我國社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的理性思考

黃彩英, 鐘靜靜

(1.河北科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河北 石家莊 050018；(2.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018)

一、問題的提出

我國傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府、弱社會”治理理念造成行政力量過多地參與到社會領(lǐng)域。伴隨改革進(jìn)程的加快，企業(yè)社會責(zé)任的剝離，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及人口流動(dòng)和社會分化，劇烈的社會變遷導(dǎo)致社會問題多而復(fù)雜，政府一己之力解決紛繁交織的社會問題越來越力不從心。從公共服務(wù)的角度來看，政府壟斷供給不能滿足或偏離公眾需求，甚至出現(xiàn)公共信任的退化。與此同時(shí)，公眾的公共服務(wù)需求趨向多樣化與個(gè)性化，現(xiàn)代公民意識與公民權(quán)利不斷增強(qiáng)，并且對傳統(tǒng)官僚制正當(dāng)性進(jìn)行了反思。這一切均要求政府從全能主義的傳統(tǒng)治理理念向互動(dòng)共治、多元合作的現(xiàn)代治理理念轉(zhuǎn)變，需要推動(dòng)以社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、基金會和社會團(tuán)體為主體的社會組織的發(fā)展壯大。

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是由掌握專業(yè)知識的社會工作者為主體，專職的服務(wù)人員和志愿者為輔助構(gòu)成的服務(wù)組織。該類組織以“助人自助”為宗旨，秉承社會工作的專業(yè)倫理，利用社會工作的專業(yè)方法和技巧，為特定的有需求的服務(wù)對象，例如，老年人、婦女、兒童、殘障人士、矯正人員等社會弱勢群體和困難群體，解決問題、提供幫助，以提升他們的社會功能和幸福感，促進(jìn)社會和諧。國務(wù)院1998年10月頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》后，與社會組織有關(guān)的登記、管理、評估、購買服務(wù)等一系列通知、暫行辦法等在隨后的幾年相繼出臺。十八屆三中全會報(bào)告進(jìn)一步指出：“創(chuàng)新社會治理體制，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度増加和諧因素，増強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)……激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開……適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)?！盵1]社會服務(wù)機(jī)構(gòu)作為重要的社會組織，是價(jià)值驅(qū)動(dòng)和使命導(dǎo)向的非營利組織，不以營利為目的，政府撥款、社會捐助是其經(jīng)費(fèi)的主要來源。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)不以營利為目的，并不是不需要績效，其成就不是賺取多少利潤，而是來自于使命完成的程度情況，因此，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了其必須注重績效考核，提高自己的公信力，贏得更多的資助，從而更好地實(shí)現(xiàn)自己的使命。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)這些性質(zhì)也為其承接社會服務(wù)、滿足公眾多元需求、創(chuàng)新社會治理體系和助推國家供給側(cè)改革提供了可能性。

近年來，全面深化改革的必然趨勢，公眾的廣泛需求，國家政策的支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)，使得社會組織的發(fā)展勢頭如星火燎原。2016年6月底，全國依法登記的社會組織多達(dá)67萬個(gè)，其中社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量就達(dá)到33.6萬個(gè)。然而，由于社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在我國發(fā)展時(shí)間短、速度快，加上配套的體制機(jī)制不健全，與之相伴的各種問題相繼出現(xiàn)，如何理性地思考社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展以及在發(fā)展中的困境，如何促使社會服務(wù)機(jī)構(gòu)更好地參與公共服務(wù)，這些都是亟待解決的重要問題。

二、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義

(一)解決社會問題，滿足多元化需求

隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活的急劇轉(zhuǎn)型，社會問題逐步顯現(xiàn)。許多問題盤根錯(cuò)節(jié)但都與民眾的生活息息相關(guān)，若不能及時(shí)、有效地解決，極易引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。政府提供公共服務(wù)最根本的目的是解決社會問題，促進(jìn)社會和諧。然而，由于各種原因，最需要提供公共服務(wù)的弱勢群體極易被邊緣化，加之政府部門服務(wù)意識弱、績效水平低、服務(wù)產(chǎn)品少、服務(wù)質(zhì)量差等問題使得政府很難單獨(dú)解決這些復(fù)雜的社會問題，并且民眾的需求日益多樣化、復(fù)雜化，因此，政府需要將一部分可操作性強(qiáng)、具體的服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給具有相應(yīng)職能的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，以便回應(yīng)多元化的社會需求。例如，2015年，石家莊市救助管理站發(fā)布政府購買社工服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)公告，涉及橋西區(qū)、裕華區(qū)、新華區(qū)、長安區(qū)等20個(gè)未成年人保護(hù)中心社區(qū)服務(wù)點(diǎn)項(xiàng)目，旨在為經(jīng)濟(jì)貧困、失學(xué)輟學(xué)、留守流動(dòng)、家庭暴力、單親家庭、監(jiān)護(hù)缺失的困境未成年人以及廣大未成年人提供針對性的社會工作服務(wù)。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)因根植于基層，貼近民眾，是民生需求的“傳感器”、“掃描儀”，可根據(jù)不同群體的需求，快速、及時(shí)、準(zhǔn)確地調(diào)整公共服務(wù)的內(nèi)容和提供方式，盡可能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供效用的最大化。

