有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化研究

朱冬梅, 張文成

(西南交通大學(xué) 公共管理與政法學(xué)院，四川 成都 610031)

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化研究

朱冬梅, 張文成

(西南交通大學(xué) 公共管理與政法學(xué)院，四川 成都 610031)

近幾年，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為社會各界關(guān)注的焦點。從農(nóng)地制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)培訓(xùn)和市民化意識、地方政府執(zhí)政能力等五個方面進(jìn)行問題研究，提出完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)均等化、農(nóng)轉(zhuǎn)人口職業(yè)化和市民化、豐富考核指標(biāo)及增強服務(wù)意識等實現(xiàn)路徑。

縣域發(fā)展；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；就地市民化

2012年黨的十八大報告指出要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”[1]。2014年，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中強調(diào)，在今后的一個時期，解決好“三個1億人”問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)1億人在中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化。[2]

2016年10月11日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了推動1億非戶籍人口在城市落戶的方案，指出“根據(jù)不同時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量規(guī)模、不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間農(nóng)業(yè)人口流動變化、大中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本差異等，對中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整”[3]，從而進(jìn)一步推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化的進(jìn)程。

而學(xué)術(shù)界研究始于1885年拉文斯坦(E.Ravenstien)的“人口遷移法則”(Law of Migration)，為人口遷移建立起最早的理論框架。[4](P34～38)后經(jīng)勃拉和米歇爾的發(fā)展，最后美國人口學(xué)家埃弗雷特·李(E·S Lee)在他1966年所著的《遷移的理論》一書中完善并發(fā)展了人口遷移理論，即系統(tǒng)的推拉理論。[5](P52)

近年來，我國有許多學(xué)者對新形勢下農(nóng)業(yè)人口的遷移和流動進(jìn)行了理論研究。董宏林(2007)等人研究認(rèn)為政府應(yīng)依據(jù)農(nóng)民的意愿及經(jīng)濟實力，引導(dǎo)農(nóng)村人口就近流入縣級市及縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)就業(yè)生活，提高其生活水平。[6](P35～37)辜勝阻(2008)指出引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流和構(gòu)建要素集聚機制，并建設(shè)一批縣域小城鎮(zhèn)，在縣域即戶籍地就地市民化。[7]潘海生(2010)等人認(rèn)為農(nóng)村人口向其戶口所在地的中小城市遷移為主，實現(xiàn)人口的“就近城市化”，實現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化、生活方式城市化和思想觀念現(xiàn)代化。[8](P46～50)胡小武(2011)認(rèn)為就近城鎮(zhèn)化是通過規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工廠農(nóng)業(yè)的途徑提升縣域、鎮(zhèn)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化水平；城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)均衡化發(fā)展，優(yōu)化各項城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策；農(nóng)民則從心理上及自我認(rèn)知上真正地市民化了。[9](P41～57)馬慶斌(2012)建議將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化與人力、土地和特色農(nóng)產(chǎn)品加工等分別結(jié)合起來，將農(nóng)民變成 “三有” (有地、有業(yè)、有保障)，以農(nóng)民、村企共建的方式實現(xiàn)農(nóng)村的跨越式發(fā)展，形成一種 “農(nóng)業(yè)集成商”模式來推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。[10](P19～20)厲以寧(2013)強調(diào)要走符合國情的就地城鎮(zhèn)化，即老城區(qū)改造、新城區(qū)發(fā)展、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)結(jié)合的道路，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民無身份差距和權(quán)利平等的目標(biāo)。[11]李強(2013)認(rèn)為就地市民化是絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的無奈之舉，由于大城市限制過多，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大城市生存環(huán)境惡化的一種 “被動” 的選擇。[12](P36～43)周立(2014)等人認(rèn)為就地城鎮(zhèn)化可借鑒歐美城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，做好國家城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，以政府為主建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加強居住點建設(shè)及合理整理土地，提高城鎮(zhèn)化率。[13](P57～62)胡恒釗(2015)等人認(rèn)為就地城鎮(zhèn)化是推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化的理性必然選擇，通過擴大社會保障覆蓋面，深化土地制度改革，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。[14](P88～91)

大城市不可能滿足所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的留城意愿，部分農(nóng)轉(zhuǎn)人口最終還是要返回到戶籍地生活。孫小龍(2015)等人在對上海、南京、蘇州等地農(nóng)民工進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，84%的外出農(nóng)民工具有返鄉(xiāng)定居意愿[15](P101～105)，這為就地市民化研究提供了數(shù)據(jù)支撐。本文立足于縣域視角討論農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化，分析當(dāng)下縣域發(fā)展及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀及就地市民化的必然性，研究縣域制約農(nóng)轉(zhuǎn)人口就地市民化問題的成因，并結(jié)合實際問題提出對策建議。

