理措施恢復且恢復耕地的成本較難估量。研究結論：建立的耕地毀壞程度鑒定標準和綜合鑒定方法，可以為耕地違法案件查處提供依據(jù)；由于已有的案件中多種毀壞類型一般是同時存在的，單項鑒定難以準確地反映耕地毀壞的程度，作者提出了耕地毀壞綜合鑒定的方法，可為中國相關工作的開展提供參考依據(jù)。

土地管理；耕地毀壞；固化；挖損；壓損；污染

1 引言

耕地是土地資源最為重要的組成部分，作為特殊的公共資源產(chǎn)品，其數(shù)量、質(zhì)量與國家的糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展密切相關，在維護國家安全、社會穩(wěn)定方面意義重大[1-2]。2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，中國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，點位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。耕地污染呈日益加劇的趨勢，對糧食安全和人體健康造成了嚴重的影響[3-6]。中國因采礦破壞的土地面積多達400萬hm2，最近幾年損毀土地面積仍以20萬hm2/年的速度遞增[7]。此外，由于其他人為活動如建筑、挖損、占壓等也造成耕地大量破壞[8-9]。在耕地后備資源有限的背景下，減少耕地毀壞數(shù)量，提高耕地利用效率，高效監(jiān)測和管理耕地污染[10-11]，是保護耕地最為有效的措施之一。但是，目前沒有統(tǒng)一的耕地毀壞鑒定標準，且鑒定機構不明確，導致耕地毀壞鑒定的可操作性較差[12-13]。

耕地毀壞的司法解釋是“耕地種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”，將標準界定在“耕地種植條件”上，但 “嚴重毀壞或者嚴重污染”如何界定沒有明確的規(guī)定。目前，關于耕地毀壞的相關熱點研究主要集中于礦區(qū)土地破壞程度及分級評價研究[14-17]、土地退化評價研究[18-22]、土壤污染防治研究[23-26]等，土地退化評價指標體系、礦區(qū)土地破壞指標體系和土壤污染評價指標體系都已經(jīng)相對成熟[14，19]，并取得了較好的研究成果。但國內(nèi)對于耕地毀壞鑒定研究較少，主要是各地為了落實執(zhí)行耕地毀壞的法律出臺了相關的鑒定管理辦法，如廣西省國土廳公布的《廣西壯族自治區(qū)耕地破壞損毀鑒定辦法》、成都市國土局出臺的《成都市耕地破壞程度鑒定暫行辦法》，以上耕地破壞鑒定辦法對耕地認定條件、破壞程度等級、鑒定程序等做出規(guī)定，解決了由于缺乏權威鑒定導致一些破壞耕地嚴重、已涉嫌觸犯刑法的案件在移送公安機關后難以立案、無從處罰到位的執(zhí)法瓶頸問題。但在實踐中，由于沒有科學的耕地毀壞評判標準，且毀壞類型認定缺乏分類標準[27]，對耕地毀壞罪把握的尺度不一[28]，沒有相關法律法規(guī)明確耕地毀壞鑒定程序，導致法律仲裁經(jīng)常出現(xiàn)糾紛。同時耕地毀壞案件中多存在多種毀壞類型，而非單一毀壞類型，國內(nèi)對各毀壞類型的綜合鑒定研究基本空白。鑒于此，本文在對耕地毀壞范圍和類型總結的基礎上，提出無錫市耕地毀壞鑒定標準，對多種耕地毀壞類型并存的綜合鑒定進行初步探討。本研究為毀壞耕地行為的執(zhí)法提供科學依據(jù)，同時也可為全國耕地毀壞鑒定的程序、標準規(guī)范等提供借鑒。

