公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革研究

付超

[摘 要] 時(shí)下，全面深化公安改革已是公安工作的重要內(nèi)容，這一改革最直接體現(xiàn)是公安組織機(jī)構(gòu)的改革。組織機(jī)構(gòu)改革不僅影響公安工作的方方面面，更關(guān)乎人民群眾的切身利益。因此，在當(dāng)前社會(huì)背景下，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要切實(shí)抓住機(jī)遇，敢于創(chuàng)新，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，對(duì)公安組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，從而提高公安工作效率，減少公安工作成本，最大程度地讓人民滿意。

[關(guān)鍵詞] 公安機(jī)關(guān)；警察制度；組織機(jī)構(gòu)；全面深化改革

[中圖分類號(hào)] D631.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）01-0092-05

十八大以來(lái)，黨中央提出要全面深化改革，公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家部門(mén)之一，在改革中發(fā)揮著十分重要的作用。當(dāng)前，隨著完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、 全力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化步伐的加快，公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)自身組織機(jī)構(gòu)無(wú)法與實(shí)際工作相適應(yīng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

因此，為了更好地適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)，滿足人民需求，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要抓住當(dāng)前全面深化改革的機(jī)遇，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，對(duì)公安組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，從而進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)的整體工作效能，增強(qiáng)公安工作的針對(duì)性、時(shí)效性，保障人民群眾的利益。

一、公安組織機(jī)構(gòu)改革概述

十八大以來(lái)，黨中央對(duì)行政體制改革提出要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順層級(jí)關(guān)系，推行大部制改革，進(jìn)而提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)作為黨治理國(guó)家的重要武裝力量，在全面深化改革中扮演著重要角色，肩負(fù)著服務(wù)改革、保障改革的重要任務(wù)。但隨著社會(huì)環(huán)境和社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)所面臨的政治和社會(huì)形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。

從目前情況看，公安組織機(jī)構(gòu)設(shè)置基本延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的方法模式，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前的政治環(huán)境和社會(huì)形勢(shì)。因此，應(yīng)通過(guò)了解不同時(shí)期公安組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史背景，結(jié)合當(dāng)前改革的社會(huì)實(shí)際，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，規(guī)范組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，制定完善的指導(dǎo)意見(jiàn)，建立科學(xué)合理的公安組織機(jī)構(gòu)，確保公安改革積極穩(wěn)妥、依法有序的推進(jìn)。

二、公安組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史沿革

警察是看得見(jiàn)的政府，是國(guó)家權(quán)力的象征之一。警察制度的生成與變化，具體而又真實(shí)地反映著國(guó)家權(quán)力所有者的執(zhí)政理念和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律。因此，應(yīng)通過(guò)對(duì)組織機(jī)構(gòu)歷史變化的研究了解，科學(xué)地總結(jié)警察制度的發(fā)展演變規(guī)律，從而更好地推進(jìn)公安組織機(jī)構(gòu)改革。

（一）古代的警察組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及發(fā)展變化

夏商周三代，西周的史料文獻(xiàn)較多。其中關(guān)于警察組織機(jī)構(gòu)的記載表明，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有承擔(dān)警察職能的專門(mén)機(jī)構(gòu)和官職，大多是在管理民事、司法、軍事的官員中。如西周的司徒、司馬、司寇等。公元前350年，商鞅在秦國(guó)實(shí)行變法，創(chuàng)建了集權(quán)型警察體制，統(tǒng)一全國(guó)的警政，建立了較為系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)統(tǒng)治的需要，鞏固了王權(quán)，并奠定了其后兩千多年中國(guó)古代警察組織機(jī)構(gòu)的基本框架。后來(lái)，基層警務(wù)逐漸發(fā)生變化，從秦漢時(shí)期主要依靠基層國(guó)家機(jī)構(gòu)為主向宋元明清各朝主要依靠基層社會(huì)組織為主轉(zhuǎn)變，在基層形成了國(guó)家主導(dǎo)下、依靠社會(huì)開(kāi)展警務(wù)活動(dòng)的傳統(tǒng)[1] 80。

總之，古代警察機(jī)構(gòu)是在王權(quán)和封建制度下出現(xiàn)和發(fā)展的，其目的是為了維護(hù)王者尤其是封建階級(jí)的統(tǒng)治，其機(jī)構(gòu)設(shè)置變化深刻反映出當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史環(huán)境特點(diǎn)，體現(xiàn)出人民的多種需求。因此，我們必須在深入了解組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的歷史背景下，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，明確其主要特點(diǎn)及發(fā)展方向，從而更為全面、深入地推動(dòng)公安機(jī)構(gòu)改革。

