中國城市治理中的鄰避問題與公民參與

王星

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872 )

中國城市治理中的鄰避問題與公民參與

王星

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872 )

鄰避問題；公民參與；政府能力；政府動機(jī)

鄰避問題是當(dāng)前我國城市治理中面臨的一個重要挑戰(zhàn)，其產(chǎn)生主要有決策價值層面、社會心理層面、政治參與層面及政策評估層面的原因。與西方相比，我國的鄰避問題體現(xiàn)出了一些獨特的特征，而鄰避問題的解決則又受到政府能力和動機(jī)的制約。公民參與作為現(xiàn)代民主政治的重要指標(biāo)，對于解決鄰避問題具有重要的理論價值意義和現(xiàn)實意義。在借鑒公民參與經(jīng)典理論的基礎(chǔ)之上，可以從決策程序、評估維度、信息公開、對話機(jī)制、大數(shù)據(jù)平臺等方面探索符合我國國情的鄰避危機(jī)解決之道。

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市治理面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。一方面，城市的發(fā)展需要一些工業(yè)項目及民生項目的支撐；另一方面，公民的權(quán) 利意識也在不斷增強(qiáng)，特別是對于環(huán)境權(quán)利的訴求日益高漲。于是，城市發(fā)展與公民權(quán)利保障似乎成為了地方政府在城市治理實踐中的一個兩難選擇，在這種決策困境下，很多地方政府往往缺乏城市治理的藝術(shù)和方法，在與利益相關(guān)方溝通不到位的情況下強(qiáng)行上馬項目，引發(fā)了諸多群體性沖突事件，比如廈門、大連、什邡等地紛紛爆發(fā)過所謂的“散步”事件，這類事件被稱為鄰避事件。

鄰避事件中，公民反對的對象一般包括垃圾焚燒廠、石化、冶煉等工業(yè)建設(shè)項目環(huán)衛(wèi)設(shè)施，政府、企業(yè)與公民三方甚至?xí)归_多次談判，但一般最終的結(jié)果也往往是鄰避設(shè)施停建或遷址。毫無疑問，這種解決方案無法達(dá)到帕累托最優(yōu)的效果，這就需要在鄰避設(shè)施的規(guī)劃與危機(jī)解決方面建立一種有效的協(xié)商機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，搭建有效的公民參與路徑來破解鄰避問題背后的困境，實現(xiàn)政府、企業(yè)與公民三方利益的整合與共贏，進(jìn)而化解鄰避危機(jī)，提升城市治理水平。

一、城市鄰避問題的內(nèi)涵及深層次原因

1980年的《基督教科學(xué)箴言報》在一篇報道中首次使用了“鄰避”這個詞來描述美國人對化工垃圾的排斥。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，O’Hare 率先提出了“鄰避設(shè)施”(not on my block)的概念來描述那些新建的能夠帶來整體性社會利益、但對周圍居民會產(chǎn)生負(fù)的外部性的設(shè)施。通過對國內(nèi)外相關(guān)理論研究的梳理和實踐的總結(jié)，可以將“鄰避問題”界定如下：由于某些受益廣泛而個體成本分配不均的設(shè)施的興建而產(chǎn)生的一系列顯性及隱性的群體性沖突風(fēng)險因素的集合。鄰避問題會引發(fā)鄰避效應(yīng)，“鄰避效應(yīng)”指由于鄰避問題的存在給居民或組織帶來了負(fù)面情緒影響，從而激發(fā)起人們的厭惡情結(jié)，使居民產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心理，進(jìn)而導(dǎo)致其采取強(qiáng)烈的、情緒化的集體反對或抗?fàn)幮袨椤?/p>

通過對鄰避問題內(nèi)涵的分析及歷次鄰避事件的透視，可以將鄰避問題的原因歸結(jié)為四個層面：

(一)決策價值層面：經(jīng)濟(jì)效率與權(quán)利公平性的悖論。鄰避設(shè)施設(shè)立的初衷是為了給公民提供服務(wù)，或是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，最終提高社會總體福利水平，但鄰避設(shè)施本身具有的負(fù)的外部性又會對周邊居民的環(huán)境、身體健康或資產(chǎn)價值帶來潛在不利影響，進(jìn)而影響公民環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保障，經(jīng)濟(jì)效率和保障權(quán)利公平性在很多情況下成為政府決策難以平衡的價值目標(biāo)。

