農(nóng)田生態(tài)補償理論研究進展評述

楊 欣，蔡銀鶯，張安錄

(華中農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，湖北 武漢 430070)

農(nóng)田生態(tài)補償理論研究進展評述

楊 欣，蔡銀鶯，張安錄①

(華中農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，湖北 武漢 430070)

基于國家糧食安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局構建的考慮，我國一直采用非均衡性的農(nóng)田保護政策來保障農(nóng)田的有序供給，然而配套補償政策的不完善使得農(nóng)田保護政策失靈，社會整體福利下降。因此，如何從政策層面上實現(xiàn)農(nóng)田的非均衡性保護到均衡性的經(jīng)濟補償，構建和完善農(nóng)田生態(tài)補償制度，是國家加快推進生態(tài)文明建設政策背景下的重要議題。從農(nóng)田生態(tài)補償概念界定、補償利益相關主體界定和關系分析、補償標準、補償模式和方式、跨區(qū)域補償以及補償實施評價等方面梳理總結了國內外農(nóng)田生態(tài)補償?shù)南嚓P理論研究和實踐發(fā)展動態(tài)，并指出當前研究在農(nóng)田生態(tài)補償機制構建、生態(tài)補償標準測算和跨區(qū)域生態(tài)補償3個方面所存在的缺陷和未來進一步的研究方向。研究可為政府設計出更加完整和富有針對性的農(nóng)田生態(tài)補償制度體系提供理論借鑒。

農(nóng)田生態(tài)補償；利益主體；補償標準；補償方式；跨區(qū)域補償；實施成效

中國目前正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段,農(nóng)田作為城鎮(zhèn)化過程中的必須投入要素之一,每年有大量的優(yōu)質農(nóng)田被城市的快速擴張所占用。2013年約有40.38萬hm2農(nóng)田被轉為建設用地[1],給農(nóng)田保護和管理工作帶來巨大威脅。為降低農(nóng)田流失速度,國家頒布了一系列農(nóng)田保護法律、法規(guī)和政策:《基本農(nóng)田保護條例》、《中華人民共和國土地管理法》和“土地用途管制”等,它們雖然在一定程度上降低了農(nóng)田流失速度,但基于農(nóng)地的邊際收益要遠低于流轉后市地邊際收益的現(xiàn)實[2],在農(nóng)民被要求無償保護農(nóng)田過程中必然承受農(nóng)田發(fā)展受限損失[3]。同時,農(nóng)田也為人類提供了食物和原材料之外的諸多非市場價值,如:調節(jié)氣候、凈化空氣和水源以及提供開放景觀和娛樂休憩價值等[4]。農(nóng)田非市場價值無法在現(xiàn)實市場中交易致使這一系列非市場價值的提供是以降低農(nóng)民的經(jīng)濟收入為前提的[5]。此外,強制性的農(nóng)田規(guī)劃管制制度嚴格限制或者剝奪管制區(qū)域內相關群體使用農(nóng)田資源的權利，而相應的經(jīng)濟補償制度卻缺失或者滯后,將嚴重侵害管制區(qū)內相關群體的經(jīng)濟利益和福利水平,導致不同利益群體福利非均衡,違背環(huán)境公平[6-7]。在上述因素的多重作用下,農(nóng)戶農(nóng)田保護的積極性下降,農(nóng)田面積減少,最終使得全社會所能享受的農(nóng)田生態(tài)服務水平下降,國家糧食安全和農(nóng)村社會保障功能遭受威脅。

為了在發(fā)展經(jīng)濟的同時不傷害農(nóng)田保有者的經(jīng)濟利益,農(nóng)田生態(tài)補償制度被提出。生態(tài)補償政策作為一項政府管制措施,通過對現(xiàn)有土地收益結構的調整和分配,在各相關主體之間建立一種有激勵作用的利益分配關系和風險分擔機制。目前,生態(tài)補償實踐已在全球范圍內廣泛開展,成為許多國家保護農(nóng)田和農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀的主要方式之一。發(fā)達國家和地區(qū)實施的有美國的農(nóng)田保護計劃(farmland protection program,FPP)和土地退耕計劃(land retirement programs,LRP)、歐盟的環(huán)境敏感地(environmentally sensitive areas,ESA)、英國的農(nóng)業(yè)環(huán)境項目、瑞士生態(tài)補償區(qū)域計劃(ecological compensation areas,ECA)以及澳大利亞Murray-Darling流域的水分蒸發(fā)信貸案例等。發(fā)展中國家實施的有哥倫比亞考卡谷流域上游的水資源管理項目、哥斯達黎加Sarapiqui流域的森林生態(tài)效益補償計劃以及中國的退耕還林、退湖還田和天然林保護工程等。這些項目的實施方式和涉及群體各不相同,但是其實施對于提高公眾的生態(tài)保護意識和促進生態(tài)服務市場化等起到了重要作用。

