“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃：認(rèn)知、導(dǎo)向與路徑

嚴(yán)金明，陳 昊，夏方舟

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃：認(rèn)知、導(dǎo)向與路徑

嚴(yán)金明，陳 昊，夏方舟

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

研究目的：立足“多規(guī)合一”改革的背景，針對(duì)當(dāng)前空間規(guī)劃體系構(gòu)建所面臨的挑戰(zhàn)，剖析空間規(guī)劃的本質(zhì)認(rèn)知，明確空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向，并據(jù)此提出未來空間規(guī)劃的改革路徑。研究方法：文獻(xiàn)研究；綜合分析。研究結(jié)果：當(dāng)前空間規(guī)劃的建構(gòu)面臨著轉(zhuǎn)型壓力加大與改革訴求眾多，理論儲(chǔ)備不足與實(shí)證檢驗(yàn)缺乏，部門共識(shí)尚未達(dá)成與磨合機(jī)制有待建立，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一與共享平臺(tái)缺乏。空間規(guī)劃本質(zhì)上是對(duì)國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府治理過程進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排，可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。研究結(jié)論：未來空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以國家意志、政府治理、永續(xù)發(fā)展、市場主導(dǎo)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導(dǎo)向，建構(gòu)“1+X”的空間規(guī)劃體系，將“優(yōu)化‘三生’”作為空間規(guī)劃的核心任務(wù)，將“智慧空間”作為空間規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺(tái)，將“三條底線”作為空間規(guī)劃的關(guān)鍵界限，將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為空間規(guī)劃的實(shí)施抓手，將立法保障作為空間規(guī)劃的法律支撐。

土地規(guī)劃；空間規(guī)劃；多規(guī)合一；本質(zhì)認(rèn)知；改革導(dǎo)向；改革路徑

1 引言

自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規(guī)劃體系”以來，中央先后在城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議等中提出，要推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制。2014年12月，由國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部和住建部分別牽頭，選取全國 28個(gè)市縣陸續(xù)開展了“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作。2016年10月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)。因此，推進(jìn)“多規(guī)合一”，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，已成為推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，助力生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。

盡管當(dāng)前政府部門與學(xué)界已從技術(shù)或體制層面進(jìn)行了試點(diǎn)和探討，但目前研究多集中于各類規(guī)劃的障礙分析、技術(shù)銜接或體制協(xié)調(diào)[1-3]，“多規(guī)合一”究竟面臨什么障礙？空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以何種認(rèn)知作為支撐，以什么原則作為改革的導(dǎo)向，以哪種路徑實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)等一系列問題仍然亟待解決。 為此，本文將首先分析空間規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)，剖析空間規(guī)劃的基本認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上明確空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向，提出空間規(guī)劃的改革路徑，以期為建構(gòu)科學(xué)的空間規(guī)劃體系提供參考和建議。

2 “多規(guī)合一”改革所面臨的挑戰(zhàn)

2.1 轉(zhuǎn)型壓力加大，改革訴求眾多

當(dāng)前中國正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要?dú)v史階段，正面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內(nèi)需的轉(zhuǎn)化期“四期疊加”的挑戰(zhàn)，面臨著生態(tài)文明需求下資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限而相應(yīng)體制未能健全的挑戰(zhàn)，面臨著新型城鎮(zhèn)化背景下發(fā)展模式未能完全脫離資源粗放利用的挑戰(zhàn)。人口、資源、環(huán)境的約束日益增加，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力日益加劇。然而，“多規(guī)合一”改革中如何利用空間規(guī)劃的資源配置功能順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與空間開發(fā)利用從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有機(jī)協(xié)同，如何加快空間開發(fā)利用方式以更少的資源環(huán)境代價(jià)、更優(yōu)的空間利用格局、更高的空間開發(fā)質(zhì)量支撐新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，如何讓未來的空間規(guī)劃體系方案既能應(yīng)對(duì)現(xiàn)有形勢又能經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)，已經(jīng)成為空間規(guī)劃體系重構(gòu)的巨大挑戰(zhàn)。