(二)社會心理層面：集體行動的邏輯。奧爾森認(rèn)為：在集體行動的場域中，個體的理性往往會導(dǎo)致群體的非理性，而且如果集體成員越多，個人愿意支付成本的意愿就會更低。鄰避設(shè)施由于受益范圍的廣泛的，但是環(huán)境方面的成本主要由周邊居民承擔(dān)，這就會使周邊居民產(chǎn)生排斥的心理，除非對其進(jìn)行選擇性激勵。此外，由于政府在處理鄰避事件時的不當(dāng)舉措，鄰避效應(yīng)又促使政府陷入了塔西佗陷阱，容易導(dǎo)致任何大型設(shè)施的建設(shè)都產(chǎn)生鄰避效應(yīng)。

(三)政治參與層面：公民參與不足。公民參與的背后其實關(guān)乎到政府決策合法性的問題，如果鄰避設(shè)施的建立沒有讓公民中的利益相關(guān)方真正參與到政府決策中，或是正如約翰·克萊頓·托馬斯所說的相關(guān)公眾沒有界定清楚，所謂的民意代表根本就沒有代表真正的公眾，鄰避危機(jī)的背后就會凸顯出政府的合法性危機(jī)。

(四)政策評估層面：評估技術(shù)的復(fù)雜性及不確定性。鄰避設(shè)施的建立需要進(jìn)行評估，而這種評估則包含了項目的安全分析、績效評估、環(huán)境影響評估和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，評估本身就存在著較大的難度，而且由于評估技術(shù)的一些內(nèi)生性問題以及一些評估的滯后性，鄰避設(shè)施的收益和成本存在較大的不確定性，這就給公民的質(zhì)疑提供了理由及正當(dāng)性。

二、中國城市鄰避事件的特點及政府能力與動機(jī)分析

當(dāng)前，我國物質(zhì)生活水平的提升加速了公民權(quán)利意識的覺醒，而移動互聯(lián)網(wǎng)的普及又極大地提升了社會大眾獲取信息及傳遞信息的能力，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)的過程中，我國也步入了鄰避時代。與西方國家相比，雖然鄰避問題產(chǎn)生的原因是相似的，但是我國的鄰避事件呈現(xiàn)出了不同的特點，政府在解決鄰避問題時也面臨著能力與動機(jī)的雙重束縛。

(一)中國鄰避事件的特點

通過對我國鄰避事件的分析與梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國的鄰避事件在

政府立場、公民參與方式、參與主體及參與目的等方面呈現(xiàn)出了如下特點： 一是政府為企業(yè)背書，大包大攬，政企責(zé)任不明晰；二是在鄰避事件中，與西方國家的公民大多通過環(huán)保組織或其他組織以制度性的渠道理性表達(dá)訴求不同，我國大部分公民表達(dá)訴求的方式一般會經(jīng)歷一個從理性到非理性的過程，制度性的公民參與渠道沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，公民與政府之間形成了一種非合作博弈的狀態(tài)；三是在我國的歷次鄰避事件中，一些社會精英扮演著越來越重要的角色，比如媒體人、教師等一些城市的中產(chǎn)階級，而西方鄰避設(shè)施的受害者一般是弱勢群體；四是在歷次鄰避事件中，泄憤性的公民參與占據(jù)了相當(dāng)一部分比例。

(二)我國城市鄰避問題中政府的能力與動機(jī)分析

我國政府在鄰避問題的處理中，擁有強(qiáng)大的資源整合能力和行政執(zhí)行力，但是這種看似強(qiáng)大的政府能力并沒有從本質(zhì)上解決政府應(yīng)對鄰避危機(jī)時的能力不足與動機(jī)不足的問題。

1 政府能力不足

(1)財力的不足。由于財政預(yù)算的約束，特別是地方政府債務(wù)的不斷擴(kuò)大，很多公共設(shè)施的選址規(guī)劃主要基于便利性和低成本的角度而沒有基于環(huán)保的角度；另外一方面，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府需要引入能帶來高額稅收的企業(yè)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但對于我國現(xiàn)階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，這些企業(yè)很多都屬于高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)。由于政府財力的不足，客觀上弱化了政府對于鄰避問題的應(yīng)對能力。

