論權力約束的法律路徑

楊連專

(河南科技大學 法學院，河南 洛陽 471023)

【法壇論衡】

論權力約束的法律路徑

楊連專

(河南科技大學 法學院，河南 洛陽 471023)

權力運行中都有異化的傾向，其機理在于權力主體與權力運行主體的分離以及權力的支配性、工具性等自然屬性。構建規(guī)范權力運行的法律機制是遏制權力異化的關鍵所在，其基本路徑在于界定權力邊界、明確權力內(nèi)容、設置運行程序、公開運行過程、嚴格責任落實。

權力約束；權力異化；法律路徑

權力的工具屬性和擁有權力者的自私屬性決定了權力被濫用的可能性。權力失去約束，在運行中就很容易脫離正常的軌道，偏離既定的目標，甚至走到設定權力目的的反面，這就是權力的異化。權力異化輕則為官不為、濫用職權，重則徇私枉法、以權謀私。十八大以來，黨和國家加大懲腐肅貪力度，大批問題官員應聲落馬，法治反腐取得了積極成效，贏得了民心，也贏得了完善制度的時間。反思社會轉(zhuǎn)型期，權力腐敗之所以不斷滋生蔓延，其癥結就在于權力運行中欠缺規(guī)范和約束，僅靠事后監(jiān)督無法阻卻權力異化，以至于權力運行中時常失范，乃至于滋生腐敗。因此，筆者從權力異化現(xiàn)象著手，逐步分析其背后的深層原因，并依此為據(jù)探討權力約束的法律路徑，以期對權力的規(guī)范運行有些許裨益。

一、異化傾向是權力運行的本能

(一)權力異化的屬性

異化是指人類社會發(fā)展到一定歷史階段，主體創(chuàng)造的對象——客體，反過來控制、支配、統(tǒng)治主體，是主體與客體關系的顛倒。作為哲學范疇，異化反映的是一種主客體之間的對抗性關系，即基于復雜原因，事物出現(xiàn)了不同于原物的質(zhì)變，并基于該變化形成與原物的對抗關系[1]。權力異化是指權力喪失了原來的質(zhì)的規(guī)定性，而在其本體上產(chǎn)生了與自身相矛盾的對立力量[2]。辯證唯物主義原理告訴我們，任何事物的變化都是基于內(nèi)外因共同作用的結果，就權力異化而言，“無論是何種公共權力，從其產(chǎn)生之時起，就存在著否定這種權力公共性的異化力量”[3]。在權力運行過程中，矛盾的次要方面在適宜的外部條件作用下，不斷壯大，進行量的積累，以至于發(fā)生質(zhì)變，成為異己的力量。所以，權力異化的基本屬性，就是其自身矛盾隨著主客觀條件的不斷改變而發(fā)展變化的結果。

(二)權力異化的機理

第一，權力的支配性、工具性等固有屬性是權力異化的內(nèi)在根據(jù)。權力本身具有控制他人人身和物質(zhì)資源的能力，因此支配性、工具性從來就是權力的固有屬性。對此，彼得·布勞深刻指出，權力就是個人或群體將其意志強加于他人的能力，盡管會有反抗，但這些人或群體也可以通過威懾這樣做[4]。馬克思、恩格斯認為，公共權力究其實質(zhì)就是以公共性為表象的階級的權力，公共權力總是掌握在統(tǒng)治階級手中，當權者憑借著特殊的結構來實現(xiàn)和維護自己的統(tǒng)治。表述盡管不盡相同，但兩者無疑都深刻揭示了權力的工具性，尤其是支配性的本質(zhì)屬性，清楚地告訴人們權力從產(chǎn)生的時刻起就內(nèi)含了侵犯性的“基因”。事實上，也正是這種侵犯性或稱之為支配性，權力才天然地在其內(nèi)部植下了異化的種子。權力主體與權力對象之間存在力量上的不對等性，才能使權力主體在物質(zhì)和社會能力等諸方面處于絕對優(yōu)勢，權力的社會目的——控制他人或社會才能達到[5]。掌握權力的個人或組織如果要在國家和社會管理中全面徹底貫徹其自身意志，客觀上就必須充分利用自身的強勢地位，以達到對權力對象的絕對性支配，有時甚至根本無視權力的正當性基礎。正如馬克斯·韋伯指出的那樣，根本而言，權力就是一個行動者所擁有的不顧反對而貫徹自己意志的可能性，不管這種可能性所依據(jù)的基礎是什么，而一旦如此，權力的異化也就無可避免[6]。