2.2 理論儲(chǔ)備不足，實(shí)證檢驗(yàn)缺乏

不同的價(jià)值觀影響和制約著規(guī)劃所涉及的整體利益和公共利益的判定，空間規(guī)劃的理論儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)積累更直接關(guān)系到空間規(guī)劃本體論、認(rèn)識(shí)論和方法論的構(gòu)建和完善。然而，“多規(guī)合一”在這一方面仍然存在諸多不足：第一，空間規(guī)劃的本體論研究不足?？臻g規(guī)劃的本質(zhì)是什么，空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等存在何種聯(lián)系與差異？這一問題仍然懸而未決。第二，空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)論研究不足?？臻g規(guī)劃的職能、內(nèi)容取決于空間規(guī)劃的功能導(dǎo)向認(rèn)知，然而空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服務(wù)于哪些國家戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)如何處理政府與市場之間的關(guān)系等諸多問題未能得到系統(tǒng)研究與解答。第三，空間規(guī)劃的方法論研究不足。當(dāng)前各項(xiàng)規(guī)劃主要以空間資源中的某一類型作為規(guī)劃對(duì)象，既未能從空間資源整體結(jié)構(gòu)與功能的角度，也未能從各部門職能統(tǒng)籌的角度，建立系統(tǒng)規(guī)劃、調(diào)配空間資源的方法。而且現(xiàn)有規(guī)劃在彈性編制、差別化管理上等方面也相對(duì)不足，難以為空間規(guī)劃應(yīng)對(duì)未來的不確定性提供方法支撐。第四，空間規(guī)劃的建構(gòu)路徑不明、經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)不足。盡管目前已開展了一些“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但多數(shù)著重的是規(guī)劃編制而未付諸實(shí)施，現(xiàn)有“多規(guī)合一”試點(diǎn)的模式也有待時(shí)間檢驗(yàn)，這都增加了推進(jìn)相關(guān)改革的難度。

2.3 部門之間尚未達(dá)成共識(shí)，“多規(guī)合一”機(jī)制還有待磨合

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國由政府編制的各類法定規(guī)劃有80多種，且存在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)“打架”、內(nèi)容表述不一、數(shù)據(jù)彼此矛盾和規(guī)劃管理“分割”等問題?，F(xiàn)有的國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃4大規(guī)劃也已自成體系（表1）。

表1 4大規(guī)劃的比較Tab.1 Comparison among four main plans

但在空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”的改革方向上，各部門之間尚未達(dá)成共識(shí)，而是基于自身職能定位與規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，形成了以下4種空間規(guī)劃改革觀點(diǎn)：一是深化法定城鄉(xiāng)規(guī)劃（省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃），完善城市總體規(guī)劃；二是以國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為基本規(guī)劃，編制國土空間規(guī)劃，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃；三是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依托，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃，編制市（縣）域“總體規(guī)劃”；四是合并主要的空間規(guī)劃，與發(fā)展規(guī)劃形成并列的兩大規(guī)劃序列。共識(shí)的缺位勢必難以約束各部門在空間規(guī)劃體系主導(dǎo)權(quán)上的博弈。另一方面，“多規(guī)合一”機(jī)制還有待磨合。一是缺乏事權(quán)統(tǒng)籌機(jī)制，頭痛醫(yī)頭的治理慣性使我們?cè)谥贫ㄒ?guī)劃時(shí)過多依賴于事權(quán)分立的部門，不能從全局的角度合理劃分事權(quán)；二是缺乏協(xié)商機(jī)制，難以協(xié)調(diào)各規(guī)劃在數(shù)據(jù)、目標(biāo)、內(nèi)容、審批、管理等方面的差異，制約了空間規(guī)劃的可操作性。