統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護是實現(xiàn)社會主義生態(tài)文明建設的重要著力點[8]。因此,為了從政策層面上實現(xiàn)農(nóng)田的非均衡性保護到均衡性的經(jīng)濟補償,構建和完善當前的農(nóng)田生態(tài)補償制度,該文從農(nóng)田生態(tài)補償概念界定、補償利益相關主體界定和關系分析、補償標準、補償模式和方式、跨區(qū)域補償以及補償實施評價等方面梳理總結了國內外農(nóng)田生態(tài)補償?shù)南嚓P理論研究和實踐發(fā)展動態(tài),總結其經(jīng)驗和特點,并展望了未來的研究方向,希望為政府設計出更加完整和富有針對性的農(nóng)田生態(tài)補償制度體系提供理論借鑒。

1 研究現(xiàn)狀與評述

1.1 農(nóng)田生態(tài)補償概念界定

生態(tài)補償在國際上還沒能夠形成統(tǒng)一的定義。COASE[9]最早提出的企業(yè)應該對其產(chǎn)生的污染進行付費的論斷,奠定了生態(tài)補償?shù)睦碚摶?CUPERUS等[10]將生態(tài)補償定義為補助那些因發(fā)展而產(chǎn)生的生態(tài)功能降低或者質量損害;而根據(jù)WUNDER[11]的判定,生態(tài)補償(ecological compensation)應同時滿足交易自愿發(fā)生、生態(tài)服務明細界定、生態(tài)服務買賣雙方同時存在以及持續(xù)性的生態(tài)服務供給等條件。目前,國內常用的生態(tài)補償概念與國際上通行的生態(tài)服務付費(payment for ecosystem services,PES)或生態(tài)效益付費(payment for ecological benefit,PEB)的概念在本質上較為類似[12]。莊國泰等[13]則認為只要是增加資源存量、改善環(huán)境質量的經(jīng)濟補償均可以稱作生態(tài)補償;毛顯強等[14]指出生態(tài)補償制度是對生態(tài)環(huán)境保護者的一種利益驅動機制;毛峰等[15]則認為生態(tài)補償從物質、能量2個方面出發(fā),修復那些喪失自我反饋與恢復能力的生態(tài)系統(tǒng);徐中民等[16]則認為生態(tài)補償旨在鼓勵參與者提供更多的生態(tài)系統(tǒng)服務的財政激勵措施,它可以將外部的、非市場化價值轉化為現(xiàn)實。

借鑒上述生態(tài)補償概念,馬愛慧等[17]認為農(nóng)田生態(tài)補償是對農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)為整個社會所無償提供的開敞空間、景觀、文化服務等非實物型生態(tài)服務的鼓勵性經(jīng)濟措施。蔡銀鶯等[6]認為農(nóng)田生態(tài)補償主要是通過經(jīng)濟手段鼓勵農(nóng)田利用相關主體增加正外部性行為、減少負外部性行為所推行的環(huán)境經(jīng)濟措施。實踐中,蘇州市出臺的《關于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》將農(nóng)田生態(tài)補償定義為政府通過財政轉移支付方式,對因保護農(nóng)田資源而在經(jīng)濟發(fā)展上受到限制的地區(qū)及個人給予一定補償。2011年昆山市政府頒布的《昆山市基本農(nóng)田生態(tài)補償實施辦法(試行)》明確農(nóng)田生態(tài)補償是對因受基本農(nóng)田保護限制和保障全市農(nóng)田系統(tǒng)生態(tài)安全及整體環(huán)境質量而使經(jīng)濟發(fā)展受到制約的有關村級集體組織進行的經(jīng)濟彌補措施。總結來看,國內對農(nóng)田生態(tài)補償?shù)亩x可以概括為政府或者社會第3方為了降低農(nóng)田生態(tài)環(huán)境惡化狀況,保障社會經(jīng)濟發(fā)展過程中人類對于農(nóng)田生態(tài)服務或產(chǎn)品的正常需求,通過財政轉移支付給予農(nóng)田保護相關利益群體的經(jīng)濟或社會保障補償,屬于社會再分配的一個環(huán)節(jié)。