(2)專業(yè)技術(shù)的壁壘。對于鄰避設(shè)施的評估涉及的內(nèi)容比較廣泛，而且專業(yè)技術(shù)性比較強(qiáng)，而政府缺乏專業(yè)的技術(shù)人員工，往往無法對項目的各項指標(biāo)進(jìn)行全方位的認(rèn)識和客觀評價，無法對鄰避設(shè)施的成本與收益做出真實的判斷，從而影響政府對于鄰避問題的認(rèn)識能力和評估能力。

(3)信息獲取能力的不足。我國現(xiàn)有的決策體制過于封閉和僵化，不重視決策前的信息溝通和多方參與，而政府傳統(tǒng)的收集信息的渠道窄，手段單一，收集的信息明顯存在滯后性，且政府各部門之間的信息沒有充分共享，這就導(dǎo)致政府與企業(yè)、公民之間存在著信息鴻溝，政府對于鄰避事件的風(fēng)險預(yù)判能力和發(fā)生公共危機(jī)事件之后的危機(jī)管理能力嚴(yán)重不足。

2 政府主動解決問題的動機(jī)不足

雖然政府主政官員的考核指標(biāo)中加入了生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等

指標(biāo)，但是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，當(dāng)前干部考核指標(biāo)體系中對于GDP的考量比重還是過高，政府官員為了追求政績寧可不惜代價上馬鄰避項目，特別是在重大決策責(zé)任追究機(jī)制沒有建立和完善的情況下，政府官員的投機(jī)心理非常重，只求任期內(nèi)沒有爆發(fā)危機(jī)事件，甚至在一些鄰避事件中存在政府與企業(yè)的共謀現(xiàn)象，政府甘當(dāng)企業(yè)的馬前卒，為其進(jìn)行信用背書；此外，政府追求決策效率、壟斷決策權(quán)力的慣性以及尋租現(xiàn)象的存在均導(dǎo)致政府沒有意愿和動力去解決鄰避問題。

三、公民參與與鄰避問題解決

從上文的分析可以看出，鄰避問題的解決不僅取決于決策價值的平衡、社會心理的把控與疏導(dǎo)、有效的政治參與及政策評估技術(shù)的改進(jìn)等四個方面，同時也需要把握我國鄰避事件的特點，解決政府的動機(jī)與能力問題。從政策選擇來看，西方國家為我國提供了解決上述問題的路徑：一是要以協(xié)商民主的形式達(dá)成共識，二是在充分溝通和評估的基礎(chǔ)上設(shè)定合理的補(bǔ)償機(jī)制，而這兩條路徑都需要建立公民參與的機(jī)制與平臺。關(guān)于公民參與，國內(nèi)外均有一些學(xué)者進(jìn)行過深入的研究，也形成了許多經(jīng)典理論，這些理論對于探索我國通過公民參與途徑解決鄰避問題具有重要借鑒意義。

(一)國外學(xué)者研究

國外學(xué)者對于公民參與的研究主要集中以下幾個方面：

1 政治參與理論

美國政治學(xué)家安東尼·奧羅姆指出：在西方的歷史中，“那些非常強(qiáng)調(diào)公民政治參與，特別是承認(rèn)這種政治參與活動對于民主政治具有必不可少的作用的學(xué)者，可謂不計其數(shù)”。民主的主要形式是通過民主參與實現(xiàn)的，民主參與主要有兩種路徑：一是自由主義視野下的參與式民主，即精英民主，馬克斯·韋伯和熊彼特是主張精英民主的代表人物；二是共和主義視野下的參與式民主，主要體現(xiàn)了公民身份、公民美德、公民義務(wù)、公民參與、協(xié)商對話等核心理念，喬舒亞·科恩是代表人物。