2.4 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，共享平臺(tái)缺乏

現(xiàn)有規(guī)劃的技術(shù)平臺(tái)互不協(xié)調(diào)、銜接難度大。具體而言，第一，各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致。國土部門、建設(shè)部門、發(fā)展與改革部門和環(huán)保部門分屬不同的行業(yè)和管理體系，它們所制定的空間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在分類系統(tǒng)、空間基準(zhǔn)、空間尺度等方面均不統(tǒng)一。例如廣州市與廈門市土規(guī)與城規(guī)的建設(shè)用地差異圖斑面積占建設(shè)用地的比例分別為52.8%和52.5%[4]。第二，各類規(guī)劃信息平臺(tái)不一致。城鄉(xiāng)規(guī)劃多采用CAD平臺(tái)來采集、編輯和繪制城鄉(xiāng)規(guī)劃地圖圖件。土地規(guī)劃的空間數(shù)據(jù)和地圖一般都采用Arcgis系統(tǒng)。而兩者的協(xié)調(diào)卻存在難度：地圖從CAD平臺(tái)轉(zhuǎn)換到GIS平臺(tái)中時(shí)，由于沒有地圖投影，坐標(biāo)系也與GIS平臺(tái)不一致，因此會(huì)發(fā)生圖形的變形。如果把GIS平臺(tái)生產(chǎn)的地圖轉(zhuǎn)換到CAD平臺(tái)中，拓?fù)潢P(guān)系和屬性信息便全部丟失，無法發(fā)揮GIS特有的數(shù)據(jù)集成、疊加分析和數(shù)據(jù)庫建設(shè)等功能。第三，各類規(guī)劃數(shù)據(jù)缺乏交互平臺(tái)。難以實(shí)現(xiàn)不同類型規(guī)劃之間和上位規(guī)劃與下位規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，也造成規(guī)劃編制中數(shù)據(jù)獲取、處理等大量重復(fù)工作，行政效率低下。

3 空間規(guī)劃的基本認(rèn)知

3.1 空間規(guī)劃的國際淵源

在1980 年之前，國際上“空間規(guī)劃（spatial planning）”并未形成專有概念，往往泛指與物質(zhì)形體空間相關(guān)的具體規(guī)劃設(shè)計(jì)，如外部空間（outer space）規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市空間（urban space）規(guī)劃設(shè)計(jì)、開敞空間（open space）規(guī)劃設(shè)計(jì)等[5-6]。1980年以來，隨著理論上空間的社會(huì)意義被認(rèn)知和實(shí)踐中空間與非空間因素的相互作用在各種尺度上均日益普遍而復(fù)雜，空間規(guī)劃逐漸作為一個(gè)特定含義的專用概念和名詞正式出現(xiàn)。然而，對(duì)于空間規(guī)劃的本質(zhì)定義依然五花八門、尚未達(dá)成共識(shí)：1983年《歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃憲章》中定義空間規(guī)劃為“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等政策的地理表達(dá)”，1997年歐盟委員會(huì)“歐洲空間規(guī)劃制度概要”的定義是“公共部門使用的影響未來活動(dòng)空間分布的方法，旨在創(chuàng)造一個(gè)更合理的土地利用和功能關(guān)系的領(lǐng)土組織”，歐洲區(qū)域間計(jì)劃（INTERREG）將空間規(guī)劃定義為“通過管理領(lǐng)土開發(fā)和協(xié)調(diào)行業(yè)政策的空間影響，影響空間結(jié)構(gòu)的行動(dòng)”等。

此外，空間規(guī)劃往往被各個(gè)國家界定為不同名稱的規(guī)劃系統(tǒng)，包含了特定的法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化含義，例如法國、比利時(shí)、盧森堡的城市和領(lǐng)土管理（urbanism eetaménagement du territoire），英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃（town and country planning），德國的空間規(guī)劃（raum plannung），愛爾蘭的土地利用規(guī)劃（land use planning）[7]，日本的國土規(guī)劃等。更有學(xué)者直接認(rèn)為“傳統(tǒng)的以土地利用規(guī)劃為主的城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃就是空間規(guī)劃”[8]。

盡管空間規(guī)劃的定義遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)，不同國家空間規(guī)劃的范圍和功能也不盡相同，然而幾乎所有的國家空間規(guī)劃系統(tǒng)和空間規(guī)劃定義均包含了三個(gè)基本要素：一個(gè)長期或中期的國土戰(zhàn)略、一個(gè)不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法和一個(gè)處理土地利用和物質(zhì)發(fā)展問題的政府治理過程。由此，國際上空間規(guī)劃的認(rèn)知可以概括為，對(duì)國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府土地管治進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排。

