農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度困境及法治保障

丁 德 昌

(湖南文理學(xué)院 法學(xué)院，湖南 常德 415000)

“勞動是財富之父，土地是財富之母。”[1](P57)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是以農(nóng)村土地為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，是以農(nóng)村土地所有權(quán)為核心的一束權(quán)利，具體包括對農(nóng)村土地的所有權(quán)、占用權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和處分權(quán)等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是在農(nóng)地利益相關(guān)主體之間重新進行資源配置，以實現(xiàn)利益相關(guān)主體的利益最大化。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是一個事關(guān)國計民生的重大問題。建立科學(xué)合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不僅能科學(xué)地界定國家、集體和農(nóng)民個體的利益劃分，而且能有效地保障農(nóng)民的根本利益，更能有力地促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。“農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的根本目的，就是要讓農(nóng)民從‘身份’農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤殬I(yè)’農(nóng)民，從而擁有明明白白的土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)實實在在的土地權(quán)益?！盵2](P1)

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民發(fā)展的核心制度基石

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是正確界定國家和農(nóng)民利益的關(guān)鍵

新中國成立后，由于我國經(jīng)濟基礎(chǔ)極為薄弱，國家經(jīng)濟發(fā)展在相當(dāng)長的歷史時期實行“挖農(nóng)補工”政策，農(nóng)民為中國工業(yè)的發(fā)展做出了極大的貢獻。農(nóng)民貧窮表面上看是物質(zhì)的貧窮，從根本上來講，是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺失的結(jié)果?！叭r(nóng)問題”自20世紀(jì)末成為制約我國現(xiàn)代化發(fā)展的重大“瓶頸”，這種狀況直到新世紀(jì)國家推行新農(nóng)村建設(shè)以來才得以扭轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)界定是明確各個產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)，“產(chǎn)權(quán)不是單純的人對物的關(guān)系而是人與人的關(guān)系，是由社會強制執(zhí)行和保障人們的一種權(quán)利與制度安排?！盵3](P57)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對農(nóng)地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然法律上規(guī)定農(nóng)村土地歸屬于“農(nóng)村集體”，然而“農(nóng)村集體”卻是一個模糊的概念，權(quán)利主體虛置使得計劃經(jīng)濟時代強勢的政府能憑借公權(quán)力對農(nóng)產(chǎn)品實行“一平二調(diào)”。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的缺失，導(dǎo)致國家難以正確處理國家和農(nóng)民的利益關(guān)系。土地是農(nóng)民的命根、發(fā)展的根基。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確立，是農(nóng)民在合法范圍內(nèi)抵制國家公權(quán)力利用其強勢地位侵權(quán)的制度砝碼。尋求建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，是國家和農(nóng)民利益得到合理界定，農(nóng)民根本利益得到保護的關(guān)鍵所在。

(二)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民主體性發(fā)展的基礎(chǔ)權(quán)利

人的自由而全面的發(fā)展是社會發(fā)展的最高理想和追求。社會發(fā)展歸根結(jié)底是人的發(fā)展。“三農(nóng)問題”的根本是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心在于農(nóng)民的主體性發(fā)展。而主體的發(fā)展必須根基于一定客體的存在。農(nóng)民作為農(nóng)村社會的主體，其發(fā)展也必須根基于農(nóng)民賴以生存的最大的客體——土地。自古“官出于民，民出于土”，土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本資源。

改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到一定程度的保護，農(nóng)民溫飽問題得以解決。然而，目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)依然存在主體不明晰、權(quán)能殘缺等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)民的進一步發(fā)展。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度能有效激勵農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)農(nóng)地資源配置的最大化。農(nóng)民能從農(nóng)地資源中獲取最大化的物質(zhì)利益，從而為農(nóng)民主體自身發(fā)展奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利保障

農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求建構(gòu)明確的產(chǎn)權(quán)體系和獨立的產(chǎn)權(quán)主體。各個獨立的產(chǎn)權(quán)主體在產(chǎn)權(quán)交易中享有平等的法律地位。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體獨立性的缺失，必然引起農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體利益關(guān)系失衡，農(nóng)地資源的有效配置將是一句空話。建立現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度為農(nóng)地確權(quán)，可以為農(nóng)民提供一個合理、可靠的土地利益預(yù)期。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定是土地交易的起點，為農(nóng)村土地市場主體權(quán)利和義務(wù)的劃分提供了明確的規(guī)范分野。