2 鑒定指標分類體系研究

2.1 研究區(qū)概況

無錫市位于長江三角洲平原腹地，江蘇南部，太湖流域的交通中樞，京杭大運河從中穿過，北倚長江，南瀕太湖，東接蘇州，西連常州，構成蘇錫常都市圈。無錫市是中國社會經(jīng)濟發(fā)展最發(fā)達的地區(qū)之一，近年來，因經(jīng)濟建設、人為因素等原因?qū)е赂貧牡默F(xiàn)象時有發(fā)生，但由于缺乏具體的法律法規(guī)，對耕地毀壞處罰沒有形成可操作性的實施方案和立法條款，導致土地執(zhí)法存在困難與阻力。2008—2013年，無錫市土地違法案件頻發(fā)，年平均發(fā)生147宗，違法土地面積達到18027.11 畝，其中耕地面積為7843.15畝，占43.5%。2008—2009年耕地違法案件數(shù)量最多，達到233宗，隨后幾年減少呈下降趨勢，但仍占較大比重。2013年的耕地違法案件中還涉及了26.87畝基本農(nóng)田，對耕地資源造成了很大的威脅①數(shù)據(jù)來源于無錫市國土局，無錫市違法用地基本情況匯總表（2008—2013年）。。無錫市的耕地毀壞案件中，耕地毀壞的方式主要有占用耕地建造房屋或堆放大量重物、挖沙取土以及排放廢棄物造成土壤污染等。

2.2 指標體系的建立

國內(nèi)對于耕地毀壞鑒定的研究尚處于起步階段，還未形成統(tǒng)一的標準。《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中提到非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農(nóng)業(yè)建設，造成基本農(nóng)田5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。根據(jù)《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中提到的毀壞耕地類型，結合無錫市毀壞耕地的實際情況，建立無錫市耕地毀壞鑒定標準分類體系。根據(jù)毀壞的方式，該體系將耕地毀壞的類型劃分為固化毀壞、壓損毀壞、挖損毀壞、污染毀壞和其他毀壞5大類。其中，固化毀壞包括建筑、構筑，壓損毀壞包括堆放、壓實，挖損毀壞包括挖砂、采石、采礦、取土，污染毀壞包括有機污染、無機污染，除上述情況以外的毀壞類型包含在其他毀壞中（表1）。

圖1 無錫市2008—2013年耕地毀壞面積變化情況Fig.1 The change of cultivated land damage acres of Wuxi City in 2008-2013

表1 無錫市耕地毀壞鑒定指標分類體系Tab.1 Index system of standards of cultivated land damage in Wuxi City

2.2.1 固化毀壞 固化毀壞是指在非法占用的耕地上進行建筑物、構筑物建設（筑路、建墳和建窯），因使用水泥、沙石固化地基達到一定深度，造成耕作層固化，種植條件破壞無法耕種的行為。一般來說，土壤有效耕作層厚度介于10—20 cm之間，有效土壤層厚度不得少于60 cm[29]，據(jù)此，將土壤毀壞深度分別達20 cm和60 cm作為判別建筑毀壞的一級和二級標準，將土壤毀壞深度分別達10 cm和20 cm作為判別建墳、建窯毀壞一級和二級標準，除了臨時建筑（臨時性工棚、廠房等），其他建筑物地基深度至少大于60 cm，一般視為三級標準。構筑中，筑路一般包括砂石路、水泥路和柏油路三種類型，其中砂石路（毀壞深度一般小于10 cm）可劃分為一級標準，水泥路（一般毀壞深度在10—20 cm之間）一般可劃為二級標準，柏油路（毀壞深度一般大于20 cm）通?？蓜潪槿墭藴?；建墳和建窯也可依表層土壤固化深度劃分為三個等級。

2.2.2 壓損毀壞 壓損毀壞是指在非法占用的耕地上堆放沙石、木料或其他固體廢棄物，造成耕地無法用于耕作的行為，包括堆放和壓實。壓損毀壞包括堆放和壓實兩種類型，一般來說，堆放材料主要有砂石、建筑材料等，壓實主要表現(xiàn)類型為平整場地等。壓損毀壞主要是改變了土壤密度，故采用土壤容重①ρ土壤容重= m/V（1 + θm），其中，ρ土壤容重為待測土壤容重；m為環(huán)刀內(nèi)濕樣質(zhì)量；V為環(huán)刀容積（一般為100 cm3）；θm為樣品含水量（質(zhì)量含水量）。（土壤密度）來量化壓損毀壞一、二、三級標準[30-31]。