3.2 中國空間規(guī)劃的基本認(rèn)知

從中國歷史上看，空間規(guī)劃不是新生事物，而是人類文明用地的產(chǎn)物。中國第一部辭書《爾雅》記載：“邑外謂之郊，郊外謂之牧，牧外謂之野，野外謂之林?！奔词强臻g規(guī)劃的典型寫照。

立足人多地少的基本國情，空間規(guī)劃在中國很大程度上應(yīng)該界定為旨在滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)需求，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)布局進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，對(duì)土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源進(jìn)行合理安排的戰(zhàn)略手段。因此，空間規(guī)劃實(shí)際上可以理解為國土空間的綜合優(yōu)化。實(shí)際上，空間規(guī)劃是高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，既是人類空間認(rèn)知與調(diào)控不斷深化的產(chǎn)物、分配空間發(fā)展權(quán)的機(jī)制、糾正土地市場失靈的工具、優(yōu)化資源利用系統(tǒng)時(shí)空的技術(shù)、提高空間利用決策科學(xué)性的管理，更是改革規(guī)劃管理體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國土生態(tài)文明、完善政府治理機(jī)制、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。

具體而言，作為中長期高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，空間規(guī)劃需要促進(jìn)空間資源在各部門、行業(yè)間優(yōu)化配置。中國空間規(guī)劃應(yīng)該包含定性（性質(zhì)）、定用（用途）、定量（規(guī)模）、定位（位置）、定序（時(shí)序）的“五定方案”，其最本質(zhì)的功能是其對(duì)國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府治理過程的未來時(shí)空導(dǎo)向，即對(duì)未來資源的分配和時(shí)空組織，其最大的目標(biāo)在于遵守5重框架中各項(xiàng)約束條件的效益最大化，即自然條件的適宜性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、社會(huì)制度的可容性、生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和空間布局的合理性[9]。

4 空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向

4.1 體現(xiàn)國家意志導(dǎo)向

空間規(guī)劃的編制中亟需體現(xiàn)優(yōu)先生態(tài)保護(hù)、保障糧食安全、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約的國家意志導(dǎo)向，突出強(qiáng)調(diào)“空間管制”和“三線劃定”，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，實(shí)現(xiàn)國家保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、倒逼城市土地節(jié)約集約利用的戰(zhàn)略目標(biāo)。此外，空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)高位統(tǒng)籌，成為優(yōu)化國土空間資源的管理方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的核心平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)路徑，提升民生福祉的發(fā)展動(dòng)力，加強(qiáng)政府治理的突破窗口，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策工具?！笆濉睍r(shí)期，空間規(guī)劃還應(yīng)服務(wù)于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、助力精準(zhǔn)扶貧，促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.2 提升政府治理能力導(dǎo)向

作為一項(xiàng)政府治理體制的改革，空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先需以形成關(guān)鍵事權(quán)統(tǒng)一集中、其他事權(quán)分散配置的政府治理體系為導(dǎo)向改革空間規(guī)劃管理體制，統(tǒng)籌關(guān)鍵空間資源的規(guī)劃事權(quán)，發(fā)揮各部門在其他空間資源調(diào)配方面的專業(yè)性與能動(dòng)性；其次應(yīng)以強(qiáng)化政府引導(dǎo)與服務(wù)職能為導(dǎo)向，整合空間規(guī)劃管理程序與手段，實(shí)行空間規(guī)劃“一張圖”審批，統(tǒng)一審批依據(jù)，簡化行政審批，完善工作程序和方法，從而提升審批效率，激活發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力；最后應(yīng)強(qiáng)化空間規(guī)劃權(quán)威性和執(zhí)行手段，維護(hù)依法治國的政府治理秩序。落實(shí)空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域法律法規(guī)的具體呈現(xiàn)，是衡量國家治理能力的一把尺子，一經(jīng)審定，便具有相應(yīng)法定效力，應(yīng)通過立法突出強(qiáng)調(diào)規(guī)劃法制性和權(quán)威性，將其落實(shí)程度作為規(guī)范政府治理行為的重要政策依據(jù)。