（二）近代的警察組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及發(fā)展變化

清末時(shí)期，西方警察制度逐漸被引入中國(guó)。首先，由西方殖民者在沿海沿江口岸的租界地，按照本國(guó)的模式建立了“巡捕房”，成為中國(guó)歷史上首次出現(xiàn)的西方警察機(jī)構(gòu)。隨后，黃遵憲創(chuàng)辦湖南保衛(wèi)局，再后又出現(xiàn)巡警（警務(wù)）總局、巡警部等，以至在中國(guó)初步具備了現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

在北洋軍閥時(shí)期，警察制度漸漸形成，組織機(jī)構(gòu)不斷完善。隨著當(dāng)時(shí)一些政府改革的實(shí)施，內(nèi)務(wù)部成為北洋政府時(shí)期總攬全國(guó)警務(wù)的中樞機(jī)構(gòu)，其中，警政司為內(nèi)務(wù)部主管全國(guó)警政的專設(shè)機(jī)構(gòu)，警政司下轄四科，第一科管行政警察，第二科管高等警察，第三科管著作審查，第四科管出版事項(xiàng)，不同機(jī)構(gòu)具有不同的業(yè)務(wù)職能。各省分別設(shè)立省警務(wù)處，由省長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，管理全省的警察事務(wù)。在同時(shí)，建立和完善了警察組織機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，較為詳細(xì)地規(guī)定了各級(jí)各類警察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)職能、權(quán)責(zé)職守及相互關(guān)系，使其更加有效地維護(hù)了北洋政府的獨(dú)裁統(tǒng)治[1] 97。

南京國(guó)民政府時(shí)期，在中央，內(nèi)政部是全國(guó)警察的最高主管機(jī)關(guān)；在省一級(jí)，各省設(shè)立省級(jí)民政廳或警務(wù)處，執(zhí)掌全省警務(wù)；在市一級(jí)，即各省會(huì)所在的市設(shè)立省會(huì)警察局；在縣一級(jí)，警察機(jī)構(gòu)根據(jù)各縣的不同情況分別設(shè)立警察局或警佐室，隨即一律改為縣警察局。最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，重要的鎮(zhèn)，一般設(shè)警察所；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以下則設(shè)保，一般設(shè)有警士。

近代警察組織機(jī)構(gòu)的變化深刻反映了當(dāng)時(shí)中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的性質(zhì)，體現(xiàn)了上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的歷史規(guī)律。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)正處于劇烈的變革中，警察組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面又體現(xiàn)出繼承性和創(chuàng)新性相統(tǒng)一的規(guī)律，如從清末巡警部、北洋政府內(nèi)務(wù)部直至國(guó)民政府內(nèi)務(wù)部，機(jī)構(gòu)職能基本相同，但又根據(jù)社會(huì)具體情況創(chuàng)設(shè)了多種組織機(jī)構(gòu)。

（三）現(xiàn)代公安組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及發(fā)展變化。

1949年10月，第一次全國(guó)公安會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議決定統(tǒng)一設(shè)置全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)。大區(qū)稱公安部，下設(shè)政治保衛(wèi)處、經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)處、治安行政處、人事處、財(cái)務(wù)處和辦公室、公安干部學(xué)校，共五處一室、一校[2]。省稱公安廳，下設(shè)秘書(shū)處、經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)處、政治保衛(wèi)處，治安行政處和公安干部學(xué)校等。1964年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部組織機(jī)構(gòu)增加至15個(gè)，主要有辦公廳、政治保衛(wèi)局、經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)局、治安管理局、原子能保衛(wèi)局、武裝保衛(wèi)局、文化保衛(wèi)局、消防局等部門(mén)。至此，現(xiàn)代化的中國(guó)公安組織機(jī)構(gòu)初步形成，機(jī)構(gòu)職能日趨完善，各項(xiàng)制度不斷健全，該組織機(jī)構(gòu)設(shè)置一直沿用。

后來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷發(fā)展，我國(guó)逐步形成全方位的對(duì)外開(kāi)放格局， 與此同時(shí)國(guó)際問(wèn)題與國(guó)內(nèi)矛盾相互滲透、相互影響，從而導(dǎo)致公安工作所依賴的社會(huì)條件、制度背景、體制環(huán)境發(fā)生了重大變化[3]。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在理論與實(shí)踐結(jié)合的基礎(chǔ)上，紛紛對(duì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行探索和創(chuàng)新，取得了一系列成果。如為了更好地服務(wù)人民，在110報(bào)警臺(tái)基礎(chǔ)上逐步建立起110報(bào)警服務(wù)機(jī)構(gòu)；為了更加有效地維護(hù)社會(huì)治安，建立了用于防暴、巡邏的公安組織機(jī)構(gòu)等等。目前，公安部由27個(gè)主要業(yè)務(wù)局和其他部門(mén)機(jī)構(gòu)組成，省、市、縣各級(jí)公安機(jī)關(guān)也擁有比較系統(tǒng)的部門(mén)設(shè)置。至此，公安機(jī)關(guān)已成為當(dāng)前政府行政部門(mén)中最為龐大、較為復(fù)雜的組織機(jī)構(gòu)之一。