2.2.3 挖損毀壞 挖損毀壞是指在非法占用的耕地上挖砂、采石、采礦、取土，致使耕地原有耕作層被破壞的行為。除去表土的土壤，土壤有效耕作層厚度介于10—20 cm之間，有效土壤層厚度不得少于60 cm[29]，據(jù)此，將表層土壤毀壞深度分別達20 cm、60 cm和大于60 cm作為判別挖砂、采石、采礦毀壞一級、二級、三級標準，將表層土壤毀壞深度分別達10 cm、20 cm和大于20 cm作為判別取土毀壞一級、二級、三級標準。

2.2.4 污染毀壞 污染毀壞是指在非法占用的耕地上人為拋灑、堆放有害物品或者向耕地排放有毒物質(zhì)，造成耕地污染，不適于繼續(xù)用于涉及人體健康的農(nóng)作物種植的行為，包括有機污染和無機污染。根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB15618-2008）、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ332-2006）對土壤環(huán)境質(zhì)量評價指標限值規(guī)定，基于無錫市耕地土壤污染物背景值，制定污染毀壞程度標準?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標準》將土壤環(huán)境質(zhì)量分為三級，第一級為土壤環(huán)境背景值，第二級為篩選值，第三級為整治值。本標準據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量標準對土壤環(huán)境質(zhì)量分級，將土壤污染物濃度二級及以下視為耕地一級毀壞，超過二級標準但低于三級標準視為耕地二級毀壞，超過三級標準視為耕地三級毀壞。

表2 無錫市耕地毀壞等級鑒定標準Tab.2 Appraisal standards of cultivated land damage grades in Wuxi City

2.3 耕地毀壞綜合鑒定

不同類型的耕地毀壞已經(jīng)劃分了相應的等級標準，鑒于不同類型的毀壞等級有所差異，因此還需根據(jù)毀壞耕地恢復難易程度，對耕地毀壞程度進行鑒定。輕度表示通過采取治理措施可以恢復或修復已毀壞耕地，中度表示通過采取治理措施較難恢復或修復已毀壞耕地，重度表示無法通過治理措施恢復或修復耕地，或者恢復耕地成本難以估量。

若一塊耕地同時出現(xiàn)兩種或兩種以上毀壞類型，則使用權重指數(shù)和法對耕地毀壞的程度進行綜合鑒定。在耕地毀壞的綜合鑒定中，將二級毀壞類型作為鑒定指標因子，經(jīng)專家論證打分，各毀壞類型的輕度毀壞、中度毀壞、重度毀壞分別賦予30、60和100的分值?？紤]到毀壞類型的面積對最終的評定影響較大，所以使用各類毀壞耕地面積占毀壞耕地總面積的比值作為各鑒定因子的權重。

式（1）中，Y為綜合鑒定得分，n為毀壞類型，ai為i種毀壞類型的權重，bi為i種毀壞類型的分值。最后的鑒定得分在（0—30］，綜合鑒定結果為輕度毀壞，（30—60］為中度毀壞，（60—100］為重度毀壞。

表3 無錫市耕地毀壞程度鑒定標準Tab.3 Appraisal standards of cultivated land damage degrees in Wuxi City