4.3 堅(jiān)持永續(xù)發(fā)展導(dǎo)向

可持續(xù)的空間規(guī)劃就是把空間資源可持續(xù)利用和規(guī)劃結(jié)合起來，提升空間資源潛力，防止空間資源退化，實(shí)現(xiàn)空間資源生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定。面對(duì)水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、土地污染、土地貧瘠化和土地?fù)p毀等問題，在空間規(guī)劃中應(yīng)加大對(duì)“山水林田湖”生命共同體的整體修復(fù)，積極引導(dǎo)空間規(guī)劃編制與“三生”與景觀結(jié)合，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，為城市建設(shè)和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供空間，使空間利用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)方向發(fā)展，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)在國土空間利用上得到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。同時(shí)，空間規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和人文4位一體，以保持區(qū)域特色可持續(xù)，以創(chuàng)新、協(xié)同、綠色、開放和共享的核心理念，強(qiáng)調(diào)“慎砍樹、不填湖、少拆房”，在編制中保留城鎮(zhèn)村莊原始風(fēng)貌和文物古跡、保護(hù)景觀和生態(tài)環(huán)境、改善居民的居住和生活環(huán)境，讓城鄉(xiāng)居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。

4.4 適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向

在“看不見的手”的作用下，市場經(jīng)濟(jì)條件下不可預(yù)見性因素不斷發(fā)展變化，因而制約空間規(guī)劃方案的各項(xiàng)影響因素都處在動(dòng)態(tài)變化之中，在較長的規(guī)劃期內(nèi)要原封不動(dòng)地實(shí)施藍(lán)圖每一塊圖斑、每一宗土地的預(yù)定用途存在較大困難。因此，空間規(guī)劃中應(yīng)有機(jī)結(jié)合“宏觀調(diào)控+市場經(jīng)濟(jì)”模式，正確處理政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。空間規(guī)劃應(yīng)該體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)下的空間利用和優(yōu)化配置理念，其核心導(dǎo)向是為了糾正粗放利用、市場失靈和外部不經(jīng)濟(jì)的行為，其著重的不僅是目標(biāo)、指標(biāo)、坐標(biāo)或是限標(biāo)，而應(yīng)是滿足各類產(chǎn)業(yè)的用地?cái)?shù)量需求、區(qū)位需求和彈性變化需求。因此，空間規(guī)劃必須遵循價(jià)值規(guī)律和市場供求關(guān)系的變化，協(xié)調(diào)各種經(jīng)濟(jì)政策加以引導(dǎo)和調(diào)控，變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃，做到剛性和彈性相結(jié)合。

4.5 注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌導(dǎo)向

空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌導(dǎo)向指的是在空間規(guī)劃編制中能夠綜合考慮城鄉(xiāng)空間內(nèi)農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的供需布局，促進(jìn)土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源在新型城鎮(zhèn)化過程中不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率、釋放空間、盤活存量，實(shí)現(xiàn)合理利用。具體而言，空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌導(dǎo)向首先要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，推動(dòng)農(nóng)民在務(wù)工、就學(xué)、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老等享受和城市居民同等的權(quán)利，為農(nóng)民提供公平和就業(yè)的生活環(huán)境。其次要形成促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的機(jī)制，通過完善功能、集聚人口，引導(dǎo)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，培育以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，在城鎮(zhèn)體系中形成符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的相應(yīng)支柱產(chǎn)業(yè)。最后是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民專業(yè)化，通過鼓勵(lì)土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)、空間布局整合和利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、機(jī)械化、公司化和品牌化，完善農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)和促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)發(fā)展。

5 空間規(guī)劃的改革路徑

5.1 以國土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，建構(gòu)“1+X”的空間規(guī)劃體系