(二)強(qiáng)化服務(wù)，創(chuàng)新社會治理體系

黨的十八屆三中全會和五中全會對我國創(chuàng)新社會治理體系提出新要求：發(fā)展和創(chuàng)新社會治理體系，扶持和培育各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)社會力量對公共服務(wù)的參與度，實(shí)現(xiàn)政府、社會協(xié)同治理，努力形成政府和社會各司其職、和睦共榮的良好局面。政府要引領(lǐng)時(shí)代步伐和滿足人民需求，不斷充實(shí)公共服務(wù)的提供內(nèi)容，創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，更要引導(dǎo)和扶持更多的社會力量參與到公共服務(wù)供給上來，真正實(shí)現(xiàn)政社分開。2010年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家中長期人才發(fā)展綱要(2010～2020)》，社會工作被列為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的六大專業(yè)人才之一，力圖到 2020年，社會工作人才總量達(dá)到300 萬人，政府對社工人才的培養(yǎng)為專業(yè)化的服務(wù)型治理提供了可能。進(jìn)一步講，作為一種非政府、非營利組織，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)以“助人自助”為宗旨，以專業(yè)性的救難解困為己任，能吸引和組織更多的社會資源和社會力量參與公共服務(wù)，有利于推動(dòng)居民自治的良性互動(dòng)和社會自我調(diào)節(jié)，可以在社會治理體系創(chuàng)新中發(fā)揮重要作用。

(三)提高服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，助推國家供給側(cè)改革

供給側(cè)改革就是立足于供給優(yōu)先的發(fā)展模式和增長方式，以改革促結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各要素的最優(yōu)配置和優(yōu)化再生，進(jìn)而提高供給對需求變化方面的適應(yīng)性和靈活性。提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量是政府供給側(cè)改革的重要目標(biāo)，要整合勞動(dòng)、技術(shù)、資本等要素，優(yōu)化公共服務(wù)供給和分配結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給和公平分配，滿足社會需求，化解社會矛盾。一方面，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)具有數(shù)量多、形式多樣、規(guī)模各異等特點(diǎn)，可以大大提高公共服務(wù)供給的數(shù)量。以民間自建社工機(jī)構(gòu)為例，石家莊德正社會工作服務(wù)中心、石家莊全愛社會工作服務(wù)中心、石家莊護(hù)航社會工作服務(wù)中心、河北省青少年社區(qū)教育服務(wù)中心等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可以提供不同層次和內(nèi)容的服務(wù)。另一方面，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)有別于政府公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化、同質(zhì)化，它提供精細(xì)化、異質(zhì)化、專業(yè)化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在提高公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的同時(shí)，助推政府公共服務(wù)內(nèi)容和方式的改革創(chuàng)新，有效滿足公眾需求的情感性和多樣性。

三、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)存在的困境

(一)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的機(jī)制不健全

購買機(jī)制和評估機(jī)制的不健全是制約社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的兩個(gè)重要因素。政府購買社會服務(wù)指政府每年有計(jì)劃地從公共服務(wù)預(yù)算中撥出一定比例的資金，用于向各類社會服務(wù)機(jī)構(gòu)直接撥款或以公開招標(biāo)的方式購買社會服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同管理。有學(xué)者認(rèn)為，“政府購買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)是一種創(chuàng)新實(shí)踐，它完全不同于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)的模式。這一新模式必然要求有一整套制度和措施加以保障，否則，難以保障公平、公正、公開、優(yōu)質(zhì)和高效”[2]。近幾年，我國政府特別是南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的制度較為成熟，北方地區(qū)也在不斷探索。如2016年河北省民政廳出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)施意見》，其中包含建立政府購買社會工作服務(wù)制度的內(nèi)容，具體通過項(xiàng)目招標(biāo)、定向委托、合同管理和考核評估等方式，逐步建立政府向民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)制度。這也就意味著，按照政府引導(dǎo)、社會參與和民間組織運(yùn)作方式，河北省正在逐步建立健全促進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策制度。但總體來講，政府購買服務(wù)操作過程中還存在較多不完善之處。