3 耕地毀壞案例研究

3.1 材料與方法

研究案例位于無錫市新區(qū)碩放街道溇金村唐更上，占用土地面積共35.02畝，其中：農(nóng)用地14.4畝（耕地13.35畝）、建設用地13.87畝、未利用地6.75畝。該毀壞現(xiàn)場建有木材加工廠和住宅等建筑物，用于堆放的臨時建筑物和道路（主要為砂石路和水泥路），以及取土后興建的魚塘，毀壞類型涉及固化毀壞、壓損毀壞和挖損毀壞。根據(jù)案例區(qū)的毀壞類型制定相應的鑒定方案，設立監(jiān)測點，建筑物、魚塘等測量其毀壞深度，壓損毀壞測量土壤容重。根據(jù)案例區(qū)的毀壞情況確定選點方法，由于堆放的地塊分散，對各塊選取1—2點監(jiān)測土壤容重，水泥地塊每塊選取1個點監(jiān)測水泥厚度，魚塘選取2個點監(jiān)測深度。土壤容重測定采用環(huán)刀法，用環(huán)刀取代表性的原狀土，稱重并計算單位容量的烘干土質(zhì)量，即為土壤容重[32]。

3.2 綜合鑒定分析

研究案例中的占用土地呈“L型”，一級毀壞類型有固化毀壞、壓損毀壞和挖損毀壞，二級毀壞類型有建筑、水泥路、砂石路、堆放和取土（魚塘）。建筑物以固化的地基深度作為毀壞等級判定依據(jù)，案例中的建筑地基較深，屬于重度毀壞；水泥地的毀壞判定參照水泥路等級標準，測得案例中水泥地毀壞深度在10—15 cm之間，屬于中度毀壞；砂石路的毀壞等級判定標準參照固化毀壞的筑路標準，屬于輕度毀壞。堆放地的土壤容重在1.66—1.82 g/cm3不等，選取最大容重1.82 g/cm3為判定毀壞等級依據(jù)，屬于中度毀壞。取土（魚塘）的毀壞深度在197—274 cm之間，選取最大毀壞深度值274 cm為判定毀壞等級依據(jù)，屬于重度毀壞。單一毀壞類型的毀壞程度鑒定相對簡單，但案例中涉及多種毀壞類型，單一毀壞類型的毀壞程度不能衡量案例整體的毀壞程度，需要進行毀壞程度的綜合鑒定。

耕地毀壞綜合鑒定將二級毀壞類型作為綜合鑒定的指標因子，案例中分別為建筑、水泥路、砂石路、堆放和取土（魚塘），其毀壞程度分為重度毀壞、中度毀壞、輕度毀壞、中度毀壞和重度毀壞，故各項定量化分值分別為100、60、30、60和100。鑒定因子的權重由各毀壞類型面積所占毀壞總面積的比值決定，建筑物面積為1.07畝、水泥地面積為0.7畝、砂石路面積為1.8畝、堆場面積為9.56畝、取土（魚塘）面積為0.92畝，建筑面積占毀壞面積的8%、砂石路占13%、水泥地占5%、堆場占67%、魚塘占7%，故各項權重為0.08、0.13、0.05、0.67和0.07，由式（1）得到該案例的綜合鑒定得分。該案例中耕地毀壞綜合鑒定得分為63.1，位于區(qū)間（60—100］，屬于重度毀壞，說明該毀壞區(qū)域剛剛達到重度毀壞的標準，屬于程度較輕的重度毀壞，較難通過治理措施恢復且恢復耕地的成本較難估量。

圖2 案例區(qū)耕地毀壞監(jiān)測點分布圖Fig.2 Distribution picture of monitor points in case area

4 結論與討論

4.1 結論

（1）本文在相關文獻研究和各地出臺的耕地破壞鑒定辦法的基礎上，對無錫市耕地毀壞的鑒定方法和標準進行了初步研究。根據(jù)耕地毀壞方式構建耕地毀壞類型分類體系，包括一級毀壞類型和二級毀壞類型，同時對每種毀壞類型給出科學的、具有可操作性的鑒定標準。

（2）在單一耕地毀壞類型的毀壞程度鑒定基礎上，本文提出多種毀壞類型并存時的耕地毀壞程度綜合鑒定方法，其中將耕地毀壞分類體系中的二級毀壞類型作為綜合鑒定的指標因子，由各毀壞類型的面積所占總毀壞面積之比作為權重，綜合測算耕地毀壞案例的毀壞程度及等級。