建立“1+X”空間規(guī)劃體系，“1”即空間規(guī)劃，也就是國土空間規(guī)劃，作為其他各項(xiàng)規(guī)劃的“憲法”性基本規(guī)劃，以專統(tǒng)籌?！癤”即保留現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃?？臻g規(guī)劃主要內(nèi)容包括4個(gè)方面：第一，從保護(hù)珍稀戰(zhàn)略資源、建設(shè)生態(tài)文明等角度，評(píng)判并吸納各項(xiàng)現(xiàn)有規(guī)劃的“底線”并將其落在空間，形成各項(xiàng)規(guī)劃都必須遵守的紅線；第二，從落實(shí)國家戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)精明增長與發(fā)展轉(zhuǎn)型等角度，明確各項(xiàng)規(guī)劃所應(yīng)遵守的價(jià)值理念、布局導(dǎo)向與調(diào)控原則與關(guān)鍵指標(biāo)，化解各項(xiàng)規(guī)劃之間的潛在惡性沖突；第三，從完善各項(xiàng)規(guī)劃管理、執(zhí)行、凝聚各項(xiàng)規(guī)劃手段的角度，制定相應(yīng)的管理配套機(jī)制，發(fā)揮多規(guī)合力，優(yōu)化政府治理機(jī)制；第四，統(tǒng)一現(xiàn)行各類規(guī)劃的規(guī)劃年限、用地分類、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)平臺(tái)，各類規(guī)劃的編制、執(zhí)行與修改等必須要與空間規(guī)劃保持一致，保證空間規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。應(yīng)當(dāng)依照不同層級(jí)、不同類型規(guī)劃間的關(guān)系和功能界定，明確邊界、配置資源、提高效能，同時(shí)允許專項(xiàng)規(guī)劃之間出現(xiàn)一定程度的沖突，實(shí)現(xiàn)“相互制衡”，倒逼空間規(guī)劃的政策協(xié)調(diào)和政府治理功能，進(jìn)一步體現(xiàn)空間規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、完善政府治理機(jī)制、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的高位戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。

5.2 以“二調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立“智慧空間”基礎(chǔ)平臺(tái)

當(dāng)前，全域覆蓋的土地利用總體規(guī)劃擁有國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)規(guī)劃體系，對(duì)于建設(shè)用地、農(nóng)用地、其他土地均進(jìn)行了土地用途區(qū)、空間管制區(qū)的劃分，借助GIS平臺(tái)建立的空間數(shù)據(jù)庫擁有多尺度、可疊加、精確到圖斑的特點(diǎn)。因此，空間規(guī)劃可以選用第二次全國土地調(diào)查及其連續(xù)變更的最新土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以地理國情數(shù)據(jù)為輔助，統(tǒng)一“多規(guī)”的空間數(shù)據(jù)坐標(biāo)及其精度，形成統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)體系與規(guī)劃管理信息平臺(tái)。其次，同步建設(shè)縱向在線共享、橫向互聯(lián)互通、交叉大數(shù)據(jù)融合的全國統(tǒng)一空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，疊加落實(shí)包含建設(shè)用地、農(nóng)林、水源、水系、交通、市政等在內(nèi)的多個(gè)規(guī)劃圖層，形成空間規(guī)劃“一張圖”。最后以“智慧國土”為基礎(chǔ)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+空間規(guī)劃”模式，完善行業(yè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，集成不同行政層級(jí)、行業(yè)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、模型庫、專家知識(shí)庫，研發(fā)互通互聯(lián)的“智慧空間”云平臺(tái)，為空間大數(shù)據(jù)分析、規(guī)劃協(xié)調(diào)和決策提供支撐。

5.3 以耕地和生態(tài)紅線為優(yōu)先在空間上劃定“三線”落實(shí)“三生”

空間規(guī)劃的關(guān)鍵界限是樹立底線思維，注重在資源生態(tài)環(huán)境可承載的范圍內(nèi)，在更大區(qū)域、更高站位研判自身的發(fā)展，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線與城市開發(fā)邊界，明確設(shè)定空間規(guī)劃的“三條”底線，推進(jìn)生態(tài)用地和基本農(nóng)田保護(hù)，倒逼城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約，提升空間利用效率和可持續(xù)性。把總體發(fā)展戰(zhàn)略和空間布局、空間管控相結(jié)合，優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，即生活、生產(chǎn)和生態(tài)“三生”空間。同時(shí)，空間規(guī)劃中也應(yīng)構(gòu)建集激勵(lì)與約束、常態(tài)與動(dòng)態(tài)等于一體的空間底線管理模式：一是對(duì)于空間規(guī)劃中的重大關(guān)鍵性指標(biāo)，堅(jiān)持自上而下嚴(yán)格控制，切實(shí)維護(hù)國家區(qū)域的整體與長遠(yuǎn)利益；二是整合執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)格追究違法行為；三是將底線管控成效納入地方政府政績考核并與地方政府建設(shè)指標(biāo)相掛鉤，建立空間底線資源負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行底線資源離任審計(jì)；四是發(fā)揮市場作用，建構(gòu)底線資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；五是強(qiáng)化底線資源的常態(tài)化更新，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；六是建立底線資源的動(dòng)態(tài)化管理，形成不定期巡查與執(zhí)法機(jī)制。