一是購買過程未能體現(xiàn)充分競爭。政府購買公共服務(wù)，只有真正做到公開透明、充分競爭，才能促使各服務(wù)機(jī)構(gòu)狠抓服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)滿意度和機(jī)構(gòu)公信力，才能使有限的資金發(fā)揮最大的效用。在我國，許多民間自建的服務(wù)機(jī)構(gòu)成立時(shí)間短，社會影響力偏低。為了生存，有的機(jī)構(gòu)利用各種關(guān)系和手段，沒有充分競爭就能獲得政府購買訂單；有的由于當(dāng)?shù)厣鐣?wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少或服務(wù)產(chǎn)品雷同，政府購買服務(wù)時(shí)不能充分競爭，容易形成公共服務(wù)購買方的壟斷，并由此帶來資金利用效用低、服務(wù)質(zhì)量差等一系列問題。

二是服務(wù)購買后的目標(biāo)偏離。政府購買社會服務(wù)基于兩大目標(biāo)：一是創(chuàng)新社會治理體系，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政社分開，提高政府治理能力；二是創(chuàng)新公共服務(wù)的供給模式，打破政府壟斷，引入競爭，向公眾提供更多更專業(yè)、更便捷、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、政府職能轉(zhuǎn)變較早的廣州、深圳等大城市，政府購買公共服務(wù)的兩大目標(biāo)基本能達(dá)到。但是，在大多數(shù)地區(qū)，項(xiàng)目實(shí)際達(dá)到的目標(biāo)和政府既定目標(biāo)偏離的現(xiàn)象常常存在。一些社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在競標(biāo)時(shí)暗箱操作，競標(biāo)成功后或?qū)嵤┎涣蚰芰Σ蛔恪⒐ぷ魍享?，最后?xiàng)目成效大打折扣，甚至出現(xiàn)造假現(xiàn)象；一些項(xiàng)目由于各種原因，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)專注于數(shù)量的達(dá)標(biāo)而忽視了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；加之政府和各服務(wù)機(jī)構(gòu)平等、坦誠的溝通不暢，如此種種，造成資源的浪費(fèi)，公眾需求得不到滿足，購買行為為人詬病，這些都嚴(yán)重違背了政府購買社會服務(wù)的初衷。

三是購買項(xiàng)目周期短。政府向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買的服務(wù)項(xiàng)目許多周期是一年，一年一競標(biāo)、一年一考核。許多社會服務(wù)機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)、了解社區(qū)資源、與社區(qū)居民建立聯(lián)系、需求評估、設(shè)計(jì)方案、選擇和實(shí)施方案都需要一定的時(shí)間，特別是與居民建立相互信任的關(guān)系更需要長時(shí)間的互動(dòng)。同時(shí)，社會服務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜性以及服務(wù)對象的特殊性，難以通過一個(gè)標(biāo)尺對多樣化的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行量化考核，更難于通過短期的服務(wù)使復(fù)雜的個(gè)體或社會問題取得顯著的社會成效。以石家莊民政局2017年購買社工服務(wù)項(xiàng)目為例，石家莊市民政局購買了20個(gè)標(biāo)段的社工服務(wù)項(xiàng)目，涉及貧困村社工服務(wù)、病痛老年人臨終關(guān)懷社工服務(wù)、困境兒童成長社工服務(wù)、幸福家庭社工服務(wù)、社區(qū)空巢老人關(guān)顧社工服務(wù)等項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目實(shí)施周期均為“自簽訂合同起為期1年”。購買項(xiàng)目周期短，誠然能給競標(biāo)成功的服務(wù)機(jī)構(gòu)以壓力，但僅僅依靠縮短項(xiàng)目周期迫使服務(wù)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量可能更易因頻頻更換服務(wù)機(jī)構(gòu)造成更大的資源浪費(fèi)。

四是評估機(jī)制牽強(qiáng)人意。要想保證政府購買實(shí)效，績效評估是關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？冃гu估是指評估人員秉承科學(xué)的方法、程序與標(biāo)準(zhǔn)，從工作效率、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對象滿意度、經(jīng)濟(jì)和社會效益、社會反響等多視角、多層次對項(xiàng)目的實(shí)施做出客觀的、專業(yè)的評價(jià)。“從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，由于社會工作作為一種服務(wù)供給機(jī)制嵌入公共服務(wù)和福利體系中，所以監(jiān)管和評估的制度化和常態(tài)化至關(guān)重要”[3]。在我國，由于政府與服務(wù)提供方平等的合作伙伴關(guān)系沒有形成，許多地方還是由政府機(jī)構(gòu)來進(jìn)行驗(yàn)收和評估，缺乏第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的介入。政府政績化的評估思維容易導(dǎo)致評估的數(shù)字化、表象化，極易造成造假現(xiàn)象和權(quán)力尋租行為，影響評估效果。在評估機(jī)制建立的省份和地區(qū)，評估環(huán)節(jié)也不完善，目前評估多為中期評估和末期評估，項(xiàng)目前期評估、項(xiàng)目過程監(jiān)測、評估結(jié)束后的反饋與調(diào)整監(jiān)督機(jī)制欠缺。