（3）通過無錫市溇金村的案例研究，證實了該耕地毀壞分類體系和綜合鑒定方法可以基本滿足耕地毀壞鑒定的要求，且具有可操作性。在無錫市耕地利用過程中，該鑒定體系和方法對毀壞耕地行為的嚴重程度做出有效的評價，為耕地違法案件的處理提供可靠依據(jù)。

4.2 討論

本文初步探索了耕地毀壞的鑒定標準和綜合鑒定方法，建立了無錫市耕地毀壞鑒定的指標體系，但耕地毀壞鑒定的研究尚處于啟動階段，還需要根據(jù)實際情況不斷地探索與完善。本文對無錫市耕地毀壞鑒定體系進行了探索，但由于地區(qū)差異，并不適用于所有地區(qū)，但可在此基礎上，制定省級乃至國家級的耕地毀壞鑒定標準，進而結合各地耕地毀壞特點，制定符合地方需求的標準對毀壞耕地進行鑒定，提高鑒定標準的可操作性和適用性，減少區(qū)域造成的差異。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，耕地毀壞類型可能會逐漸增多，這就要求指標不斷的細化完善，在實踐中不斷修正和完善相關鑒定標準體系，并推動建立全國毀壞耕地數(shù)據(jù)庫，加強對耕地毀壞情況的空間差異性研究。在本次耕地毀壞的綜合鑒定中，使用各類型的所占面積比作為權重，評價方法采用權重指數(shù)和法。隨著該項研究的持續(xù)推進，綜合鑒定的評價方法有望進一步完善，以便更好地適用于全國不同地區(qū)的耕地毀壞鑒定工作，為此類案件提供可靠的依據(jù)，進而切實推動中國耕地保護工作的深入開展。

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（本文責編：陳美景）

Comprehensive Appraisal of Cultivated Land Damage: A Case Study of Wuxi

SUN Hua1, JI Yu-jia1, WU Qun1, BAO Jun2, CHANG Xin2, LU Jin-zhong2
（1. Nanjing Agricultural University, College of Land Management, Nanjing 210000, China; 2. Wuxi Land Resources Bureau, Wuxi 214000, China）

The purpose of the study is to summarize the progress and shortages of the appraisal standards of cultivated land damage, and to establish the standards and comprehensive appraisal methods of cultivated land damage, taking the cultivated land damage mechanism as an entry point. The research methods were the literature analysis used for summarizing the existing research achievements to provide the basis for establishing cultivated land damage index system and the weighted index used for appraising the extent of cultivated land damage. The research shows that： 1）Establishing appraisal index system and various comprehensive appraisal methods of cultivated land damage was feasible; 2）Cultivated land damage degree of Loujin village of Wuxi city was appraised. Its appraisal score was 63.1, belonging to severe damage which is difficult to recover and the cost of which is difficult to measure. It is concluded that the appraisal standard can provide the basis for the investigation and punishment of illegal cultivated land damage. In the existing cases, multiple types of damage are usually present at the same time, so the individual appraisal is difficult to accurately respond to the extent of cultivated land damage. In this study, we put forward the methods and standards for the comprehensive appraisalof cultivated land damage, providing the reference for the development of our country’s related work.

land administration; cultivated land damage; sclerosis; digging damage; pressure damage; pollution

F301.2

A

1001-8158（2017）01-0048-07

10.11994/zgtdkx.20161219.131227

2016-07-16；

2016-09-19

江蘇省國土資源科技項目（201330）；國家自然科學基金（41371484）；公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專項（201503121）。

孫華（1967-），男，安徽滁州人，教授。主要研究方向為資源與環(huán)境規(guī)劃管理、土地資源可持續(xù)利用。E-mail： sh@njau.edu.cn