2 公民社會理論

20世紀(jì)八九十年代，“公民社會”成為解讀測量社會力量活躍性及公民自主治理能力的概念，美國學(xué)者愛德華茲將關(guān)于公民社會的觀點總結(jié)為三種：第一種強(qiáng)調(diào)結(jié)社，主張構(gòu)建第三部門；第二種強(qiáng)調(diào)價值，主張建立基于社會資本和道德共識的公民社會；第三種強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域，主張建立理性對話的公共平臺。

3 政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)是一種公共治理的新模式，羅茨認(rèn)為：政策網(wǎng)絡(luò)是通過資源依賴而形成的一種組織彼此相聯(lián)的集群和聯(lián)合體，政策網(wǎng)絡(luò)具有主體的相互依賴性、互動性及公民自治性等特點。

4 社會資本理論

社會資本理論是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的一種理論，該理論采用了一種新的視角觀察公民共同體的生活特征。帕特南認(rèn)為：社會資本是“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行動來提高社會的效率”。

(二)國內(nèi)學(xué)者研究

我國關(guān)于公民參與的相關(guān)研究基本上都是以西方的經(jīng)典理論為框架，進(jìn)而確定研究對象和內(nèi)容。近年來比較具有代表性的理論包括中國人民的孫柏瑛教授的公民參與三個階段理論、楊光斌教授對于公民參與的理想型、利益型和泄憤型[9]三種主體類型的研究等。

孫柏瑛教授的三階段理論對于我國社會轉(zhuǎn)型期的時代特征具有強(qiáng)，維護(hù)自身權(quán)益的行為和領(lǐng)域較強(qiáng)的解釋力，該理論是在阿斯汀的公民參與階梯理論的基礎(chǔ)上提出來的，認(rèn)為公民參與共有三個發(fā)展階段：政府主導(dǎo)型參與、象征型參與及完全型參與。從我國公民參與的實踐來看，新中國成立以來，我國的公民參與主要是政府主導(dǎo)型參與，政府、官員及專家精英起著絕對的支配作用，公民對于重大公共決策的影響力幾乎非常弱。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民權(quán)利意識和利益意識不斷增也大為增加，公民參與進(jìn)入了第二個階段即象征型參與階段，選舉制度、申訴制度、聽證制度、信訪制度等一系列制度的不斷完善以及市長熱線、領(lǐng)導(dǎo)接待日等舉措的推出使得公民在形式上具有了廣泛的參與權(quán)。在第二個階段，一些重大社會事件經(jīng)過大眾傳媒的傳播也確實影響了公共政策議程的設(shè)置與出臺，比如孫志剛事件促進(jìn)了收容遣送制度的終結(jié)；但公民對于公共事務(wù)的影響力依然非常有限，比如備受社會好評的網(wǎng)絡(luò)車，最終還是被一紙文件困住了手腳，失去了活力。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這為我國實現(xiàn)完全型公民參與提供了政策空間。

四、公民參與解決鄰避問題的政策建議

在公民參與解決鄰避問題的制度設(shè)計中，國內(nèi)有一些成功的案例也為我們提供了借鑒，比如瀚藍(lán)環(huán)境股份有限公司在廣東省佛山市建立的南海固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)園，其國際領(lǐng)先的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)于歐盟標(biāo)準(zhǔn)的排放指標(biāo)，與大學(xué)城及高檔生活社區(qū)的比鄰而居、和睦相處均受到了國家住建部、地方政府和廣大民眾的認(rèn)可，被稱為破解“垃圾圍城困境的‘南海樣本’”，這些也都離不開政府、企業(yè)及公民對于項目規(guī)劃、評估及運行的全程互動與溝通，離不開建設(shè)項目的信息公開。

結(jié)合公民參與的相關(guān)理論與國內(nèi)外解決鄰避問題的實踐，當(dāng)前我國推進(jìn)公民參與解決鄰避問題可以從如下幾點著手：

(一)完善重大鄰避設(shè)施的決策程序，將公民參與及專家論證、風(fēng)險評估真正納入決策體制之中，加強(qiáng)對政府的決策監(jiān)督，引導(dǎo)公民進(jìn)行理性的制度性參與，杜絕泄憤型參與，并最終實現(xiàn)完全型公民參與；

(二)完善鄰避設(shè)施的評估制度，除經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境風(fēng)險、社會穩(wěn)定性等傳統(tǒng)指標(biāo)外，加入回應(yīng)性指標(biāo)，關(guān)注利益相關(guān)方的訴求；