人都聚集到了北壩兩座山包間谷口處。遲恒驚慌失措趕到，不知道自己能做什么。狂潑的雨如同充滿仇恨的怨婦，歇斯底里要用她的淚與嗚咽去吞噬所有。他看見有人在架水泵、挖放泵的水洼，有人向壩堤外側(cè)鋪又長又寬的塑料布以作臨時(shí)水渠，避免泄水沖涮砂質(zhì)堤壩，遲恒趕緊過去幫著鋪。很快，四臺水泵開始抽吸庫面積水往外吐。他從壩坡爬上來，水如蛇一樣陰冷地已繞上腳根，不遠(yuǎn)處，魏昌龍蹲在壩旁一動(dòng)不動(dòng)死死盯著邊線水位。遲恒剛想過去，突然想到極度緊張的人，很容易暴躁失控。

(二)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)自身能力不足

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員素質(zhì)與能力的高低直接影響著社會服務(wù)水平的高低。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，我國開設(shè)社工專業(yè)教育的高等院校達(dá)到300多所，同時(shí)， 自2004年以來，由國家勞動(dòng)和社會保障部發(fā)起，民政部和人社部組織開展社工資格考試和認(rèn)證工作，培養(yǎng)了職業(yè)化、專業(yè)化的社工隊(duì)伍。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年至2014年，人力資源和社會保障部、民政部聯(lián)合共舉辦了七屆八次社會工作者職業(yè)水平考試，全國八十多萬人報(bào)名考試，其中，約有12萬人獲得了助理社會工作師職業(yè)水平證書，三萬多人獲得了中級社會工作師職業(yè)水平證書?？梢哉f每年有大量的具有社會工作者職業(yè)素養(yǎng)的人才在考試中脫穎而出，為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)、實(shí)務(wù)技能人才的引進(jìn)提供可能。但是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行和人才隊(duì)伍培養(yǎng)建設(shè)的不足仍然制約著其進(jìn)一步參與公共服務(wù)的能力。

一是社會工作者學(xué)歷水平普遍提高，但專業(yè)性和實(shí)務(wù)能力偏弱。機(jī)構(gòu)發(fā)展，人才是關(guān)鍵。石家莊眾多社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中一線專業(yè)社工多數(shù)是本科畢業(yè)，并且一半以上已經(jīng)取得社會工作者職業(yè)資格證和心理咨詢師資格證，社工學(xué)歷水平的提高為社會工作行業(yè)的健康、快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但從專業(yè)知識與技巧的掌握程度來看，社工專業(yè)的設(shè)置在我國起步較晚，社會工作專業(yè)理論、服務(wù)模式和技巧來源于西方，高校培養(yǎng)學(xué)生時(shí)，知識傳播內(nèi)容的“拿來即用”，缺乏消化、吸收和創(chuàng)新；傳播方式的書本化，缺乏真正的實(shí)踐演練，使得這些社會工作專業(yè)的學(xué)生實(shí)務(wù)能力較弱，高學(xué)歷并不意味著高能力。同時(shí)，一線社會工作者也缺乏知識水平和技能系統(tǒng)再提升的學(xué)習(xí)機(jī)制。中級社會工作師職業(yè)資格實(shí)行三年一次的審核登記制度，若想審核通過，每年必須接受相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)，在社工培訓(xùn)機(jī)制較為滯后的地區(qū)，一線社工既憂心自己的技能如何提升，又擔(dān)心資格證書未通過審核作廢。

二是機(jī)構(gòu)內(nèi)部人力資源建設(shè)能力不足，人員流失嚴(yán)重。機(jī)構(gòu)人力資源的穩(wěn)定性是機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展的保障之一，對機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員(包括專職社會工作者、兼職人員和志愿者)進(jìn)行再投資對支撐機(jī)構(gòu)發(fā)展具有重要意義。一些社會服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有明確的人力資源管理制度，或者有相應(yīng)制度，但是因?yàn)橐?guī)章制度可操作性差而不認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)制度。更有甚者，一些機(jī)構(gòu)對專職工作人員的社會保障基金都沒有繳納，導(dǎo)致工作人員對機(jī)構(gòu)沒有歸屬感和認(rèn)同感，對工作沒有成就感，人員更替頻繁、流失嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)了在一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作滿2年就算機(jī)構(gòu)資深老員工的現(xiàn)象。

三是服務(wù)項(xiàng)目缺乏“需求導(dǎo)向”，服務(wù)質(zhì)量不高。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)就是能通過專業(yè)化、精細(xì)化、靈活化的服務(wù)及時(shí)滿足公眾復(fù)雜化、異質(zhì)化、多層次化的公共服務(wù)需求，因此，服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)必須遵循“需求導(dǎo)向”原則。一些服務(wù)機(jī)構(gòu)以“項(xiàng)目指標(biāo)導(dǎo)向”開展工作，沒有全面分析和準(zhǔn)確評估公眾需求，在不同的社區(qū)提供同質(zhì)化的服務(wù)，影響公眾的參與熱情和積極性。另外，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員多數(shù)是剛畢業(yè)的大學(xué)生，有工作的熱情，但缺乏理論聯(lián)系實(shí)踐的技巧和能力，尤其是針對特定個(gè)人、家庭乃至某些特殊群體時(shí)，也僅能提供簡單的服務(wù)，滿足居民淺層次需求。公眾需求的有效滿足、服務(wù)對象滿意度的提升，才有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)公信力的提高。如何提高社會服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平、提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)，直接關(guān)系社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展。