一、 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題研究

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”一詞，最早是在 2009 年出現(xiàn)的，當(dāng)時的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。[16]黨的十八大報告在推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中提到，加快戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這是第一次以文件的形式用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這個概念替代了過去慣用的“農(nóng)民工”概念。有的學(xué)者認(rèn)為新概念的使用更科學(xué)，符合“以人為本”的理念，更多地體現(xiàn)了對他們的尊重。然而，“新身份”使用并沒有起到等值的作用，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實處境并不理想。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基數(shù)大，增長速度快

根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2015年農(nóng)民工總量為27 747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%，而這遠(yuǎn)非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的全部[17]，預(yù)計到2030年前，全國大約有3．9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實現(xiàn)市民化，其中存量約1.9億，增量超過2億。[18](P1)

(二)大城市生存狀況不佳

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，流入地級以上城市的農(nóng)民工為11 190萬人，占外出農(nóng)民工總量的66.3%，主要從事制造業(yè)和建筑業(yè)，占55.1%。人均月收入3 072元，增速比上年回落2.6個百分點。與雇主或單位簽訂了勞動合同的農(nóng)民工比重為36.2%，比上年下降1.8個百分點。被拖欠工資的農(nóng)民工所占比重為1%，比上年提高0.2個百分點。被拖欠工資的農(nóng)民工人均被拖欠工資為9 788元，比上年增加277元，增長為2.9%。住房形式主要是單位宿舍、工地工棚、租賃居住等，在務(wù)工地自購住房的農(nóng)民工比例僅為1.3%。[17]例如，在一份針對南京地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的調(diào)查結(jié)果中顯示，大部分調(diào)查對象的住房面積小于50平方米，住房面積達(dá)到300平方米只占1.6%，部分住房甚至只有不足10平方米，并且一個房間中往往是多人居住，2人一個房間占29.7%，3人一個房間占23.9%，甚至有一個房間住20多個人，雖然只占0.3%，但是也能反映出農(nóng)民工的居住條件質(zhì)量并不高。生活設(shè)施配套少，房間普遍沒有單獨的廁所和廚房，根據(jù)調(diào)查，廚房是單獨使用的為 46.6%，廁所單獨使用的為 43.4%，均不到半數(shù)。[19](P276～277)

首先，面對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和工廠智能機械化的發(fā)展，在勞動力供需市場中，缺乏勞動專業(yè)技能的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求將減少。其次，大城市“城市病”嚴(yán)重，公共服務(wù)供給不足。農(nóng)民工子弟學(xué)校環(huán)境差，大城市消費水平偏高，隨遷家庭生活狀況同樣不容樂觀。再次，缺乏認(rèn)同感和歸屬感。維系著農(nóng)民工與農(nóng)村的鄉(xiāng)土情節(jié)的紐帶還在，又常因異鄉(xiāng)人的身份，在遷入地備受歧視。另據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布報告顯示，2016年9月份全國重點百城平均房價為12 617元/平方米，環(huán)比上漲2.83%[20]，一棟100平米的住房需為之繳付一百多萬元，房價高企也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口留在大城市生活的主要障礙之一。

(三)縣域環(huán)境逐步改善，自身吸附力增強，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸回流

隨著縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展、財政收入的增加、財權(quán)事權(quán)自主空間擴大(省管縣)、基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善、城市化率不斷提高，加之大城市生存環(huán)境惡化，回流農(nóng)民工逐漸增多?！吨袊?jīng)濟生活大調(diào)查》調(diào)査了人們愿意選擇在哪里定居，2010年選擇直轄市的人最多(31.3%)，其次是省會城市(18.5%)。但到了2014年，更多的人愿意首選在地級市居住(28.6%)，其次是縣級市(24.8%)，省會城市排名第三(21.8%)，第四選擇是鎮(zhèn)(12.9%)，排在最后的是北上廣深(10.2%)。[21]這些改變體現(xiàn)了一部分人對縣域發(fā)展的信心，愿意留在縣市生活定居人數(shù)增多。截至2015年底，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)累計已超過450萬[22]，這反應(yīng)了縣域吸引力在進(jìn)一步增強，縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化前景廣闊。雖然相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)了就地市民化，但仍面臨諸多難題制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移具有“流動有余而轉(zhuǎn)移不足”的特點，即便是轉(zhuǎn)移出去仍然面臨諸如就業(yè)崗位的穩(wěn)定性、歸屬感及融入感、職業(yè)化等后續(xù)問題。本文從“轉(zhuǎn)出”、“融入”兩個主要方面分析如何更好地推動縣域視角下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化的發(fā)展及實現(xiàn)。