第二，人的理性不足是權力異化的人為誘因。人是理性的個體，但同時又都具有自私的本性，從古至今概莫能外。正如亞當·斯密在其著名的經(jīng)濟人與道德人理論中指出的那樣，人既具有利他的道德人屬性，又具有利己的經(jīng)濟人屬性。但問題是人的本性是利己的，趨利避害是支配人類行為的根本法則，因此在其人格體中，利己的經(jīng)濟人總是不斷地戰(zhàn)勝他的道德人。即便有人能對所有一切都了如指掌，但在其獲得了絕對控制國家的職務和能力后，也會迅速變得不可一世。此時，他決不可能把一生完全奉獻給社會福利，也不可能把私人的利益完全擺在公共利益之后， 他的人性總是驅(qū)使他更關注自己的利益[7]。由此可知，正是由于人的理性不足及私欲膨脹，掌握公共權力的當權者本身也就成為了權力異化的重要誘因。

第三，監(jiān)督與約束機制不完善是權力異化的制度因素。權力不僅體現(xiàn)了權力主體對權力客體的支配與服從關系，還具有強制性、工具性及自我擴張性等特征[8]，即權力主體可以基于其自身的優(yōu)勢地位，或支配他人使其做出改變，或使他人服從自己。權力的本性決定了其在運行中不愿受到任何約束，顯得我行我素。那么，當“任性”的權力失去規(guī)范的約束，沒有路徑指引和目的定位時，突破原有的邊界，偏離既定的方向，繼而導致權力的非公共行使就成為必然[9]。權力雖然是人們基于平等社會契約讓渡的結果，但由于受社會歷史條件制約，權力本身又不可能由全體人民直接共同行使，而要由通過選舉產(chǎn)生的代表具體實施，尤其是在代議民主制的現(xiàn)代化國家中，由于通常采取間接民主制，這樣就不可避免地將人民與權力之間的直接關系轉(zhuǎn)變成間接關系，即在人民與權力之間出現(xiàn)了中間環(huán)節(jié)。這樣一來，在權力所有與權力使用的分離當中，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)督失靈，都必然無可避免地導致權力的隨意擴張與恣意尋租，繼而根本上異化變質(zhì)。當前我國反腐情勢之所以如此嚴峻，除了轉(zhuǎn)型時期社會矛盾錯綜復雜，利益調(diào)整不斷加深之外，重要的原因之一就在于，當權者在行使權力的過程中因監(jiān)督約束機制不完善而將原本服務公益的權力變成了謀取自身利益的工具，進而導致普遍的權力失范現(xiàn)象發(fā)生。

二、規(guī)范權力運行是遏制權力異化傾向的關鍵

基于權力內(nèi)在的矛盾屬性，權力在運行的過程中，只要具備適宜的主客觀條件，異化的“種子”就會復活，侵害的本性就可能膨脹，以至于信馬由韁為所欲為，偏離為人民服務的目標，而成為侵害人民利益的“禍害”。遏制權力異化的途徑很多，如分權、限權、監(jiān)督、制約以及對權力行使者進行道德教化等。這些方法在權力運行實踐中，都發(fā)揮了程度不同的作用，但由于社會制度以及人文環(huán)境的不同，有些根本就不適宜我國的現(xiàn)狀，如分權制衡；有些作用十分有限，如對主體進行道德教化。筆者認為，權力運行是實現(xiàn)權力目的的基礎，過度的制衡不利于權力功能的有效發(fā)揮，監(jiān)督運行又過于滯后，不利于有效預防權力的濫用，道德教化雖然能夠內(nèi)化為權力自律，但又過于脆弱和緩慢。所以，認真研究權力的本性和異化的規(guī)律，通過規(guī)范權力，制定權力的運行路徑、標準、規(guī)則、程序、方式、責任等，使其在規(guī)范的“籠子”里運行，不失為遏制權力異化的關鍵。權力運行本身與權力目標、權力運行規(guī)范之間密切相關，因此強化權力約束必須對權力運行、權力目標及二者之間的關系進行深入探討。