四是整合能力偏低，聯(lián)動(dòng)服務(wù)能力較弱。“三社”(社區(qū)、社會組織、社會工作者)聯(lián)動(dòng)是創(chuàng)新社會治理和社會服務(wù)供給方式、動(dòng)員社會力量廣泛參與的新機(jī)制?！叭纭甭?lián)動(dòng)機(jī)制的建立對于提供更優(yōu)、更高效的公共服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)作為一種社會組織，其職責(zé)是調(diào)查、評估服務(wù)需求，整合和發(fā)掘社區(qū)資源，帶領(lǐng)社會工作者、志愿者研究設(shè)計(jì)并執(zhí)行各服務(wù)項(xiàng)目，為公眾提供直接服務(wù)。社會工作者依托社會組織為公眾提供專業(yè)支持和服務(wù)。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)承接能力和社會工作者的專業(yè)素養(yǎng)直接影響“三社”聯(lián)動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)存在優(yōu)質(zhì)品牌項(xiàng)目缺乏，社會影響力、公信力低，承接政府購買能力差，甚至有些機(jī)構(gòu)面臨生存危機(jī)等問題，專業(yè)水平高、服務(wù)能力強(qiáng)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還沒有真正培育出來。機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)理論、實(shí)務(wù)技能也參差不齊，綜合素養(yǎng)低，在“三社”聯(lián)動(dòng)中發(fā)揮的作用有限。

(三)公眾、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府三方信任平等協(xié)同關(guān)系還未形成

主體間的信任平等協(xié)同關(guān)系的建立是他們之間良性互動(dòng)、友好合作、共同發(fā)展的基礎(chǔ)。在我國，公眾、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府三方之間的信任平等協(xié)同關(guān)系還遠(yuǎn)未形成，影響著社會服務(wù)機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮。

一是公眾與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)廣泛的信任合作關(guān)系還沒有建立起來。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中的人員主要有專職人員、兼職人員和志愿者等類型。在組織活動(dòng)時(shí)，志愿者尤其是社區(qū)中的志愿者參與組織活動(dòng)的人數(shù)并不是很多，一定程度上說明社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的群眾基礎(chǔ)不太廣泛，而且在石家莊隨機(jī)走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少居民不知道社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、名稱，本社區(qū)服務(wù)站的具體位置、服務(wù)內(nèi)容，不認(rèn)識服務(wù)站的工作者，可見居民對服務(wù)者和機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度均偏低。另外，在社會缺乏誠信、契約意識淡薄的大背景下，公眾對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)不信任、防范、抵觸情緒明顯存在，加之公眾全能政府的傳統(tǒng)思維，對政府權(quán)威慣性信任，個(gè)別社會服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量差的負(fù)面新聞?lì)l繁爆出，使公眾把社會服務(wù)的供給方大多鎖定于政府，造成不少志愿者、社會工作者在宣傳、推廣和實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目時(shí)吃“閉門羹”，不少公眾不愿意聽他們的講解、不信任他們的技術(shù)、不接受他們的服務(wù)。公眾的信任是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的前期和基礎(chǔ)，而滿足公眾需求又是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)存在、發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

二是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府之間平等協(xié)同關(guān)系還沒有建立起來。“政府、組織的地位和角色具有一定的特殊性，在合作框架內(nèi)，它與社會組織是一種平等的合作伙伴關(guān)系，雙方具有平等的權(quán)利和義務(wù)”。政府角色定位不清是制約社會服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府之間平等協(xié)同關(guān)系建立的重要影響因素。[4]近年來，我國各級政府越來越深刻地意識到，只有真正實(shí)行“政社分開”，實(shí)現(xiàn)社會治理格局的全民共建共享，才能滿足公眾多樣化的社會福利服務(wù)需求，才能解決復(fù)雜化的社會矛盾。但在實(shí)際運(yùn)作中，政府對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)除政策管控外，還通過壟斷性掌控其“錢袋子”，使其缺乏自主選擇和利益表達(dá)的空間，形成對政府的嚴(yán)重依賴。政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的階層劃分還較明顯，它們之間平等的合作伙伴意識和關(guān)系的形成還需要一個(gè)漸進(jìn)的過程。同時(shí)，許多社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是在政府的催生和扶持下建立起來，缺乏獨(dú)立性，自身活動(dòng)與拓展空間有限，其參與社會服務(wù)的內(nèi)容和方式依賴于政府；而那些完全的民間自建組織，在自身力量基本無法吸納社會資源的情況下，為生存也不得不使出渾身解數(shù)依靠政府購買服務(wù)。在先天不足加上傳統(tǒng)的政府治理理念下，政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間平等協(xié)作關(guān)系很難形成。