1.2 農(nóng)田生態(tài)補償利益相關主體關系分析

1984年,Freeman出版了《戰(zhàn)略管理:利益相關者管理的分析方法》一書,明確提出了利益相關者管理理論(stakeholder analysis)。該理論最早是用于對企業(yè)管理中的相關利益群體進行分析,后來被廣泛用于對各項經(jīng)濟活動中參與者之間的關系進行分析。BENNETT[18]曾將中國退耕還林的利益相關者界定為主要利益相關者、次要利益相關者和潛在利益相關者。具體來說,農(nóng)田生態(tài)補償每個環(huán)節(jié)所涉及相關利益群體的清晰界定是農(nóng)田生態(tài)補償工作推進的基礎和前提,而不同文獻中相關群體的利益界定不盡相同,總結如下:(1)在土地私有制的西方國家,生態(tài)環(huán)境項目主要在土地所有權人(農(nóng)戶)和社會第3方獨立機構或者具有購買權/實施權的公司之間展開,例如美國的土地休耕計劃、法國Perrier Vittel SA公司的水源地購買計劃、澳大利亞Murray-Darling流域的水分蒸發(fā)信貸案例和哥斯達黎加的森林生態(tài)補償計劃。根據(jù)楊欣等[19]的研究,國內農(nóng)田生態(tài)補償主要在政府和農(nóng)戶之間進行,因此,直接的相關群體只涉及農(nóng)戶和實施農(nóng)田生態(tài)補償政策的地方政府;而在蔡銀鶯等[3]的研究中,市民和農(nóng)戶分別作為環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品的消費者和供給者,被認為是與農(nóng)田生態(tài)補償有直接利益關系的兩大群體;“兩退一還”項目實施中,主要的直接利益群體為農(nóng)戶和地方政府;馬愛慧等[17]則分析了農(nóng)戶、市民同時參與耕地生態(tài)補償時的博弈關系。(2)宏觀層面:王女杰等[20]、楊欣等[21]、劉春臘等[22]認為我國非均衡的農(nóng)田保護政策使地方政府面臨發(fā)展機遇的不平等,因此地方政府之間也存在利益相關關系,自身農(nóng)田保護任務較少的地方政府應該向那些農(nóng)田保護任務相對較多的地方政府進行橫向的農(nóng)田生態(tài)補償資金轉移支付。(3)更為復雜的情況是農(nóng)戶、市民、公司和地方都參與農(nóng)田生態(tài)補償,但是在我國,土地所有權不屬于個人,公司無法直接參與農(nóng)田生態(tài)補償,因此最復雜的情況也只涉及農(nóng)戶與地方政府(或者第3方獨立機構)之間、市民與地方政府(或者第3方獨立機構)之間、地方政府與中央政府之間、地方政府與地方政府之間4方群體之間的4種關系。各文獻中對于農(nóng)田生態(tài)補償利益相關群體的概念涉及農(nóng)戶、市民和地方政府,且在補償標準、補償方式和模式以及跨區(qū)域補償中各利益相關群體的設定也不盡一致。

1.3 農(nóng)田生態(tài)補償標準測算

補償標準的確定是農(nóng)田生態(tài)補償?shù)年P鍵和核心,也是其難點所在。比較常用的方法包括市場比較法、意愿調查法、機會成本法、生態(tài)系統(tǒng)服務價值法和選擇實驗法等,這些方法在具體的應用過程中各有優(yōu)缺點:生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法在確定生態(tài)補償標準方面理論依據(jù)最充分,但目前關于生態(tài)系統(tǒng)服務功能類型的理論劃分比較復雜[23-24],評價結果產(chǎn)生的誤差較大,因而難以在生態(tài)補償?shù)木唧w政策設計中應用;機會成本法和市場比較法等方法在生態(tài)補償標準測算中應用比較廣泛[25],但是因為諸多非市場物品和服務數(shù)據(jù)的可獲得性較差,因此應用有限;支付意愿法測算的價格取決于個人偏好[26-28],通過假象市場的構造來實現(xiàn),不受現(xiàn)有市場的限制,因此應用范圍較廣,但是假象市場構造的誤差需要通過更精細的實驗手段設計和調查來進行規(guī)避。農(nóng)田作為具有巨大經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值的多功能性自然資源,蘊含著巨大的非市場價值。非市場價值的準確測算可以為農(nóng)田生態(tài)補償標準研究奠定基礎。