同時，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在權(quán)能排他性基礎(chǔ)上進一步細(xì)化，由不同主體享有不同的權(quán)能，更能有效地促進農(nóng)地資源有效配置，從而促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。自由轉(zhuǎn)讓是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的先決條件。只有建構(gòu)農(nóng)地自由轉(zhuǎn)讓制度，才能讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體通過合法有效的土地轉(zhuǎn)讓獲取土地收益，從而積累從事市場經(jīng)濟獲得的資本。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度將為農(nóng)民提供平等參與市場競爭的機會，土地產(chǎn)權(quán)享有者根據(jù)成本與收益的比較追求最大化補償，在此基礎(chǔ)上將補償利益投入到最有價值的市場活動中，從而實現(xiàn)市場經(jīng)濟資源運用效益最大化。現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立，讓農(nóng)民放心地從事以土地為中心的各種經(jīng)濟活動，為實現(xiàn)農(nóng)村市場經(jīng)濟健康、規(guī)范、有序的發(fā)展提供制度保障。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保障缺失的現(xiàn)實表征

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明確

《憲法》第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。由此，在根本法層面確立了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬制度——集體所有制?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會進行經(jīng)營管理。”《土地管理法》應(yīng)具體規(guī)定我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，明確指明權(quán)利歸屬和權(quán)利行使主體。然而我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬和行使主體存在缺陷，使得我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬極不明確。

一方面，農(nóng)民集體并非法律術(shù)語，涵義寬泛且無精確內(nèi)涵。農(nóng)民集體是一個泛稱，是一個集合群體概念，具有不準(zhǔn)確性，給人以看不見摸不著的抽象性。農(nóng)民集體概念的抽象性和模糊性導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明確而虛置化現(xiàn)象嚴(yán)重。“農(nóng)民集體的法律內(nèi)涵模糊是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體制度面臨的最大困境，其已成為制約農(nóng)地所有權(quán)得以充分實現(xiàn)的根本原因?！盵4](P67)不僅作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬規(guī)定的公法《憲法》和《土地管理法》規(guī)定了抽象的“農(nóng)民集體”概念，在私法《民法通則》第74條也對集體財產(chǎn)權(quán)予以規(guī)定，“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有”。