三、深化公安組織機(jī)構(gòu)改革的原則

2015年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見(jiàn)》）及相關(guān)改革方案通過(guò)中央審議[4]。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)必須抓住有利時(shí)機(jī)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案精神，把握改革特點(diǎn)，深入調(diào)研論證，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革：

（一）精簡(jiǎn)原則

“精簡(jiǎn)”原則，是指依法設(shè)置公安機(jī)關(guān)，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，定員定崗，公安機(jī)關(guān)之間職責(zé)明確，層次清楚。當(dāng)前，由于公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，人員臃腫，部門(mén)職能不清、運(yùn)行不暢、效率低下。為了更好地適應(yīng)當(dāng)前工作需要，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格管理機(jī)構(gòu)編制等方式提高工作效率，減少工作成本。具體表現(xiàn)為：一要完善相關(guān)制度。制度的設(shè)立為組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了依據(jù)。通過(guò)明確其設(shè)置的原則、程序等，使各部門(mén)明確自己的職能，合理劃分各層級(jí)的分工。二是規(guī)范組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。結(jié)合實(shí)際工作的需要，合并職能相近的組織機(jī)構(gòu)，減少不必要機(jī)構(gòu)的設(shè)置，從而省去過(guò)多的協(xié)調(diào)和溝通環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)公安工作效率的提高和成本的降低。目前，一些地方公安機(jī)關(guān)在這方面的探索已有了顯著成果，如建立了大指揮、大政工等綜合管理部門(mén)，創(chuàng)建了大刑偵、大治安等大警種體制等，均具有十分重要的借鑒意義。

（二）統(tǒng)一原則

“統(tǒng)一”原則，包括兩層含義：一是機(jī)構(gòu)編制管理工作的高度統(tǒng)一，二是職責(zé)體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有機(jī)統(tǒng)一。在整個(gè)國(guó)家體制中，全國(guó)公安機(jī)關(guān)要接受黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)要接受公安部對(duì)公安工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，以確保國(guó)家法律政策和政令警令的統(tǒng)一，防止分散主義，各行其是。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要做到以下兩方面：一是規(guī)范編制管理工作。由黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)編制管理工作，地方各級(jí)黨委、政府管理本行政區(qū)域的機(jī)構(gòu)編制，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制的具體管理工作。二是優(yōu)化統(tǒng)一層級(jí)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，由于各地區(qū)部門(mén)設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)上下部門(mén)不統(tǒng)一、分工過(guò)細(xì)等問(wèn)題。因此，為了使公安工作運(yùn)行通暢，各項(xiàng)任務(wù)得到及時(shí)處理，中央和地方應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的原則進(jìn)行整合，不斷優(yōu)化各層級(jí)之間的關(guān)系，明確部門(mén)職責(zé)，合理分工負(fù)責(zé)，從而形成健全的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

（三）效能原則

“效能”原則，是指機(jī)構(gòu)編制工作通過(guò)科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員編制，不斷改善機(jī)構(gòu)編制資源的配置效率，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，促進(jìn)公安工作整體效能的提高。一是要依據(jù)公安職能進(jìn)行關(guān)系整合。當(dāng)前，硬性歸并職能間缺乏有機(jī)聯(lián)系的機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的“拼盤(pán)式”大部門(mén)，是無(wú)法持續(xù)有效運(yùn)行的。因此，必須立足各部門(mén)的統(tǒng)合性與整體性，組合相同或相近的職能部門(mén)，分拆性質(zhì)相異且利益相反的組織機(jī)構(gòu)。二是要依據(jù)決策執(zhí)行分離原則完善公安工作運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，在公安組織機(jī)構(gòu)中，存在部分機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大，執(zhí)行能力不強(qiáng)，效率低下等問(wèn)題。因此，各部門(mén)應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作情況，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)，合理分配職能，明確機(jī)構(gòu)責(zé)任，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督的作用得到充分的發(fā)揮，從而使各級(jí)指令得到快速有效地傳遞，并大大提高部門(mén)的工作效率。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：肖偲偲]