現(xiàn)實操作中,已有下列文獻成功運用陳述性偏好方法(stated preference techniques,SP)中條件價值評估法(contingent value method,CVM)和選擇實驗(choice experiment,CE)法實現(xiàn)了對農(nóng)田生態(tài)補償標準的估算:國外研究中,DRAKE[29]應用CVM對瑞典農(nóng)地非市場價值進行測算,得到單位面積價值均為975克朗·hm-2;PRUCKNER[30]的CVM調查表明,澳大利亞游客對農(nóng)地景觀的平均支付意愿中值為3.5先令·d-1;HUBER等[31]運用CE法,得出不同情景模擬條件下瑞士市民對于農(nóng)地景觀的支付意愿最高可達1 500法郎·hm-2;WANG等[32]基于CE模型得到中國退耕還林受益者的年均支付意愿為882.56元;AIZAKI等[33]運用CVM對臺灣農(nóng)地的多功能價值進行測算;JIN等[34]運用CE法中的多分類評定 (multi-nominal logit,MNL) 模型對浙江省溫嶺縣農(nóng)田非市場價值的年均支付意愿測算結果為341.16元·戶-1。YANG等[35]運用CE法中的異方差條件Logit模型計算得到武漢市市民對農(nóng)田非市場價值的年均支付意愿最高可達886元·戶-1。

國內則有蔡銀鶯等[36]以武漢市為研究區(qū)域,得到單位面積農(nóng)地非市場價值為228.31元·hm-2;譚永忠等[37]運用CE法中的多分類Logit模型分別測算浙江省德清縣市民和農(nóng)戶對農(nóng)田非市場價值的支付意愿,得到德清縣城鎮(zhèn)居民每戶的年均支付意愿為143.04元,農(nóng)村居民每戶的年均支付意愿為27.47元;陳竹等[38]、馬愛慧等[17]也運用該方法分別對湖北省武漢市農(nóng)地外部效益和耕地生態(tài)補償標準進行估算,得到武漢市市民和農(nóng)戶的年均支付意愿分別為257.69和247元·戶-1;鄂施璇[39]應用CE模型得到黑龍江省巴彥縣單位面積耕地資源價值為45 445.44元·hm-2,其中,非市場價值占總價值的88.48%。

此外,對文獻的總結發(fā)現(xiàn),受訪者農(nóng)田生態(tài)補償標準支付意愿一致的假定有待商榷,不同利益相關主體偏好存在顯著異質性的現(xiàn)象已被證實[40-41]。農(nóng)地利益相關者除了與距離變量顯著相關之外,偏好選擇中存在強烈的個體異質性[35],異質性主要表現(xiàn)在受訪者自身稟賦特征[42-43]、受訪者臨近區(qū)域存在的可替代景觀[44-45]和受訪者認知意識層次[46-48],基于意愿調查法的補償標準測算中受訪者的偏好異質性還從未被納入考量,計算結果的精確度有待進一步提升。最后,生態(tài)補償?shù)臉藴实降资鞘腔谛б孢€是基于價值進行設定,目前學術界各方還沒能達成共識[3]。

1.4 農(nóng)田生態(tài)補償方式選擇

現(xiàn)實中,在補償資金來源有限的前提下,制定出一個交易成本低、兼顧公平與效率又易于操作的補償模式和方式是研究的主要內容之一,它不僅直接關乎補償?shù)男Ч?也是整個生態(tài)補償能否成功實施的關鍵[8]。已有研究中對農(nóng)田生態(tài)補償方式的定義有:中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組[49]依據(jù)生態(tài)補償途徑的不同,將其劃分為資金補償、實物補償、智力補償和政策補償4種類型;陳源泉等[50]則將生態(tài)補償手段劃分為命令控制型(command and control)和經(jīng)濟激勵(market-based instruments)2種。任勇等[51]、楊欣等[19]認為生態(tài)補償方式應劃分為2大類:一類是政府購買,包括財政轉移支付、生態(tài)補償基金等;另一類則較多地運用市場手段,如使用者付費、生態(tài)標記等。陳明燦[52]、楊欣等[53]依據(jù)財產(chǎn)權受到限制程度的不同將生態(tài)補償劃分為權利取得、權力轉移和權利彌補3種形式。洪尚群等[54]則認為補償方式應盡可能豐富,才能使得各種差異化、個性化補償?shù)墓┙o與需求在高水平上保持動態(tài)平衡。總結發(fā)現(xiàn)政府干預和市場機制2種處理手段是中外農(nóng)田生態(tài)補償?shù)某Ｓ梅绞?并常通過設置規(guī)范的合同約束機制和技術、法律手段來保障雙方權利義務的實施。