另一方面，產(chǎn)權(quán)行使主體和產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系不順，難以真正代理產(chǎn)權(quán)主體。法律在規(guī)定了虛置化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的同時，又規(guī)定了產(chǎn)權(quán)行使主體“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會”，由其對農(nóng)村土地進行經(jīng)營管理。實際上，我國大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織萎縮，真正行使農(nóng)地經(jīng)營管理權(quán)的是各地的村民委員會，“由于‘農(nóng)民集體’在法律體系中缺乏嚴(yán)格的定義，從而使村委會成為了農(nóng)地的實際控制者?！盵5](P6)法律規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬于“農(nóng)民集體”，根據(jù)產(chǎn)權(quán)原理，行使主體應(yīng)是產(chǎn)權(quán)主體的意思機關(guān)，由其對財產(chǎn)占用、使用，并將收益歸于產(chǎn)權(quán)主體。然而村民委員會在實踐中難以實現(xiàn)這一使命，原因在于村民委員會現(xiàn)實中大多已經(jīng)異化為準(zhǔn)行政機構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”——代理人，受基層政府權(quán)力支配現(xiàn)象嚴(yán)重，難以真正代理農(nóng)民集體中普通村民的土地利益。盡管《村民自治法》在制度設(shè)計上使普通村民可以通過村民大會或村民代表大會表達自己的土地利益訴求，然而相比較具有準(zhǔn)行政性質(zhì)的村民委員會而言，其處于非常弱勢的地位?；鶎诱畽?quán)力很容易通過控制村民委員會，開發(fā)商通過利益收買“擺平”一兩個村里的主要負(fù)責(zé)人，就能實現(xiàn)對土地的強征，而農(nóng)民集體中真正享有土地利益的大多數(shù)普通村民往往缺乏利益訴求渠道。真正的土地所有人不能行使自己的土地所有權(quán)，行使所有權(quán)的村民委員會又難以真正代表土地所有人的利益，農(nóng)村土地所有權(quán)主體闕如現(xiàn)象極為嚴(yán)重?；鶎余l(xiāng)村干部利用手中權(quán)力通過土地的支配權(quán)謀取私利、欺壓掠奪農(nóng)民的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(二)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能是指農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人根據(jù)自己的意思實現(xiàn)其權(quán)利所體現(xiàn)的目的利益，依法所能采取的方式或手段。由于制度設(shè)計和現(xiàn)實誤區(qū)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人占有、使用、收益和處分的權(quán)能存在種種缺失現(xiàn)象。就占有而言，農(nóng)民對土地的占有具有不穩(wěn)定性，缺乏安全感。雖然《土地承包法》規(guī)定土地承包期限是30年，然而30年是針對承包權(quán)本身的期限，而不是針對某一固定的土地?，F(xiàn)實中農(nóng)村土地每隔3至6年就要調(diào)整一次。就使用權(quán)而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)上。農(nóng)民的獨立經(jīng)營權(quán)缺失。比如，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)基于農(nóng)村集體成員權(quán)的制約，導(dǎo)致農(nóng)地往往基于人口變化進行周期性調(diào)整。有的地方政府借口土地承包經(jīng)營合同的債權(quán)性而隨意毀約，縮短或調(diào)整承包期限；有的地方政府干涉土地承包中的經(jīng)營自主權(quán)，為了完成上級任務(wù)強制農(nóng)民改變耕種經(jīng)營項目，等等。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)缺失，“殘缺的農(nóng)地行政管理權(quán)力是直接導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)殘缺的根本原因”。[6](P255)

就收益權(quán)而言，政府除了集體經(jīng)濟時代通過工農(nóng)“剪刀差”從農(nóng)村獲取大量農(nóng)業(yè)剩余外，改革開放以來又通過低征高買的方式獲取了大量的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)收益。在農(nóng)地征收中，農(nóng)村集體雖然是名義上的所有權(quán)人，但因缺乏對征收利益討價還價的能力而處于被政府和開發(fā)商支配的地位。就處分權(quán)而言，雖然法律規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股和互換等方式流轉(zhuǎn)，但卻對農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)設(shè)定種種限制。農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)國家征收，只能單向流轉(zhuǎn)給國家。盡管法律規(guī)定為了公共利益對農(nóng)地進行征收是必要的和合法的，但對“公共利益”缺乏明確具體的規(guī)定。很多時候為了自我利益甚至權(quán)力尋租，開發(fā)商和基層政府往往勾結(jié)在一起假借“公共利益”大肆侵吞農(nóng)地而置農(nóng)民的農(nóng)地處分權(quán)于不顧，“因為行政力量的強大，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織無法在現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度框架內(nèi)就農(nóng)地所有權(quán)交易條件充分行使處分權(quán)能。”[6](P257)《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！痹摋l規(guī)定阻礙了農(nóng)地處分權(quán)的分解，讓農(nóng)地處分權(quán)形同虛設(shè)。所有權(quán)虛置必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，使土地產(chǎn)權(quán)的激勵功能得不到發(fā)揮，從而束縛了農(nóng)民對土地投入的積極性，致使農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件不斷惡化。