5.4 以自然資源空間管制與國土綜合整治為抓手推動(dòng)空間規(guī)劃落實(shí)

在空間規(guī)劃實(shí)施管理中，可以借鑒土地利用規(guī)劃用途管制制度，建設(shè)自然資源空間管制制度，將空間分成允許利用、有條件利用、限制利用和禁止利用4區(qū)，融合差別化空間管理理念，規(guī)定各區(qū)的用途管制規(guī)則，根據(jù)用途管制規(guī)則來管理區(qū)內(nèi)的空間利用，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃預(yù)測不確定性所需要的規(guī)劃彈性和靈活性；其次，空間規(guī)劃中應(yīng)以國土綜合整治為實(shí)施抓手，從落實(shí)并優(yōu)化空間規(guī)劃戰(zhàn)略出發(fā)，推進(jìn)國土綜合整治定位從“土地本身”轉(zhuǎn)為“高位統(tǒng)籌”，理念從“注重?cái)?shù)量”轉(zhuǎn)為“四位一體”，階段從“糧食生產(chǎn)”轉(zhuǎn)為“永續(xù)發(fā)展”，核心從“以地為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”，目標(biāo)從“保護(hù)耕地”轉(zhuǎn)為“優(yōu)化三生”，對(duì)象從“單項(xiàng)推進(jìn)”轉(zhuǎn)為“要素綜合”，范疇從“項(xiàng)目承載”轉(zhuǎn)為“全域協(xié)同”，模式從“同質(zhì)同化”轉(zhuǎn)為“差別整治”，路徑從“自上而下”轉(zhuǎn)為“上下結(jié)合”，資金從“財(cái)政負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)為“多元共投”[10]，從而將國土綜合整治打造成為調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化空間“底盤”、落實(shí)空間規(guī)劃的重要實(shí)施抓手。

5.5 以立法為目標(biāo)促進(jìn)空間規(guī)劃保障機(jī)制建立

為確?？臻g規(guī)劃的權(quán)威性和有效性，亟需積極推進(jìn)《空間規(guī)劃法》的立法工作，將其作為空間規(guī)劃體系的基本法，從法律層面上明確空間規(guī)劃的地位作用，嚴(yán)格界定空間開發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)、調(diào)控重點(diǎn)、配套政策以及空間規(guī)劃體系的類型組成、功能定位、管理機(jī)制等重要內(nèi)容。對(duì)未完全成熟、有爭議、沒形成共識(shí)性結(jié)論的，不宜急于對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出統(tǒng)一的限制性規(guī)定。對(duì)需要做出決定的，可由國務(wù)院或空間規(guī)劃委員會(huì)以法規(guī)規(guī)章的形式先行探索。其次，要積極做好配套法律與行政法規(guī)體系的完善。根據(jù)《空間規(guī)劃法》，修改完善《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法條，從而升級(jí)國家治理體系、強(qiáng)化國家治理能力。最后要制定與空間規(guī)劃體系與管理相契合，涵蓋規(guī)劃編制、規(guī)劃執(zhí)行、規(guī)劃沖突協(xié)調(diào)、規(guī)劃監(jiān)督檢查等內(nèi)容的行政法規(guī)體系，促進(jìn)空間規(guī)劃系統(tǒng)、規(guī)范和科學(xué)的有效落實(shí)。