1.5 區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補償研究

在當前我國農(nóng)田生態(tài)補償體制不健全、補償資金來源有限而農(nóng)田生態(tài)保護又對資金依賴程度較大的現(xiàn)狀下,除了區(qū)域內部的自上而下的農(nóng)田生態(tài)補償外,還需要建立區(qū)域之間的農(nóng)田生態(tài)補償制度,改變當前農(nóng)地保護“搭便車”的現(xiàn)象,使得每個區(qū)域所獲取(支付)的農(nóng)田生態(tài)補償資金額度與其因保護農(nóng)地(經(jīng)濟發(fā)展)而損失(獲得)的價值相當,從而避免出現(xiàn)農(nóng)地面積越大、經(jīng)濟發(fā)展越受限制的“資源詛咒”現(xiàn)象的發(fā)生[55]。此外,區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補償轉移支付體系的設計可為主體功能分區(qū)管理政策的落實提供重要參考。

確立不同區(qū)域對應的補償類型及其對農(nóng)田生態(tài)補償需求的不同迫切程度,建立各地區(qū)對于農(nóng)田生態(tài)補償基金需求急迫程度的定量指標,劃分農(nóng)田生態(tài)補償優(yōu)先級是農(nóng)田生態(tài)補償制度實施的前提[7]。它可以提高農(nóng)田生態(tài)補償資金使用的效率:在補償資金有限時,將有限的資金運用到最需要的地方,使得每單位補償資金的邊際效益最大;在補償資金充足的前提下,改變過去補償“一刀切”的籠統(tǒng)局面,同時也是明確劃分補償主客體、計算彈性的合理補償標準和確立個性化的補償方式的基礎。因此,基于區(qū)域視角的農(nóng)田生態(tài)補償研究將成為我國農(nóng)田生態(tài)補償工作的重點。

1.5.1 區(qū)域補償類型劃分

20 世紀初歐美等發(fā)達國家開始根據(jù)土地資源稟賦、比較優(yōu)勢和環(huán)境承載能力對土地進行分區(qū)管理。如美國的可發(fā)展白地和禁止發(fā)展綠地、荷蘭的可發(fā)展紅色區(qū)域(red function area)和禁止發(fā)展的綠色區(qū)域(green function area)、德國的可建筑區(qū)(baugebiet)和不可建筑區(qū)(nichtbaugebiet)、臺灣地區(qū)的都市區(qū)和非都市區(qū)[56-57]。這成為后來各國進行區(qū)域農(nóng)田補償類型劃分的參考依據(jù)。

然而,區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補償?shù)念愋蛣澐忠⒃趯^(qū)域自身農(nóng)田生態(tài)盈虧水平的判斷基礎上,第一步需要從自身農(nóng)田生態(tài)價值的供給和消耗出發(fā),如果該區(qū)域自身的社會經(jīng)濟發(fā)展需要占用的生態(tài)價值量大于其自身所能產(chǎn)生的生態(tài)價值量,那么這種類型的區(qū)域在自身的發(fā)展過程中就消耗了由其他地區(qū)所供給的農(nóng)田生態(tài)價值,因此,需要拿出其自身社會經(jīng)濟發(fā)展成果的一部分對其他地區(qū)進行經(jīng)濟反饋。相對應地,如果該區(qū)域自身的的社會經(jīng)濟發(fā)展需要占用的生態(tài)價值量小于其自身所能產(chǎn)生的生態(tài)價值量,那么這種類型的區(qū)域在自身的發(fā)展過程中就貢獻給了其他地區(qū)所供給的農(nóng)田生態(tài)價值,因此就應當獲得補償。劃分方法主要包括糧食安全法和農(nóng)田生態(tài)足跡法。糧食安全法是判別一個地區(qū)自身糧食產(chǎn)量能否自給自足的重要指標,朱新華等[58]運用該方法對全國和不同省市層面的糧食安全狀態(tài)進行測算;周小平等[59]、曹瑞芬等[60-61]則分別運用該方法對全國和湖北省耕地保護分區(qū)類型進行劃分;楊欣等[62]則綜合運用生態(tài)服務價值理論和糧食安全模型來解決宏觀層面的生態(tài)補償額度問題。農(nóng)田生態(tài)足跡法也是農(nóng)田生態(tài)補償區(qū)域劃分的另一種主要方法,它以生態(tài)足跡模型為基礎,將農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)單列出來,將區(qū)域農(nóng)田生態(tài)足跡高于其農(nóng)田生態(tài)承載力的地區(qū)劃分為農(nóng)田生態(tài)補償支付區(qū),反之,那些農(nóng)田生態(tài)足跡低于其農(nóng)田生態(tài)承載力的地區(qū)則劃分為農(nóng)田生態(tài)補償受償區(qū),兩者相等的地區(qū)則劃分為平衡區(qū),既不支付也不接受農(nóng)田生態(tài)補償。王女杰等[20]、楊欣等[7]分別運用該方法對山東省和武漢城市圈的生態(tài)補償類型區(qū)進行劃分。