(一)權力運行是實現(xiàn)權力目標的手段

公共性是權力的重要特征，公共利益的維護與實現(xiàn)是公共意志的“最大公約數(shù)”[10]。因此，作為源自并凝集和體現(xiàn)公共意志的重要力量，權力應當以公共利益的維護與實現(xiàn)作為自身運行的最高目標和終極追求[11]。對此，無論社會契約論者，還是經(jīng)典馬克思主義論者都有深刻論述。社會契約論者認為，在自然狀態(tài)下，不利于人類生存的種種障礙力量已經(jīng)遠遠超過了單個人為了生存所能運用的力量，原始狀態(tài)便無法再繼續(xù)維持，并且人類如果不改變其生存方式將會歸于消滅。于是為了生存的需要，人們便通過簽訂契約讓渡部分權利形成國家權力的方式來避免沖突與紛爭，以使人們能夠像以往一樣地自由[12]。由此可見，在社會契約論者看來，國家權力的來源僅在于個人權利，并且其唯一功能和目的就是維護公共利益，即保障每一個個人都能夠像以往一樣地自由。經(jīng)典馬克思主義論者雖然在權力來源上持不同立場，但在權力的目標追求上也持完全相同的主張。例如馬克思主義認為，就基本來源而言，雖然公共權力既不是某種神秘的外在力量的賜予，也不是權利讓渡的結果，而是來源于人民，但其根本目的在于維護和實現(xiàn)社會公共利益。事實上，在當代民主社會，一切權力都是公權力，因此都應當服務于公共利益而非狹隘的集團利益或個人利益。但正如“徒法不足以自行”一樣，縱然權力的終極目的在于人的自由與全面發(fā)展，運行目標是公共利益，但客觀上這種善的結果的實現(xiàn)又必須借助于權力自身的科學運行。因為權力本身無所謂是非善惡，只是國家治理的基本工具與手段，所以即便其行使總是以公共利益的維護與實現(xiàn)為目的，并且該種追求構成了權力運行的內(nèi)在動力，使權力主體的支配意志不斷轉(zhuǎn)化為支配權力對象的行為[8]，但如果沒有權力運行的規(guī)則、程序、形式、標準和責任，那么維護和實現(xiàn)公共利益的終極目標也就無從談起。權力目標與權力運行兩者之間顯然是目的與手段關系，前者的實現(xiàn)必須依賴后者的科學運行，這既是權力本身的工具屬性使然，也是權力運行現(xiàn)象的客觀規(guī)律所在。

(二)權力運行規(guī)范是權力規(guī)范運行的標準與規(guī)則

權力目標的實現(xiàn)依賴于權力運行，權力運行規(guī)范是權力所有人制定或確認的、保證權力運行目的實現(xiàn)的準則、程序、形式和標準。因而，權力運行過程越規(guī)范，維護和實現(xiàn)公共利益的目標就越順利。但是，基于權力運行中的異化傾向，以公共利益為目標設置的公共權力在運行過程中時常淪為一些公職人員謀取私利的工具，導致普遍的權力運行失范現(xiàn)象發(fā)生[13]，所以，為了公共利益的維護與實現(xiàn)這一最高目標，強化權力運行規(guī)范，為權力運行構建清晰的標準、規(guī)則、路徑、方式、程序、責任就顯得十分必要和迫切。具體而言，第一，強化權力運行規(guī)范是社會情勢發(fā)展變化的必然結果。在專制社會，由于所有權力都集中于最高統(tǒng)治者一人手中，作為被統(tǒng)治的對象，廣大人民始終處于權力客體地位，因此該種情形下必然難以杜絕權力的恣意妄為，所謂權力的運行規(guī)范自然也無從談起。但現(xiàn)代社會早已實現(xiàn)了從身份到契約的根本性轉(zhuǎn)變，人的出身不再是獲取權力的主要途徑，廣大人民也實現(xiàn)了從權力客體到權力主體的回歸，該種情形下就必須強調(diào)權力的運行規(guī)范，用規(guī)范來約束權力濫用，確保契約社會的重心從權力本位走向權利本位。第二，強化權力運行規(guī)范是確保權力正當性的客觀要求。馬克思主義認為權力來源于人民，人民是歷史的創(chuàng)造者，是社會變革的決定力量，因此任何公共權力的行使與運行客觀上都必須服務于民眾，惟其如此決策才能獲得民眾支持，得到良好實施，政府職責也才能高效履行，否則就會從根本上喪失正當性基礎，既難以獲得民意認同，也會誘發(fā)新的社會矛盾危及社會和諧。第三，強化權力運行規(guī)范是提高權力運行效率的實踐需要?，F(xiàn)代社會，基于社會管理的需要，權力被分配給多個機關，各權力主體依照職責權限各司其職、各負其責，共同完成社會治理任務。但是，各權力主體之間的權力邊界并不總是清晰明確，職責也并非總是涇渭分明，交叉、重疊、模糊難以避免，該種情形下，如果缺乏明確的權力運行規(guī)范，那么在權力的運行過程當中就難免相互扯皮、相互推諉，進而導致權力運行效率大幅下降[14]。因此，立足行政權力高效運行的基本立場，可以說強化權力運行規(guī)范也是切實提高行政效率的必然要求。