(三)建立和完善鄰避設(shè)施的信息公開制度、聽證制度，真正選擇利益高度相關(guān)的公民代表特別是弱勢群體參與鄰避設(shè)施建設(shè)的決策、執(zhí)行及監(jiān)督環(huán)節(jié)，改變象征性參與模式，形成以增強(qiáng)公共政策認(rèn)同和執(zhí)行力為目標(biāo)的公民參與形式，促進(jìn)形成鄰避設(shè)施的志愿和競爭選址機(jī)制；

(四)充分賦權(quán)以推進(jìn)民主治理進(jìn)程，培育具有社會學(xué)習(xí)能力的社群聯(lián)盟，提升公民對于鄰避問題的認(rèn)識水平，拓展鄰避問題的政策議題，引導(dǎo)公民將關(guān)注的焦點從鄰避設(shè)施轉(zhuǎn)移到公民權(quán)利與公民義務(wù)等價值性話題，并通過社群組織反映自身的訴求；

(五)正確處理城市政商聯(lián)盟和社群聯(lián)盟的關(guān)系，在充分發(fā)揮政商聯(lián)盟對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市治理積極作用的同時，有效識別社群聯(lián)盟的偏好，在兩種聯(lián)盟之間建立溝通與對話機(jī)制，提高城市的包容性；

(六)建立鄰避設(shè)施大數(shù)據(jù)平臺，幫助政府充分把握各種項目技術(shù)指標(biāo)信息，及時了解利益相關(guān)方及社會輿論導(dǎo)向，識別大眾偏好，提升政府與公民的溝通能力和危機(jī)處置能力。

客觀上講，公民參與并不能完全解決城市鄰避問題，但是公民參與平臺的建設(shè)與完善為政府、企業(yè)與公民各方提供了理性博弈的場域，這個場域不僅有利于平衡各利益群體的分歧，尋找到解決鄰避問題的最大公約數(shù)，為形成共識提供了制度性保障，也倒逼政府優(yōu)化考核體系，提高解決鄰避問題的積極性，推動政府在財力有限的情況去探索與各類社會組織的合作治理機(jī)制與籌資機(jī)制，創(chuàng)新城市治理模式，提升城市治理能力。

[1]M.O’Hare.“Not on My Block You Don’t: Facility Sitting and the Strategic Importance of Compensation,”[J].Public Policy, 1977，Vol.25, No.3：407-458.

[2]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁等譯，上海：格致出版社，2014.

[3]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014.

[4]張樂，童星.“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路[J].中國行政管理,2014,(04):109-113.

[5]安東尼·奧羅姆.政治社會學(xué)：主體政治的社會剖析[M].張華清、孫嘉明譯，上海：上海人民出版社，1989.

[6]愛德華茲.公民社會(上冊) [M].陳一梅譯，載《中國非盈利評論》第2卷.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[7]R. A.W Rhodes. Understanding Governance: Policy Net-work, Governance, reflexivity and Accountability [M].Open University Press, 1997.

[8]羅伯特·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].王列等譯，南昌：江西人民出版社，2001.

[9]楊光斌.公民參與和當(dāng)下中國的治道變革[J].社會科學(xué)研究，2009,(1):18-29.

[10]孫柏瑛、杜英歌.地方治理中的有序公民參與[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

Problem of "Not In My Back Yard" in China's Urban Governance and Citizen Participation

WANG Xing

(School of Public Administration and Police, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

not in my back yard; citizen participation; government's capacity; government's motives

The problem of "Not In My Back Yard", raised by decision-making value, social psychology, political participation and policy evaluation, poses serious challenges to China's urban governance. Compared to the West, it has different features and is constrained by government's capacity and motives in China. As a key indicator of democracy, citizen participation has great values both on the theory and practice to solve the problem. Based on the study in citizen participation, the suggestions include improving decision-making procedure, adopting multiple evaluation dimensions, opening government information, establishing system of negotiation and building big data platform.

2095-2708(2017)04-0029-05

2017-03-06

王星(1983-)，男，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院2015級博士研究生，研究方向：公共管理。

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