(三)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)欠規(guī)范

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是由農(nóng)民集體或個人通過合法的手段將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其它經(jīng)濟組織或個人的權(quán)利。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主要包括農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要有入股、租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換等。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和產(chǎn)物。土地流轉(zhuǎn)不僅是土地集約化規(guī)?；?jīng)營、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的需要，也是優(yōu)化農(nóng)地配置資源、促進農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。然而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律、政策很不健全。盡管法律規(guī)定農(nóng)地可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，但缺乏對相應(yīng)的程序、主體權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任等規(guī)定。如對于農(nóng)地抵押，根據(jù)現(xiàn)有法律，荒地以外耕地的土地使用權(quán)不能抵押?，F(xiàn)實中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式除了法定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等外，其他流轉(zhuǎn)方式非常混亂。其他流轉(zhuǎn)方式包括借用、委托經(jīng)營、代耕、準(zhǔn)占用、抵押、質(zhì)押、贈與、拍賣、反租倒包等等，而這些方式缺乏法律的具體規(guī)范。在流轉(zhuǎn)主體上，不少地方不是轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方農(nóng)民直接簽合同，而是由村民委員會甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽合同，再去做相關(guān)農(nóng)戶的工作。在流轉(zhuǎn)合同上，大多數(shù)農(nóng)民缺乏契約意識，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方大多無流轉(zhuǎn)合同而以口頭合同為主。即使有流轉(zhuǎn)合同，由于缺乏法律關(guān)于流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定，流轉(zhuǎn)合同條款也極為簡單。如在農(nóng)戶承包地互換中，對互換承包地使用情況、期限以及法律后果沒有約定或約定不明，以致糾紛不斷。此外，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺缺失，農(nóng)民私下交易普遍，導(dǎo)致經(jīng)常發(fā)生糾紛。

三、保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，促進農(nóng)地發(fā)展的路徑選擇

(一)界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明確，關(guān)鍵在于“農(nóng)民集體”概念模糊，“集體所有權(quán)法律規(guī)定的模糊性是導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)各類弊端的重要因素之一?！盵7](P141)《憲法》作為國家根本法規(guī)定具有綱領(lǐng)性，沒有對農(nóng)民集體進行具體規(guī)定可以理解。然而，作為部門法的《土地管理法》理應(yīng)是《憲法》的具體化，但其也未對農(nóng)民集體所有權(quán)做出明確界定。該條只是明確了村民小組、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織三級組織只是享有經(jīng)營管理權(quán)，并未賦予其所有權(quán)。

因此，明確厘定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬、實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式多元化和細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具體權(quán)利和義務(wù)是關(guān)鍵。其一，明確農(nóng)民集體內(nèi)涵，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！薄段餀?quán)法》的規(guī)定針對的是所有不動產(chǎn)和動產(chǎn)，并未明確規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬于集體成員所有?！锻恋毓芾矸ā分袘?yīng)明確修訂農(nóng)村集體土地屬于本集體成員所有，并對農(nóng)村集體予以界定并具體化。其二，擴大農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。在實際操作中，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的多元化，對于實踐中農(nóng)民創(chuàng)造的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式合理的就應(yīng)予以肯定。雖然在政策層面允許農(nóng)地有償轉(zhuǎn)讓，然而在法律層面卻賦予了種種限制?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條，規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式有四種：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實予以擴大，至少還應(yīng)具體規(guī)定入股、繼承、委托經(jīng)營、反租倒包等流轉(zhuǎn)方式。其三，具體細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)方權(quán)利義務(wù)。重新界定國家、政府、行政村組集體和農(nóng)戶，以及土地流出方和流入方之間的土地產(chǎn)權(quán)的各自權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

(二)實行按份共有，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具體化

土地作為農(nóng)村集體所有制下的核心資產(chǎn)，一直以來對個體農(nóng)民來說是一種抽象的所有。農(nóng)民只有基于其成員權(quán)具體享有對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，才能以一種“摸得著”的方式現(xiàn)實地享有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，激發(fā)其維護自身農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的動力。對農(nóng)村集體土地所有制，在農(nóng)民持有方式上進行股份制改造，可謂是保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的一種制度創(chuàng)新。具體做法是，將現(xiàn)有抽象的農(nóng)地所有權(quán)具體化為農(nóng)民按照集體成員權(quán)人均平等地持有土地份額，并且計算出占一定集體組織農(nóng)地資產(chǎn)的份額比例，堅持“增人不增股、減人不減股”。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)股權(quán)份額可以買賣、贈與和繼承。當(dāng)然為了制約少數(shù)農(nóng)民買賣、贈與農(nóng)地股份份額可能導(dǎo)致的農(nóng)民喪失農(nóng)地產(chǎn)權(quán)后的基本生活無所依靠，應(yīng)實行農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)喪失的審核制，有關(guān)政府部門審核的基本依據(jù)就是農(nóng)民是否具有基本社會保障。也就是說，農(nóng)民在購買了基本社會養(yǎng)老保險的前提下，農(nóng)民可以退出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)份額，對其持有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)份額實行自由買賣和贈與。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)股份制改造是針對現(xiàn)行農(nóng)地制度在現(xiàn)實中暴露的局限性所進行的制度創(chuàng)新。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)股份制改造的優(yōu)點在于農(nóng)民現(xiàn)實地持有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)份額，能基于股權(quán)制度行使自己的權(quán)利并獲得相應(yīng)的利益。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，農(nóng)民基于其成員權(quán)可以要求在經(jīng)濟組織內(nèi)部工作并獲得工資，基于持有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)份額能依法享有農(nóng)地集體經(jīng)營的收益分紅。農(nóng)民有了其他發(fā)展機會脫離農(nóng)村進入城鎮(zhèn)，可以出賣農(nóng)地股權(quán)份額獲得相應(yīng)的發(fā)展資金。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)股份制改造，不僅讓農(nóng)民現(xiàn)實地享有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及其收益，而且有力地促進了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于盡快達成土地規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造條件。