四、促進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)更好地參與公共服務(wù)的對策

(一)加強(qiáng)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的制度建設(shè)

近年來，《河北省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》《河北省民政廳關(guān)于政府購買社會服務(wù)的實(shí)施意見》《河北省社會工作者登記管理規(guī)范》等制度的出臺對于轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)和促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級具有重要的指導(dǎo)性意義。未來仍需要進(jìn)一步放寬社會服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，簡化登記程序，吸引更多的社會力量成立社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，為政府通過充分競爭、公平購買公共服務(wù)提供可能。完善財(cái)政扶持和稅費(fèi)減免政策，為機(jī)構(gòu)發(fā)展“輸血”，穩(wěn)定政府購買公共服務(wù)的基礎(chǔ)制度，并納入到常規(guī)財(cái)政預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃中，通過購買、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)資助等多種方式，為社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)吃定心丸，促使其穩(wěn)定發(fā)展。完善社會工作人才綜合素質(zhì)提升工程，與省內(nèi)外培訓(xùn)基地和實(shí)訓(xùn)基地強(qiáng)化關(guān)聯(lián)，對社會工作管理人才和服務(wù)人才進(jìn)行教育培訓(xùn)。例如，對社會工作管理人才來講，可以與省內(nèi)外甚至國外高等學(xué)校之間建立起固態(tài)化的委托培養(yǎng)機(jī)制，每年定期對各層次的社會工作行政管理骨干進(jìn)行在職培訓(xùn)；對社會工作服務(wù)人才來講，針對在崗但仍未取得相應(yīng)職業(yè)水平證書的工作人員，采取多樣化的形式，諸如實(shí)習(xí)、函授、自學(xué)考試等，開展專業(yè)教育與培訓(xùn)；針對取得社會工作者職業(yè)水平證書的工作人員，將其納入專業(yè)技術(shù)人員的范疇進(jìn)行管理，并且注重其能力和知識提升。另外，還需要健全社會服務(wù)機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與政府部門之間的協(xié)調(diào)制度，由政府主導(dǎo)建立信息資源共享平臺，通過資源鏈接、信息共享、平等的溝通討論，減少機(jī)構(gòu)間不必要的無序、同質(zhì)競爭和減緩生存壓力，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，機(jī)構(gòu)與政府部門之間通過協(xié)調(diào)，形成上下聯(lián)動(dòng)、各司其職、有序發(fā)展的局面。

(二)完善政府購買機(jī)制和第三方評估機(jī)制

政府購買機(jī)制需要不斷健全與完善。在政府購買服務(wù)前，遵循“需求導(dǎo)向”原則，挖掘、評估社會需求，優(yōu)選服務(wù)項(xiàng)目，利用多種媒介公開購買信息，讓各社會服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確了解信息，決定參加與否。此種做法便于公眾與媒體掌握信息，利于他們對購買雙方進(jìn)行輿論監(jiān)督。購買中，在公開透明、充分競爭的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)或簽署合同，建立契約關(guān)系，杜絕權(quán)力尋租，由專門的監(jiān)管部門對購買過程依法監(jiān)督，包括對政府行為的依法監(jiān)督，確保購買的公平公正。購買后，雙方應(yīng)做好角色定位，他們之間不是上下級隸屬關(guān)系或雇傭關(guān)系，而是平等的協(xié)作伙伴關(guān)系，但如果政府主導(dǎo)地位以及政府壟斷資源的狀況不變，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)對政府的資金依附就不會變，他們之間的平等合作關(guān)系就只是理想狀態(tài)。在實(shí)際操作中，政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)以滿足公眾需求為共識，完成角色歸位。政府職責(zé)不僅是管控和監(jiān)督，更重要的是培育和扶持社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的成長、發(fā)展，引導(dǎo)和支持更多的社會力量參與到公共服務(wù)的供給和管理上來，不要過多干預(yù)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行，而是讓其保持民間性和獨(dú)立性，以平等競爭者的身份參與市場競爭；社會服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)秉承“助人自助”的價(jià)值理念和非營利的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，摒棄科層制和行政色彩的影響，保持決策、運(yùn)作和責(zé)任承擔(dān)的獨(dú)立性，在不斷磨合中與政府形成精誠合作的良好關(guān)系。與此同時(shí)，為提高購買實(shí)效，建立社會服務(wù)機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，有利于提高社會服務(wù)機(jī)構(gòu)供給能力和服務(wù)水平。要運(yùn)用多種評估模式，對項(xiàng)目進(jìn)行全面評估，及時(shí)反饋評估結(jié)果，并提供整改意見和整改機(jī)會，對仍不達(dá)標(biāo)者，取消競標(biāo)機(jī)會和競標(biāo)資格。通過延長項(xiàng)目服務(wù)周期，使得建立關(guān)系、需求評估、方案設(shè)計(jì)、介入實(shí)施、人員培訓(xùn)、評估反思等各個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié)都能夠做到穩(wěn)步推進(jìn)。