二、制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化原因分析

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)業(yè)機械化程度低

2013年中國社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》稱，農(nóng)民工市民化的人均公共成本全國平均為13.1萬元/人。[23](P12)土地承包經(jīng)營權(quán)是重要的財產(chǎn)權(quán)利，如能夠處置得當(dāng)，適度土地產(chǎn)權(quán)資本化，將增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供經(jīng)濟支持。[24](P42～51)首先，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬集體所有制界定不清，產(chǎn)權(quán)不明確，農(nóng)戶權(quán)益得不到合理的保障，打擊了農(nóng)戶農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)市場長期得不到發(fā)育，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管不到位。另外，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)區(qū)分度不夠，雖2014年中央一號文件提出三權(quán)分離，但實際操作上困難重重。

農(nóng)業(yè)機械化能夠大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)民文化素質(zhì)和收入的提高，增加農(nóng)業(yè)勞動力供給，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移。[25](P27～33)有研究結(jié)論認(rèn)為農(nóng)用機械總動力每增加10萬千瓦的使用量就會有8.47萬個農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移出去。[26](P74～77)現(xiàn)實情況是，農(nóng)機服務(wù)市場不健全、從業(yè)人員素質(zhì)不高、農(nóng)戶缺乏科學(xué)種田意識、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位以及政府認(rèn)識不足等諸多原因，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化程度不高，影響了農(nóng)戶耕種效率和收入提高，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序流轉(zhuǎn)。

(二)民營經(jīng)濟發(fā)展艱難，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

20世紀(jì)90年代中期以來，民營經(jīng)濟多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而且就業(yè)方式靈活，逐步成為解決中國社會就業(yè)問題的絕對主體。目前，非公有制經(jīng)濟提供了城鎮(zhèn)75%以上的就業(yè)崗位。[27](P153)在經(jīng)歷了幾十年的快速發(fā)展之后，由于經(jīng)濟環(huán)境欠佳、投融資體制不合理、投資收益率低、行政力量干預(yù)、產(chǎn)品附加值低等問題使得縣域民營企業(yè)等中小企業(yè)發(fā)展艱難；基于縣域財政增長需求，縣級政府在招商引資過程中，傾向于發(fā)展投資額巨大的、資本密集型的工業(yè)(如建材、機械、化工等)、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等，而大型資本密集型工業(yè)對就業(yè)的拉動低，帶來低就業(yè)或無就業(yè)增長，相關(guān)從業(yè)人員工作穩(wěn)定性差。[28](P71～77)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，民營經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低等問題，影響就業(yè)崗位的增加，降低縣域吸附力。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善，公共服務(wù)供給力低

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直以來是縣域發(fā)展的短板，由于縣域經(jīng)濟發(fā)展起步晚，加上投融資體制不合理，中央及上級政府對縣域基礎(chǔ)設(shè)施重視不夠，縣域政府財政投入不足，形成了縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的局面，尤其是供水供電、排水、交通、郵電、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、道路等方面。另外，在住房補貼、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、教育資源等公共服務(wù)方面，接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時又面臨著嚴(yán)重的資源匱乏、服務(wù)不均不足問題的制約。超過2億的外出農(nóng)民工，在縣級城市居住就業(yè)的有20%左右，在縣域城鎮(zhèn)居住就業(yè)的不足10%。[29](P17～19)如何解決這部分人的居住就業(yè)問題，以及如何吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地居住就業(yè)意義重大。曹杰(2016)等人通過實證分析研究發(fā)現(xiàn)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施對制造業(yè)就業(yè)具有一定的促進(jìn)作用[30](P54～62)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給重要性便顯現(xiàn)出來，只有改善居住就業(yè)環(huán)境，才能留的住人，才能更好地促進(jìn)就地市民化的進(jìn)程。