(三)擴大農(nóng)地抵押權(quán)，激活農(nóng)地發(fā)展?jié)撃?/h3>

《物權(quán)法》第133條規(guī)定了“四荒”等荒地可以抵押，而作為家庭承包經(jīng)營的其他土地卻不能抵押。其立法初衷是為了防止農(nóng)戶失地，導(dǎo)致土地兼并而影響農(nóng)民生存權(quán)，進而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。2014年中央1號文件明確規(guī)定，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！币虼?，為了落實中央政策，立法上應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民承包經(jīng)營的所有土地都能抵押。為了提高農(nóng)民土地抵押擔(dān)保貸款的信用，可由農(nóng)民融資擔(dān)保公司為農(nóng)地抵押提供反擔(dān)保。而農(nóng)民將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)收益作為抵押向融資擔(dān)保公司提供擔(dān)保。因此，農(nóng)地抵押實質(zhì)上是承包地經(jīng)營權(quán)的抵押，如果農(nóng)民貸款到期無法還款，農(nóng)民喪失的只是一定時期的經(jīng)營收益。這樣就可以解決農(nóng)民追求發(fā)展而發(fā)展資金不足的“瓶頸”。農(nóng)地潛能的激活也必將激活農(nóng)民發(fā)展的潛能，有力地推動農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。

(四)規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)

一方面，設(shè)置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所，培育交易平臺。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立公平、合理、規(guī)范的交易平臺，成立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)地交易提供公共平臺。該交易所應(yīng)歸屬于國土部門管理，同時又具有事業(yè)法人資格，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)提供服務(wù)，不以盈利為目的。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所下設(shè)農(nóng)村集體土地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)、荒地流轉(zhuǎn)等具體管理部門，專門負(fù)責(zé)以上各類土地流轉(zhuǎn)登記等服務(wù)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易所的確立對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有效合法流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)地活力，優(yōu)化配置農(nóng)地資源、促進農(nóng)村發(fā)展具有深遠意義。

另一方面，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛多元解決機制，及時合理解決糾紛。應(yīng)綜合建立人民調(diào)解、仲裁、訴訟等多元解決機制，全面及時解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的民間糾紛。其一，設(shè)立縣級土地仲裁委員會，構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)糾紛仲裁制度，充分利用仲裁的優(yōu)勢及時合法地解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的糾紛案件。由政府土地管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員、律師等組成土地仲裁員庫。每次仲裁應(yīng)在仲裁員庫中隨機抽出仲裁員組成仲裁委員會，從而確保仲裁的公正性。其二，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的調(diào)解功能，在鎮(zhèn)司法所專設(shè)土地糾紛調(diào)解中心。在土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解之前，重視村委會的調(diào)解。村委會調(diào)解不成，應(yīng)積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的土地調(diào)解中心的調(diào)解，協(xié)助其調(diào)查取證。其三，在法院專門設(shè)置處理土地糾紛的法庭，配備具有處理土地糾紛經(jīng)驗的法官，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛的處理提供訴訟的綠色通道。

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