為了促使社會服務(wù)機(jī)構(gòu)更好地參與公共服務(wù)，除了需要完善政府購買機(jī)制之外，也需要進(jìn)一步明確評估主體，健全第三方評估機(jī)制。若要確保評估結(jié)果的客觀公正，必須打破由政府單一評估的模式，引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)開展評估，避免“外行管內(nèi)行”，造成資源浪費(fèi)，也促進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的規(guī)范化和專業(yè)化。在完善第三方評估機(jī)制上，一方面需要建立健全省級和市級層面的規(guī)章制度，加強(qiáng)對評估機(jī)制的規(guī)范與指導(dǎo)，例如在社會工作發(fā)展較好的廣東省，已有《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定》《廣州市政府購買社會服務(wù)考核評估實(shí)施辦法》等相關(guān)規(guī)定出臺。另一方面，項(xiàng)目評估過程也需要進(jìn)一步改進(jìn)。目前，多地對于項(xiàng)目的評估還僅有中期評估和末期評估，評估環(huán)節(jié)還應(yīng)精細(xì)化：一是項(xiàng)目前評估，對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提出的服務(wù)方案進(jìn)行評估，判定其可行性；二是項(xiàng)目過程監(jiān)測，此環(huán)節(jié)最好年度不少于四次，確保實(shí)施過程不出現(xiàn)大的偏離；三是中期評估，評估節(jié)點(diǎn)可依據(jù)項(xiàng)目設(shè)定的時(shí)間而定，評估整個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施中的效果與存在的問題，便于項(xiàng)目的后期運(yùn)行；四是終期評估，對整個(gè)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行評估，檢驗(yàn)項(xiàng)目最終實(shí)效，為日后開展工作積累經(jīng)驗(yàn)。

(三)完善內(nèi)部管理，提升機(jī)構(gòu)專業(yè)能力

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力包括機(jī)構(gòu)獲取、管理、協(xié)調(diào)、整合、利用各種資源，提升服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)有序發(fā)展的能力，是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)專業(yè)能力的提升有賴于機(jī)構(gòu)內(nèi)部良好的管理機(jī)制，包括財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、志愿者隊(duì)伍建設(shè)等。

一是完善人力資源管理。圍繞社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中專業(yè)人員少和人員流動(dòng)性大的問題，建立與完善人才儲備庫是關(guān)鍵。首先，通過完善的招聘、培訓(xùn)、績效考核、薪金管理制度，把專業(yè)的、優(yōu)秀的社工服務(wù)一線人才以及優(yōu)秀的管理人才“引進(jìn)來”，為提升社會服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)部治理水平奠定人才基礎(chǔ)；其次，通過機(jī)構(gòu)內(nèi)部合理的職責(zé)劃分，定期的理論、實(shí)務(wù)培訓(xùn)，專業(yè)的教育性、支持性督導(dǎo)，以及科學(xué)的職業(yè)生涯規(guī)劃，人性化的解聘、申訴制度的設(shè)立，使工作人員在能力不斷提升的同時(shí)，增強(qiáng)對機(jī)構(gòu)的認(rèn)同感和歸屬感；最后，鼓勵(lì)工作人員“走出去”，鼓勵(lì)本機(jī)構(gòu)人員到其他相關(guān)機(jī)構(gòu)參觀學(xué)習(xí)，參加政府或社工協(xié)會主辦的交流會、主題報(bào)告，為員工創(chuàng)造更多外部培訓(xùn)和專業(yè)深造的機(jī)會，不斷提高員工的專業(yè)素養(yǎng)。

二是健全財(cái)務(wù)管理。完善貨幣資金管理、資產(chǎn)管理、費(fèi)用開支控制、會計(jì)核算、預(yù)決算等財(cái)務(wù)管理機(jī)制，嚴(yán)格按照會計(jì)制度對政府資助款項(xiàng)進(jìn)行獨(dú)立核算，做到?？顚Ｓ谩C(jī)構(gòu)也需要保障工作人員薪資合理，獎(jiǎng)懲制度明晰，并且能夠及時(shí)、足額發(fā)放，確保財(cái)務(wù)狀況良好運(yùn)行。