總體而言,區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補償類型的劃分從初始的單純土地利用分區(qū)到考慮糧食安全問題的盈虧分區(qū),直至現(xiàn)在將各項生態(tài)環(huán)境指標逐步納入劃分標準中,理論研究與實踐操作之間的距離不斷縮小。

1.5.2 區(qū)域補償額度測算

由于農(nóng)田生態(tài)補償對象的復雜性以及范圍的不確定性等原因,國內目前并沒有關于跨區(qū)域補償標準測算的統(tǒng)一、公認的方法。國際社會對于區(qū)域生態(tài)補償額度的測算常采用市場機制、政府干預及兩者結合的手段,通過可轉移發(fā)展權制度(transferable development right,TDR)、空間轉移制度(space for space)和空中權交易制度等對不同區(qū)域之間因為農(nóng)地保護與發(fā)展責任不同而造成的區(qū)域發(fā)展機會不平等進行補償測算[63-64]。國內的成都、上海浦東、浙江、廣州及重慶等地進行了類似土地發(fā)展權轉移的嘗試[65]。運用其他方法進行的區(qū)域生態(tài)補償額度測算的研究主要包括馬愛慧等[66]以生態(tài)足跡和生態(tài)承載力理論為出發(fā)點,從國家層面對土地生態(tài)補償進行計算和測定;張效軍等[67]利用區(qū)域農(nóng)田赤字和盈余來解決農(nóng)田資源跨區(qū)域補償問題;白景峰[68]通過經(jīng)驗法、機會成本法2種方法探討了北京跨界水源功能區(qū)的生態(tài)補償問題;孔凡斌[69]采用成本效益分析法和工業(yè)發(fā)展機會成本法測算江西東江源區(qū)跨流域的生態(tài)補償總額。

筆者總結認為這些方法多是從國家或省級層面進行跨區(qū)域補償?shù)挠嬎?計算結果較粗略,而實現(xiàn)空間生態(tài)效益在不同利益主體的轉移是未來通過生態(tài)補償實現(xiàn)區(qū)域公平和群體福利均衡所要努力的方向。

1.5.3 區(qū)域補償方式設定

地方政府間農(nóng)田生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)主要依靠財政轉移支付,具體包含區(qū)域內轉移支付和區(qū)域間轉移支付,區(qū)域內轉移是聯(lián)盟向國家、國家向省級、省級向地市級政府的縱向支援,區(qū)域間轉移則是在同一行政轄區(qū)內由經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)直接向經(jīng)濟相對落后地區(qū)進行的橫向轉移支付。美國實施的農(nóng)田保護計劃、環(huán)境質量獎勵計劃和濕地保護計劃,其資金多來源于縱向財政轉移支付。瑞士的生態(tài)補償區(qū)域計劃、歐盟的環(huán)境敏感地項目和英國的農(nóng)業(yè)環(huán)境項目都是依靠歐盟或者國家的縱向財政轉移支付[70]。德國是唯一將橫向支付以法律形式固定下來的國家[71],它的橫向支付則是由財政富裕州按統(tǒng)一標準撥給貧窮州。

在我國目前的生態(tài)補償中,縱向轉移支付占主導地位,而區(qū)域之間的橫向轉移支付現(xiàn)象鮮見[72]。國家啟動的“退耕還林還草”、“天然林保護”和“南水北調”工程等,都是采用縱向支付形式,橫向支付僅在水權、排污權領域進行過試點。縱向財政轉移支付雖然具有資金來源快的優(yōu)點,但若缺乏市場運營機制和對農(nóng)戶的激勵,項目運行的成效和持續(xù)性就會受到質疑[73]。加上我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,生態(tài)資源空間分布也不均衡,這決定了地方政府之間應該加強橫向聯(lián)系,更多地開展區(qū)域間的橫向轉移支付[74]。