(四)素質(zhì)及技能不高，市民化意識不強

國家統(tǒng)計局發(fā)布《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工中未上過學(xué)的占1.1%，小學(xué)文化程度占14%，初中文化程度占59.7%，高中文化程度占16.9%，大專及以上占8.3%。[17]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍低學(xué)歷、低技能，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能和職業(yè)化程度較低，建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)是他們的主要選擇，而就業(yè)中占比重大且集中的是次級勞動市場，其穩(wěn)定性差、收入低，發(fā)展空間小。

就地市民化最終要實現(xiàn)人的市民化，即讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在居住地產(chǎn)生歸屬感，在生活生產(chǎn)方式、文化、心理方面真正實現(xiàn)市民化，而不僅僅是居住地的變動及物質(zhì)的擁有。然而，目前對就地市民化缺乏充分的理論研究，認(rèn)識不足，過多關(guān)注戶籍制度改革、物質(zhì)條件的改善、居住地的變遷，較少考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人歸屬感、認(rèn)同感及思想觀念的轉(zhuǎn)變，而恰恰這才是市民化的本質(zhì)與核心，是決定就地市民化最終成敗的關(guān)鍵。

(五)地方官員考核唯GDP論，缺乏主動性和創(chuàng)新性，為民服務(wù)本領(lǐng)不強

1985年中國開始核算GDP[31](P12)，GDP高低迅速地成為了各省市官員政績衡量的指標(biāo)。但“唯GDP論英雄”在新形勢下暴露出的問題增多，地方執(zhí)政者為了短期經(jīng)濟增長，為了“政績工程”，不惜引進(jìn)“三高”產(chǎn)業(yè)，以資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長，甚至不惜債臺高筑，城區(qū)郊區(qū)大拆大建，失地農(nóng)民被迫就地市民化，造成許多農(nóng)民面臨角色轉(zhuǎn)換失敗，甚至失業(yè)等問題。

地方政府部門為民服務(wù)意識較差，做事風(fēng)格僵化，缺乏創(chuàng)新意識，方式方法欠妥。例如，在城中村改造過程中，暴力拆遷以及趕民上樓，人為制造市民化假象，造成抗拆而引發(fā)的群體性事件增多；行政審批手續(xù)繁雜，遇事互相“踢皮球”，職責(zé)不清，相互推諉，辦事效率低；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)環(huán)境欠佳，缺乏政策支持，借貸金融體制不合理，難以滿足創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求。

三、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化進(jìn)程的對策建議

(一)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化

改革農(nóng)村土地制度，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村土地中解放出來，轉(zhuǎn)化為市民化所需資本，盡快實現(xiàn)農(nóng)村土地耕種從“碎片化”到“規(guī)模經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變。

首先，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，由政府牽頭成立官方性質(zhì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司或者成立農(nóng)村土地銀行，建立農(nóng)地資產(chǎn)化運營的機制。其次，完善《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，通過明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歸屬，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，明確土地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)歸屬，積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓，給予城市居民和農(nóng)民同等待遇。

早在20世紀(jì)50～60年代，日本就頒布了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)機械化促進(jìn)法》等法規(guī)，中國可借鑒國外立法經(jīng)驗，利用法律法規(guī)促進(jìn)機械化、現(xiàn)代化進(jìn)程。另外，通過加強農(nóng)機農(nóng)藝融合和從業(yè)人員培訓(xùn)力度，加大農(nóng)業(yè)科技投入力度，引進(jìn)國外先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)種田，利用現(xiàn)代科技手段提高種植效率，培育農(nóng)村土地服務(wù)市場等方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化，最后實現(xiàn)產(chǎn)供銷相結(jié)合，貿(mào)工農(nóng)一體化。[32](P68～72)

(二)加快民營經(jīng)濟發(fā)展，推動縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

加快民營企業(yè)等中小企業(yè)發(fā)展，拓寬民營經(jīng)濟融資渠道，提高政府服務(wù)意識，簡化行政審批手續(xù)，積極地引進(jìn)科技人才，發(fā)展一批就業(yè)崗位多的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)。例如，德國中小企業(yè)雇傭了2 320萬員工，占德國就業(yè)人數(shù)的70%，提供了80%的培訓(xùn)崗位。[33](P175～177)政府部門招商引資或承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時，要做好縣域整體發(fā)展規(guī)劃，堅持區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、一體化的統(tǒng)籌兼顧發(fā)展；推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，培育科技含量高、附加值大的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)；完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合自身資源稟賦優(yōu)勢，提高第三產(chǎn)業(yè)在縣域經(jīng)濟的比重，合理布局三大產(chǎn)業(yè)。