三是加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。志愿者是追求公益并自愿服務(wù)公益的群體，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的“非營利”屬性和“助人自助”的價(jià)值理念要求有更多的志愿者參與。機(jī)構(gòu)要想有效利用志愿者資源，志愿者隊(duì)伍建設(shè)勢在必行。首先，加大宣傳，創(chuàng)新招募模式，吸引更多的志愿者參與；其次，建立機(jī)構(gòu)專職人員和志愿者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好專職人員對志愿者的引領(lǐng)、幫帶工作；再次，加強(qiáng)對志愿者一定專業(yè)技能的培訓(xùn)，包括服務(wù)理念、溝通技巧、服務(wù)方法等培訓(xùn)；最后，加強(qiáng)對志愿者個(gè)人信息、活動(dòng)記錄、服務(wù)監(jiān)管的規(guī)范管理。

(四)科學(xué)規(guī)劃，合理定位，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)吸引和整合外部資源的能力

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)若要增強(qiáng)吸引和整合外部資源的能力，一方面需要政府營造環(huán)境，進(jìn)一步培育開發(fā)專業(yè)性的公益市場，培育和扶持更多的基金會；完善稅收優(yōu)惠制度，出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策，暢通融資渠道，進(jìn)而引導(dǎo)慈善資源、民間資本等投入社會工作，與政府購買服務(wù)形成合力，實(shí)現(xiàn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)外部環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。另一方面，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)需要采用SWOT分析模型，在科學(xué)分析機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的優(yōu)勢、劣勢，外部面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃機(jī)構(gòu)服務(wù)領(lǐng)域和發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，為拓展資金來源渠道，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還要積極參加公益創(chuàng)投項(xiàng)目的征集、申報(bào)，爭取獲得公益創(chuàng)投項(xiàng)目資助。另外，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)還要與當(dāng)?shù)仄渌麢C(jī)構(gòu)建立動(dòng)態(tài)聯(lián)盟，相互協(xié)作，建立機(jī)構(gòu)間的行動(dòng)協(xié)同和資源整合機(jī)制，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)間良性發(fā)展，不是建立在相互打壓、同質(zhì)化惡性競爭基礎(chǔ)上，而是在相互協(xié)作中，突出各自特色，實(shí)現(xiàn)共贏，并且許多社會問題的解決和機(jī)構(gòu)困境的突破靠單打獨(dú)斗只是“螳臂當(dāng)車”。機(jī)構(gòu)間以精誠合作為基點(diǎn)，以異質(zhì)、特色相互吸引，建立資源共享平臺，拓展機(jī)構(gòu)的發(fā)展思路和發(fā)展空間，共同發(fā)展。

(五)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)影響力，提升社會認(rèn)可度

在信息爆炸，市場激烈競爭的時(shí)代，無論是政府，還是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)都要堅(jiān)持多渠道宣傳，強(qiáng)化宣傳保障。從政府的角度來講，可以舉辦各級領(lǐng)導(dǎo)干部社會工作研修班，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的社工理念；加強(qiáng)與媒體的聯(lián)絡(luò)，堅(jiān)持常態(tài)化宣傳，通過新聞發(fā)布會或者新聞?dòng)浾咦剷刃问?，加?qiáng)對社會工作公益性、專業(yè)性的宣傳報(bào)道。從社會氛圍的塑造上來講，可以通過室外廣告和手機(jī)短信推送等方式，普及社工服務(wù)理念；設(shè)立社工服務(wù)熱線；在公交、出租車、地鐵、樓宇內(nèi)移動(dòng)電視播放社工活動(dòng)短片，努力提高社工知曉度。從社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來講，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)既要確保自身的服務(wù)質(zhì)量，還要利用各種媒介擴(kuò)大宣傳，讓社會更多的了解自己。宣傳內(nèi)容包括：機(jī)構(gòu)介紹、過往成就、正在從事的項(xiàng)目，未來發(fā)展方向。宣傳方式多種多樣，既可以采用傳統(tǒng)媒體宣傳，例如，通過公益活動(dòng)、公共集合或介入社區(qū)中敏感事件，引起公眾對自己的了解和關(guān)注；通過社區(qū)閱報(bào)欄、路標(biāo)、墻面、報(bào)刊雜志、廣播電視擴(kuò)大影響面等，又可以采用新媒體宣傳，通過微信、QQ群、微博，吸引更多關(guān)注。通過宣傳擴(kuò)大社會服務(wù)機(jī)構(gòu)影響力的同時(shí)，機(jī)構(gòu)更需要通過科學(xué)定位、精心設(shè)計(jì)、專業(yè)服務(wù)來獲取群眾的認(rèn)可，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域良性互動(dòng)，達(dá)到共治、共惠、共利、共贏。

[1]習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R]. 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議報(bào)告，2013-11-12.

[2]林順利.論政府購買公共服務(wù)背景下社會工作機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的五個(gè)基本問題[J].社會工作，2014,(3)：10～16.

[3]史傳林.政府與社會組織合作治理的績效評價(jià)探討[J].中國行政管理,2015,(5):33～37.

[4]戴香智.契合與張力：社會工作機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的場域分析[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2017,(7)：213～218.