6 研究結(jié)論與建議

目前，“多規(guī)合一”面臨不少挑戰(zhàn)，還有很長的路要走。在體系上，國家層面并無公認(rèn)的規(guī)劃體系；在體制上，部門人事權(quán)分立，并且導(dǎo)向各異；在技術(shù)上，方法相對(duì)粗淺，有待深化精選；在實(shí)施保障上，部門法律沖突，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，往往“無據(jù)可依”或者“有據(jù)不依”。由此導(dǎo)致不同規(guī)劃體系橫向不協(xié)調(diào)，同一規(guī)劃體系縱向不對(duì)接。

空間規(guī)劃可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。從現(xiàn)實(shí)上看，空間規(guī)劃是高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國土生態(tài)文明、完善政府治理機(jī)制、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。在本體論層面：立足中國基本國情，空間規(guī)劃是為了滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)需求，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)布局統(tǒng)籌優(yōu)化，對(duì)土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源進(jìn)行合理安排。在認(rèn)識(shí)論層面：從權(quán)利上看，空間規(guī)劃是對(duì)國土空間發(fā)展權(quán)的分配；從宗旨上看，空間規(guī)劃是對(duì)國土空間未來利用的導(dǎo)向；從行政上看，空間規(guī)劃是對(duì)市場失靈的一種糾正；從功能上看，空間規(guī)劃是對(duì)國土系統(tǒng)時(shí)空的優(yōu)化。在方法論層面，空間規(guī)劃的編制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，其功能在于遵守5重框架中各項(xiàng)約束條件的效益最大化。

“多規(guī)合一”的改革應(yīng)體現(xiàn)國家意志，提升政府治理能力，堅(jiān)持永續(xù)發(fā)展，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)配置，注重城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌?！岸嘁?guī)合一”改革的具體思路在于提出可復(fù)制推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，將規(guī)劃目標(biāo)、坐標(biāo)、指標(biāo)和限標(biāo)進(jìn)行空間統(tǒng)籌，形成合理的生產(chǎn)、生活和生態(tài)的“三生”空間布局，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)將立法保障作為空間規(guī)劃的法律支撐，為厘清未來空間規(guī)劃的改革路徑，建構(gòu)符合國家戰(zhàn)略發(fā)展要求與長遠(yuǎn)利益的空間規(guī)劃體系提供參考。

（References）:

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（本文責(zé)編：王慶日）

Cognition, Direction and Path of Future Spatial Planning based on the Background of Multiple Planning Integration

YAN Jin-ming, CHEN Hao, XIA Fang-zhou
（School of Public Administration & Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

Based on the background and challenges of multiple planning integration, the purpose of this articleis to analyze the essence of the spatial planning, to clarify the reform direction, and to put forward there form path of future spatial planning. Methods of literature review, comparative analysis are applied. The results show that the construction of the spatial planning is confronted with many obstacles, such as the complicated background, the shortage of theoretical basis and empirical test, the lack of consensus and cohesion mechanism among bureaus, the variety of technical standards, and the lack of sharing platform. In essence, spatial planning is the advanced arrangement of the spatial utilization, industry policy coordination and governance, which can be understood as the comprehensive planning of national space. In conclusion, the future spatial planning should take the national targets, the effective governance, the sustainable development, the market dominant and the urban-rural integration as the orientation. Besides, the spatial planning should constructa “1+X” planning system that regards the “optimization of production-living-ecology space” asthe core task, “smart space creation” as the platform, “three bottom-lines” as the key boundary, “natural resource space control institution” and “comprehensive land consolidation” as the implementation, and the legislative protection as the legal support.

land planning; spatial planning; multiple planning integration; essence; reform direction; reform path

F301.23

A

1001-8158（2017）01-0021-08

10.11994/zgtdkx.20170206.120112

2016-12-10；

2017-01-03

國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（201511003-2，201511010-04）；中央在京高校重大成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目（2016M600158）。

嚴(yán)金明（1965-），男，江蘇南通人，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩霉芾砼c城鄉(xiāng)規(guī)劃。E-mail： yanjinming@ruc.edu.cn

夏方舟（1989-），男，浙江衢州人，博士，講師。主要研究方向?yàn)閲琳闻c城鄉(xiāng)規(guī)劃。E-mail： ark_xiafangzhou@hotmail.com