1.6 農(nóng)田生態(tài)補償實施效果評價

生態(tài)補償項目實施評價和效應分析是政府有步驟地大規(guī)模實施生態(tài)補償項目之后學者們爭相研究的熱點。因此,相對于礦產(chǎn)、森林等領域較成熟的生態(tài)補償實施項目評價體系,農(nóng)田生態(tài)補償實施的效果評價還相對較少:在農(nóng)田生態(tài)補償領域,MORRIS等[75]從生態(tài)補償對農(nóng)戶土地利用行為和經(jīng)濟影響為出發(fā)點,以東英格蘭Fenland地區(qū)生態(tài)補償為例進行研究,發(fā)現(xiàn)有效的生態(tài)補償政策受到所涉及區(qū)域的地域特征、經(jīng)濟狀況以及地域性文化等因子的顯著性影響;JACOBS[76]以紐約州為例,質疑可轉移發(fā)展權制度只能在城鎮(zhèn)郊區(qū)的農(nóng)地保護和城鎮(zhèn)歷史古跡地的保護中發(fā)揮充分作用,對于美國農(nóng)地保護的整體貢獻有限。蒙軍[77]運用主成分分析法,對2002—2012年云南昭通地區(qū)生態(tài)補償實施的整體效果進行評價,研究發(fā)現(xiàn)其與退耕還林成果的政策所表現(xiàn)出來的效果基本一致;余亮亮等[78]運用有序Probit模型驗證的四川省成都市農(nóng)田生態(tài)補償項目參與者對補償政策的預期是影響其對補償效果評價高低的顯著性因素;李海燕等[79]運用結構方程模型測算發(fā)現(xiàn),農(nóng)戶的生計資產(chǎn)對于其在補償政策實施效果上的響應具有正向影響。

此外,土地退耕和休耕行為等以提升農(nóng)田生態(tài)功能為主要目標的土地利用行為也是農(nóng)田生態(tài)補償工作的主要組成部分,此外,《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》肯定了實行耕地輪作休耕制度對保障國家糧食安全和保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有的重要作用,其在提高耕地質量、降低農(nóng)業(yè)負外部性、增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和提高農(nóng)地生態(tài)價值上的功效已得到文獻證實[80],而這與農(nóng)田生態(tài)補償工作的目標有共同之處。同時,筆者總結發(fā)現(xiàn)目前在其他領域的生態(tài)補償評價中廣泛運用的“3S”技術和計量經(jīng)濟模型相結合的方法對農(nóng)田生態(tài)補償實施效果進行評價的研究還相對較少,隨著農(nóng)田補償政策滯后效應的逐步顯現(xiàn),下一步此類研究必然會呈現(xiàn)快速增長趨勢。

1.7 研究評述

隨著全球環(huán)境保護形勢的日益嚴峻,農(nóng)地作為遏制生態(tài)環(huán)境惡化的手段愈發(fā)受到重視。農(nóng)田生態(tài)補償機制是協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的有效手段,在農(nóng)田盈余和赤字區(qū)之間搭建跨區(qū)域生態(tài)補償?shù)臉蛄?通過轉移支付等方式對承擔了多于其自身發(fā)展需要的生態(tài)環(huán)境保護任務的相關利益主體進行經(jīng)濟補償,可以防止農(nóng)田保護對其經(jīng)濟發(fā)展起到制約作用,還可以有效減少建設濫用農(nóng)地的現(xiàn)象,同時也得到了歐美等西方發(fā)達國家的廣泛應用和良好評價。

相較于生態(tài)補償已成為西方國家維護農(nóng)田生態(tài)景觀和調節(jié)農(nóng)民收入的主流手段并形成了完備的政策體系而言,我國的生態(tài)補償還處于起步階段,目前實踐的領域僅限于農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地,農(nóng)田領域的補償相關利益群體及其關系還有待進一步明晰,補償標準也有待提升,補償方式也多以行政手段為主推進。因此,農(nóng)田生態(tài)補償研究仍缺乏可行的制度框架,表現(xiàn)為:(1)國內現(xiàn)有的生態(tài)補償研究重點仍集中在對河流流域、濕地等資源領域,關于農(nóng)田生態(tài)補償機制設計的研究相對較少。(2)雖然生態(tài)補償標準因為現(xiàn)實環(huán)境資源類產(chǎn)品交易市場的缺失而難以得到一個準確的量化值,所有的估算只能接近真實值而無法達到真實值。但已有的農(nóng)田生態(tài)補償研究忽略了不同群體對于農(nóng)田生態(tài)補償方案偏好的異質性,所有受訪者偏好是同質性的假設使得估計值與真實值之間的偏差較大,基于估算結果而得出的政策建議也有失偏頗[81]。(3)跨區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補償制度缺失。目前國家已經(jīng)實施的農(nóng)田生態(tài)補償性質的項目仍然主要依靠縱向轉移支付形式推進,如何運用經(jīng)濟、政策和市場手段通過區(qū)域之間的橫向轉移使得地方政府在農(nóng)田保護和經(jīng)濟發(fā)展之間尋求平衡并最終實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域公平和福利均衡的農(nóng)田生態(tài)補償機制還未完全建立。