三、法律規(guī)范是權力運行的硬約束

(一)權力運行的軟約束與硬約束

權力異化傾向是權力運行過程中的本能行為，凡權力存在之處，只要不對其進行規(guī)范，運行中都會產(chǎn)生或多或少的濫用。所以，限制權力濫用，避免權力運行中的異化，提高權力運行的合理性、科學性，將權力異化控制在合理范圍內(nèi)則是現(xiàn)代社會治理的重中之重[5]。對權力進行約束素來有軟約束與硬約束之不同路徑。前者主要指權力的道德約束，在具體內(nèi)容上著重強調(diào)掌權者的道德修養(yǎng)，重視其內(nèi)在修為，試圖通過掌權者的自我修煉、自我重塑達到內(nèi)圣而外王。后者則主要指權力的法律約束，在具體內(nèi)容上著重強調(diào)權力分立與民主憲政，重視權力的規(guī)范治理，積極倡導法律之外無特權，法律之上無權威。從比較法律文化的視角看，東方社會歷來推崇道德的軟約束路徑。以我國為例，無論古代社會修身齊家治國平天下的格式套路，還是把依法治國與以德治國緊密結合起來的治國方略，無不著力強調(diào)權力主體內(nèi)心凈化與道德覺醒的重大作用。西方社會則偏重法律的硬約束路徑，在其看來，如同權力本能具有異化的傾向一樣，人天生也具有理性不足的弱點，人若是天使，就不要任何政府，而如果是天使統(tǒng)治人，也就不需要對政府有任何內(nèi)在或外來的控制[15]。正是由于理想人格并不存在，所以在權力運行的規(guī)范約束上必須著眼于外在制度建設而非當權者的內(nèi)心修為?？陀^而論，由于兩種約束路徑分別產(chǎn)生于不同背景，并根植于各自的社會文化語境，所以從橫向比較的視角上看，發(fā)揮作用的側(cè)重點和實效各有千秋。但如果立足人類政治歷史視角，可清晰看到道德軟約束路徑存在明顯不足。首先，道德倫理因只關注人的內(nèi)在德行而極具流變性。軟約束路徑注重在人的內(nèi)在教化上下功夫，強調(diào)人的主觀世界改造，進而在“內(nèi)圣”的基礎上達到“外王”的效果。但是，倫理道德畢竟只是一種內(nèi)在觀念、意識，因此根本上難以克服流變的弊端，實踐中也不易客觀把握。其次，道德約束的作用十分有限。作為約束權力運行的重要途徑，道德約束的基本進路在于著力提升權力主體的道德境界，保障權力運行的道德取向，進而從源頭上遏制權力腐敗[16]。但人類本身也存在局限，天生理性不足，并且欲望的黑洞無邊無際，因此，僅僅靠強調(diào)當權者自律及道德約束，便想要給奔騰如脫韁野馬般的權力套上韁繩事實上成效必然微乎其微。再次，道德約束也并非總是可靠。道德約束的基本邏輯與出發(fā)點是道德完善的人會正確行使手中的權力，但人類的政治歷史進程清楚地告訴我們，濫用權力并非道德水準低下者的專利，道德高尚的當權者同樣具有濫用權力的可能，并且鑒于其強大的道德感召力，一旦濫用權力，對社會造成的實際危害較道德低下的當權者因以權謀私而造成的危害還要嚴重。