(三)加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)供給能力

首先，加大公共財政支出力度，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，利用市場的力量，鼓勵和引導(dǎo)民間資本改善縣域公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其在與安居密切相關(guān)的公共基礎(chǔ)領(lǐng)域，如交通、道路、水電煤氣、通訊、醫(yī)療、娛樂場所等，高標(biāo)準(zhǔn)打造宜居生態(tài)環(huán)境。其次，提高公共服務(wù)的供給能力，要著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)差距，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存環(huán)境，給予適當(dāng)?shù)呢斦A斜，使其享受公平合理的公共服務(wù)。同時，促進(jìn)公租房、廉租房建設(shè)，投資新建農(nóng)民工宿舍或公寓，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社區(qū)居住舒適度。[34](P6～17,41)

(四)著力促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)化，強化市民化意識，實現(xiàn)人的市民化

首先，完善就業(yè)培訓(xùn)制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與就業(yè)培訓(xùn)，享受勞動就業(yè)信息，提供職業(yè)教育、成人教育、證書培訓(xùn)等形式多樣的學(xué)歷教育。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實際需求設(shè)置課程，實行專項培訓(xùn)，快速熟悉崗位需求和崗位特點，切實提高入職能力和實際操作水平，加強職業(yè)素質(zhì)。[35](P67～72)其次，營造互融互通的社會輿論氛圍，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)同感，開展有針對性的社會文娛活動，引導(dǎo)和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加各類學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、文體型、公益志愿型等居民社區(qū)民間組織，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步融入社區(qū)生活和社區(qū)管理，增強其歸屬感，實現(xiàn)人的市民化。

(五)豐富考核指標(biāo)體系，加強官員考核監(jiān)督，增強服務(wù)和創(chuàng)新意識

首先，豐富考評指標(biāo)體系，引入生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會文化建設(shè)、民生幸福水平等指標(biāo)。避免盲目地舉全縣財政之力大搞特搞“政績工程”，大拆大建都是不可取的，堅持縣域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 其次，增強服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。例如，在城中村棚戶區(qū)改造、市政工程、重點項目建設(shè)過程中，妥善解決拆遷補償、住房安置、就業(yè)培訓(xùn)等問題；經(jīng)濟條件允許的縣市可借鑒浙江嘉興的“兩分兩換”模式、成渝地區(qū)的“地票”模式；簡化行政審批手續(xù)，厘清政府部門職責(zé)，提高辦事效率，營造良好的行政環(huán)境。另外，出臺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，在融資、開業(yè)、稅收、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等方面給予幫扶。

總之，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流轉(zhuǎn)安置將是未來一段時間內(nèi)政府急需著手開展的重要工作，這不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的進(jìn)程，而且在一定程度上將對中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型產(chǎn)生不小的影響。因此，立足實際，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流轉(zhuǎn)的新途徑、新路子，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟良性健康發(fā)展都是有利的。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-18(001).

[2]李克強.政府工作報告[N].人民日報, 2014-03-15 (001) .

[3]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/11/content_5117442.htm,2016-10-11.

[4]埃弗雷特·李，廖莉瓊，溫應(yīng)乾.人口遷移理論[J].南方人口,1987，(2).

[5]向 洪,張文賢,李開興.人口科學(xué)大辭典[M].成都：成都科技大學(xué)出版社，1994.

[6]董宏林,劉 剛,黃亞玲. 西部新農(nóng)村建設(shè)的低成本之路:農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移與住房多模式置換機制相結(jié)合[J]. 寧夏農(nóng)林科技,2007,(4).

[7]邢 梅.讓農(nóng)民工回流就地市民化[N].經(jīng)濟參考報，2008-05-29(002).

[8]潘海生.“就地城鎮(zhèn)化”:一條新型的城鎮(zhèn)化道路——關(guān)于浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)查與思考[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 2010,(12).

[9]胡小武.人口“就近城鎮(zhèn)化”:人口遷移新方向[J].西北人口，2011,(1).

[10]馬慶斌.培育農(nóng)業(yè)集成商 實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展[J].科技創(chuàng)新與生產(chǎn)力,2012,(1).

[11]厲以寧.老城區(qū)+新城區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)[N]. 光明日報,2012-12-16(005).

[12]李 強，胡寶榮.戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑[J].社會學(xué)評論，2013，(1).

[13]潘素梅,周 立.推進(jìn)以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化[J].中州學(xué)刊,2014,(11).