2 研究展望

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關政策和制度雖然在歐美等地已實施20多年,且取得了良好的經(jīng)濟和社會成效,但都是在產(chǎn)權私有的前提下進行。因此,如何借鑒其成功模式與經(jīng)驗,并結合我國實地的政策背景和土地資源國情,轉變當前農(nóng)田生態(tài)補償?shù)脑O計理念,形成一個兼顧公平和效率的農(nóng)田生態(tài)補償政策體系,是當前農(nóng)田生態(tài)補償制度構建的重點。綜上所述,未來研究仍將從以下方面進行改進和創(chuàng)新:(1)從農(nóng)田生態(tài)補償各環(huán)節(jié)相關利益群體關系分析、農(nóng)田生態(tài)補償標準確定、農(nóng)田生態(tài)補償模式和方式選擇、跨區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補償資金轉移核算出發(fā),完整地構建一個農(nóng)田生態(tài)補償?shù)难芯靠蚣堋?2)計算農(nóng)田生態(tài)補償標準時,不同群體的異質性偏好可以通過CE模型中的多種計量經(jīng)濟模型對市民和農(nóng)戶的異質性偏好進行比較,用擬合效果最好的模型進行估算。(3)區(qū)域與區(qū)域之間、同一區(qū)域不同地段各利益相關主體在土地發(fā)展與保護義務和責任方面存在不均衡現(xiàn)象,可通過經(jīng)濟、政策和市場手段,通過利益分配及責任分擔機制創(chuàng)新,將基于地方政府層面的區(qū)域內和區(qū)域間農(nóng)田生態(tài)補償資金轉移支付額度納入地方政府的財政體系中進行核算,實現(xiàn)外部性在不同土地相關利益主體間的轉移,達到區(qū)域土地發(fā)展與保護的公平和群體的福利均衡。

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(責任編輯： 李祥敏)

Review of Researches on Theories for Farmland Ecological Compensation.

YANGXin,CAIYin-ying,ZHANGAn-lu

(College of Land Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China)

China is undergoing an ever so rapid urbanization process with large area of farmland converted into construction land every year. Due to the fundamental role of farmlands in guaranteeing national food security and ecological safety, China has always been trying to guarantee sustainable development of rural landscape and farmland ecological services with non-equilibrium farmland protection policies. However, the absence of a complete system of compensation policies makes the farmland protection policies ineffective, thus causing the holistic welfare of the society to decline. Therefore, how to realize the shift from non-equilibrium farmland protection policy to equilibrium farmland compensation policy at the policy level, and build and consummate a farmland ecological compensation system, is an important issue to discuss for the nation to expedite the construction of ecological civilization. A review is presented from the following six aspects: definition of farmland ecological compensation,stakeholders definition and relationship analysis of farmland ecological compensation, standard of farmland ecological compensation, mode and pattern of farmland ecological compensation, trans-regional farmland ecological compensation and performance evaluation of farmland ecological compensation, in an attempt to summarize progresses and advancement achieved both at home and abroad in the research on relevant theories and dynamics of its development and implementation. Meanwhile the review also addresses shortages in the current research and directions for future research from the following three aspects:(1) Construction of farmland ecological compensation system; (2) Calculation of farmland ecological compensation standard; and (3) Trans-regional farmland ecological compensation. The review and summary may provide the government with some theories and references in designing and formulating a more complete and target-specific farmland ecological compensation system.

farmland ecological compensation;relevant stakeholder;compensation standard;compensation mode;trans-regional compensation;implementation effect

2016-01-19

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JZD009)；國家自然科學基金(71573099,71573101,41371519,71373095)；中央高校基本科研業(yè)務費專項(2662015QD024)；教育部人文社科項目(16YJC790121)

F301；F062.2

A

1673-4831(2017)02-0104-10

10.11934/j.issn.1673-4831.2017.02.002

楊欣(1988—),女,河南鄧州人,講師,博士,研究方向為土地資源利用與管理。E-mail: yangxin@mail.hzau.edu.cn

① 通信作者E-mail: zhanganlu@mail.hzau.edu.cn