(二)法律規(guī)范約束權力運行的必要性

在規(guī)范權力運行的實踐中，基于道德約束的軟弱和責任的不確定性，為了確保權力的高效廉潔運行，具有確定性、規(guī)范性和強制性的法律約束，便成為約束權力“任性”的關鍵。首先，國家的工具性使然。正如經(jīng)典馬克思主義論者指出的那樣，國家權力從來是不自洽的，它不過是一個工具而已。而作為權力主體，國家也有著自身的特殊利益，并且為了實現(xiàn)該利益，又具有突破社會公仆的角色而成為社會主宰的傾向，基于此就必須通過法律為國家權力的行使劃定合理邊界。其次，保障國民自由的需要。自由不僅是人的基本特征，是人之所以為人的標志，也是人的本質(zhì)所在，自由之于人，就如同空氣之于火一樣，離開它就會灰飛煙滅、奄奄一息?，F(xiàn)實中，對自由的最大威脅不是來自個人，而是來自政府權力，尤其是當公共權力為了個人或集團的私利而運行時，自由便更面臨著慘遭肢解或被吞噬的危險。因此，為了保障國民的基本自由，也必須用法律規(guī)范權力。

對我國而言，當前強調(diào)法律規(guī)范是約束權力運行的關鍵，除上述兩方面原因之外，還有自身的特殊理由。其一，蕩滌長期以來人治傳統(tǒng)影響的客觀需要。人治傳統(tǒng)在我國有著深遠的影響，2 000多年前孔子就提出“為政在人”“其人存，則其政舉，其人亡，則其政息”。隨著歷史變革，雖然法治早已成為我國國家及社會治理的重要方略，但人治傳統(tǒng)的影響并未因此徹底根除，權大于法，以權壓法等現(xiàn)象還時有發(fā)生，既嚴重削弱了法治權威，也給社會治理及國民權利與自由造成了嚴重侵害。其二，社會轉(zhuǎn)型期防止權力異化的現(xiàn)實所需。我國當前正處于一個新舊體制相互交替的社會轉(zhuǎn)型時期，不僅社會矛盾叢生，權力運行過程也不盡規(guī)范，一些權力主體為了實現(xiàn)自身的特殊利益，往往傾向于突破權力的運行邊界，不僅嚴重影響權力運行的科學性，而且嚴重侵害權力相對方的合法權益，誘發(fā)新的社會矛盾，影響社會和諧。強調(diào)法律規(guī)范是約束權力運行的關鍵，規(guī)范權力運行，正是防止社會轉(zhuǎn)型時期權力異化的現(xiàn)實所需。其三，提高權力運行科學性的必然要求。權力運行是實現(xiàn)權力目標的重要手段，且公共權力越強大，客觀上也就越有利于國家與社會治理，現(xiàn)代社會基于管理的需要，權力對國民生活的調(diào)節(jié)正進入前所未有的深度與廣度。但在調(diào)整社會生活的過程中，一旦出現(xiàn)濫用權力，任意決策，那么就不僅直接影響權力運行自身的科學性，而且根本上也不利于實現(xiàn)社會的有序治理。所以，立足提高權力運行科學性視角，也必須強化權力運行的法律約束。

四、約束權力的法律路徑

傳統(tǒng)理論一直強調(diào)的是權力的監(jiān)督與制約，但是，基于監(jiān)督的滯后性、不平等性，監(jiān)督對權力的約束十分有限。制約的本質(zhì)是分權，基于社會制度的不同，分權制衡并不是十分適應中國的現(xiàn)實，而通過法律規(guī)范權力的運行，有效約束權力，使其既不能偏離權力的目的，又不能脫離權力運行的軌道，就有了十分重要的意義。 法律對權力運行的規(guī)范主要是通過界定邊界、明確內(nèi)容、設置程序、公開過程、嚴格責任來完成的。

(一)界定權力邊界

異化是在權力運行中產(chǎn)生的，如果權力配置邊界模糊，不僅不能為權力異化的克服提供前置性規(guī)范，反而會對權力異化推波助瀾。從權力配置的應然狀態(tài)看，任何公共權力的配置都應當邊界清晰，權責明確，這是權力運行規(guī)范化、科學化的當然要求。但從當前權力配置的實然狀態(tài)看，公共權力的配置卻并非總是涇渭分明，權力結構的科學性及運行效率也因此受到極大影響，無論著眼于提高權力配置的科學性，還是著眼于權力運行效率，也都有必要科學界定權力的合理邊界。