[14]胡恒釗,文麗娟.中國農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”:發(fā)展態(tài)勢、影響因素及路徑選擇——以廣東、江西、湖北、四川四省為分析案例[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報,2015,(5).

[15]孫小龍,王麗明,賈 偉. 農(nóng)民工返鄉(xiāng)定居意愿及其影響因素分析——基于上海、南京、蘇州等地農(nóng)民工的調(diào)研數(shù)據(jù)[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟,2015,(10).

[16]中央經(jīng)濟工作會議在北京召開[EB/OL].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2009-12/08/nw.D110000renmrb_20091208_1-01.htm,2009-12-08.

[17]國家統(tǒng)計局.2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html，2016-04-28.

[18] 潘家華，魏后凱.城市藍(lán)皮書 中國城市發(fā)展報告No 6：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化(2013版) [M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

[19]吳清新.南京農(nóng)民工住房保障情況調(diào)查[J].法制與社會，2009，(22).

[20]中國指數(shù)研究院.百城價格指數(shù)[EB/OL]. http://industry.fang.com/report/10761.htm，2016-09-30.

[21]鐘 超.“經(jīng)濟生活大調(diào)查”顯示:北上廣深吸引力下降[N].光明日報，2014-09-26(11).

[22]農(nóng)業(yè)部:農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)超450萬約占總數(shù)2% [EB/OL]. http://news.qq.com/a/20160722/024074.htm，2016-07-22.

[23]中國社會科學(xué)院發(fā)布2013《城市藍(lán)皮書》[J].城市規(guī)劃通訊，2013，(15).

[24]徐美銀.農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動關(guān)系研究[J].社會科學(xué)，2016，(1).

[25]章 磷,王春霞.人口、機械化與農(nóng)村剩余勞動力流量研究——以大慶市為例[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟,2013,(7).

[26]周孝坤,馮 欽,廖 嶸.農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移影響因素的實證研究[J].統(tǒng)計與決策,2010,(16).

[27]王 軍，張?zhí)N萍.縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展研究[M].北京：人民出版社，2011.

[28]殷江濱，李 郇.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展——基于地方政府行為的視角[J].經(jīng)濟地理，2012，(8).

[29]尹中卿.調(diào)動更多資金投向縣域城鎮(zhèn)是當(dāng)務(wù)之急[J].中國農(nóng)業(yè)信息,2014,(3).

[30]曹 杰,邵笑笑. 基礎(chǔ)設(shè)施對制造業(yè)就業(yè)的影響:基于中國省級面板數(shù)據(jù)的實證分析[J]. 數(shù)學(xué)的實踐與認(rèn)識,2016,(18).

[31]國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟核算司.地區(qū)GDP核算論文集[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2004.

[32]楊敏麗,白人樸,劉 敏,等.建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展研究[J].農(nóng)業(yè)機械學(xué)報,2005,(7).

[33]張秀娥.德國中小企業(yè)發(fā)展對東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的啟示[J].現(xiàn)代情報,2005,(12).

[34]魏后凱,盛廣耀.我國戶籍制度改革的進(jìn)展、障礙與推進(jìn)思路[J].經(jīng)濟研究參考,2015,(3).

[35]唐 跨.近年來我國農(nóng)民工繼續(xù)教育研究綜述[J].繼續(xù)教育研究,2011,(8).

Research on the Citizenization of Transferring Population of Agriculture in an Orderly Way

ZHU Dong-mei， ZHANG Wen-cheng

(School of Public Affairs & Law， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031, China)

In recent years, it has been of great significance and has been realistic to study the issue of the off-farmer workers into urban residents from the county-level perspective, which is the focal point of practical and theoretical circles in order to promote the urbanization of agricultural population. This paper does research from five aspects of including farmland system, industrial structure, public service and infrastructure, employment training and sense of belonging and the ability of governing of local governments. In order to solve the above problems, this paper puts forward some suggestions, such as perfecting farmland circulation system, optimizing industrial structure, equalizing services, making professionalization of agricultural population and off-farmer workers into urban residents locally at the center of the people, enriching assessment indicators and enhancing service awareness.

county development; transfer population of agriculture; citizenization nearby

1671-1653(2017)01-0012-06

2016-10-26

2013年度國家社會科學(xué)基金項目(13XJL006)

朱冬梅(1966-)，女，四川成都人，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學(xué)及公共管理研究；張文成(1991-)，男，河南周口人，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院2015級行政管理專業(yè)碩士研究生。

F323.6

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2017.01.003