科學界定權力邊界就要做到以下幾個方面：第一，要以法律為依據(jù)。初次的權力配置是以憲法為其載體的，如立法權、行政權、司法權等，在憲法中都有明確的規(guī)定。再次的具體權力配置，就有相關的法律根據(jù)憲法原則進行設置，如行政機關的處罰權、強制執(zhí)行權、行政許可權等。因此，界定權力邊界必須嚴格遵守權力法定原則，在法律授權的范圍內(nèi)依法對法定權力進行科學劃分，只有這樣才可能有效避免權力間的不當交叉、重復，厘清其合理邊界。第二，要以建立合理的權力結構為目標。權力的運行規(guī)則既需要授權者遵守, 也需要用權者遵守，因而只有建立科學的權力結構，才能從根本上克服授權者的恣意與用權者的任性，確保權力運行協(xié)調(diào)順暢[17]。第三，要以權利制約權力為基本原則。任何權力，只有在尊重和保障人權的前提下才能獲得正當性[18]。劃定權力邊界也必須堅持權利制約權力的基本原則，惟其如此才能保證配置出來的權力真正符合保障國民合法權益的基本要求。

(二)明確權力內(nèi)容

強化權力的法律約束，客觀上也必須明確權力的基本內(nèi)容，原因有以下幾個方面：其一，避免權力沖突的需要。現(xiàn)代社會，由于公共權力被眾多權力機關分別行使，各權力主體依法各自行使權力，履行不同職責，那么要實現(xiàn)權力運行科學化，就必須明確權力的基本內(nèi)容，因為只有這樣才能有效避免各權力主體之間權限的交叉與重合，避免權力沖突，進而實現(xiàn)權力的有序運行及社會的高效治理。其二，加強權力監(jiān)督的需要。強化監(jiān)督是防止權力異化的重要路徑，而監(jiān)督權力則又必須以明確權力內(nèi)容為前提。權力不明確、不具體，社會民眾無從知曉，對權力進行有效監(jiān)督也就形同虛設。為了更加方便人民對權力的監(jiān)督，我國政府正在加緊推行權力清單制度。所謂權力清單制度，就是政府及其部門在全面梳理所行使的公共權力的基礎上，依法科學界定每個部門、崗位的職責與權限，并將職權目錄、實施主體、相關法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，同時公之于眾。當前，政府權力清單制度推行的基本程序主要有三：第一，全面厘清政府權力的底數(shù)，“摸清家底”；第二，編制權力目錄和優(yōu)化權力流程，確保權力只能在依法賦予的職責和權限之內(nèi)運行，做到清單之外無職權；第三，根據(jù)權力清單推進政府機構內(nèi)部優(yōu)化整合，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)設置權力運行程序

權力運行是個復雜的過程，因而就需要對這個過程的每一個步驟、環(huán)節(jié)、方式進行明確的規(guī)范，這就是權力運行程序。社會控制的健康與否不取決于權力的強弱[19]，而取決于權力運行是否正常，而權力按既定的程序運行就是最正常的規(guī)范運行。法律控權可分為實體控權和程序控權。程序是權力運行的生命，程序控權是法律控權的一大特點，同時也是一大優(yōu)點。程序法具有獨立于實體法的價值，程序法的實質(zhì)是政治、經(jīng)濟和社會管理的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專橫和過度裁量。它是一種全新的控權模式，尤其是在行政權運行領域，程序控權模式已成為當今世界潮流。沒有程序控權，法律控權就會變成一句空話。程序是權力行使之程序，是對權力運行各環(huán)節(jié)包括權力授予、權力行使、權力制約和權力監(jiān)督的規(guī)制[20]。

程序是一個確保程序正義得以實現(xiàn)的積極過程，伴隨著公開與平等、抗辯與交涉、分化與制衡的博弈。權力只要進入了程序運作，恣意妄為就會遇到制度障礙。任何專橫、恣意的權力在正當程序過程中都無立足之地[21]。黨的十八屆四中全會報告明確要求，對重大問題的決策，必須依程序進行。這個程序包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定。這個程序性的規(guī)定，就使得重大決策權的行使具有了規(guī)范和標準，阻止了權力的專橫和獨斷，也保證了權力運行中偏離正義目標。

(四)公開權力運行過程

防止權力異化還必須公開權力運行過程，讓權力在陽光下行使。其一，陽光是最好的防腐劑，只有公開權力的運行過程，增強權力運行的透明性，才能避免“暗箱操作”，防止腐敗的發(fā)生。黨的十八大明確提出要積極推進權力運行公開化、規(guī)范化工作，完善黨務公開、政務公開、司法公開及各領域辦事公開制度，切實保障人民監(jiān)督權利的充分行使，讓權力在陽光下運行。其二，公開權力運行是民主政治的必然要求。我國是人民民主專政的社會主義國家，其區(qū)別于專制政治的根本不同就在于人民當家作主，為人民服務也就成為一切權力行使的唯一出發(fā)點與落腳點，該種情形下當然應強調(diào)權力的運行過程向人民公開。只有這樣才能真正體現(xiàn)人民當家作主的民主本質(zhì)，也才能使權力運行本身真正獲得廣泛的民眾支持。

權力運行公開主要包括以下三個層面：其一是國家權力運行的公開，即一切國家權力的行使都必須在公眾視野下進行，實行陽光政治。對此，正如黨的十八屆四中全會提出的那樣，要堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，積極推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。其二是官員權力行為的公開，即那些接受人民委托行使國家權力的公職人員的施政活動要向人民公開。其三是權力運行信息的公開。既然一切權力來源于人民，人民是權力的授予者，那么反映權力運行實際狀況的一切政務信息，當然也是公共資源，屬于民眾知情權范疇[22]。既然如此，那么各權力主體在行使權力的過程中就應當及時通過各種途徑向社會公布權力運行信息，只有這樣也才能切實保障廣大民眾的知情權，真正維護其權力的主人翁地位。

(五)嚴格責任落實

約束權力運行、防止權力異化，除了上述基本路徑外，還必須嚴格責任落實，因為只有堅持權責同體，才能真正對權力運行形成監(jiān)督制約，把權力關進制度的籠子里，否則，如果只有權力沒有責任，必然無法阻止權力濫用；而如果只有責任卻不賦予相應權力，那么責任最終也無法從根本上落實，所以必須保持權力與責任的同體建構。就基本內(nèi)容而言，強調(diào)嚴格責任落實就要做到以下幾個方面：其一，責任法定，在對公權力進行規(guī)范的立法中，必須嚴格責任規(guī)范，有權即有責，有責即賦權。其二，嚴格決策責任落實，即對于那些對權力運行負有決策權力的當權者，因故意或過失決策而致公共利益造成嚴重損害的，要嚴格依法追究相應的決策責任。其三，嚴格執(zhí)法責任落實，明確執(zhí)法責任機制，嚴格責任承擔，全面落實行政執(zhí)法責任制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預。其四，嚴肅責任落實過程及后果。問責本身是個復雜的動態(tài)過程，不僅包括對行為后果的責任追究，而且還包含了明確權責關系，預防不良后果發(fā)生的基本內(nèi)涵[23]。基于此，嚴格責任落實就不僅要著眼于提高當事人的自律意識，還要切實明確權責關系，增強積極預防，防范浮于形式、流于過場的消極問責現(xiàn)象發(fā)生。

權力異化是權力自身矛盾隨著主客觀條件的不斷改變而發(fā)展變化的結果，是權力運行過程中的必然行為。權力異化有著復雜的機理：權力的支配性、工具性等固有屬性是權力異化的內(nèi)在根據(jù)；人的理性不足是權力異化的人為誘因；監(jiān)督機制不完善是權力異化的制度因素，而構建規(guī)范權力運行的法律機制則是遏制權力異化的關鍵所在?；诖?，就必須界定權力邊界、明確權力內(nèi)容、設置運行程序、公開運行過程、嚴格責任落實，惟其如此才能夯實權力約束的法律路徑，規(guī)范權力的運行過程，真正把權力關進制度的牢籠之中。

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The Legal Path of Power Restriction

YANG Lian-zhuan

(LawSchoolofHenanUniversityofScienceofFechnology,Luoyang471023,China)

All the power in operation has a tendency of dissimilation; the reason is the separation between the body of the power and the subject of the power in operation, as well as the natural property of the power, such as its domination and instrumentality. The key point of restricting the power’s dissimilation is to set up a legal mechanism which normalizes the power’s operation. The fundamental path is to define the power’s boundary, to make sure its contents, to set up an operational procedure, to open the operational process, and to implement strict liability.

power restriction; power dissimilation; legal path

10.15926/j.cnki.hkdsk.2017.02.017

2016-12-24

楊連專(1966— )，男，河南原陽人，教授，西南大學博士生，主要從事民商法研究。

D909

A

1672-3910(2017)02-0087-07