農(nóng)村通郵的地方事權(quán)與政府購買服務(wù)研究

邊作棟

一、郵政普遍服務(wù)的概念和內(nèi)涵

普遍服務(wù)最開始是由美國AT&T公司最早提出。1907年AT&T總裁Theodore Vail在年度報告中提出“一種政策，一種體制，普遍服務(wù)”（one service，one policy，universal service）的口號。1934 年美國政府將普遍服務(wù)性質(zhì)賦予法律意義，在《電信法》中明確規(guī)定：“電信經(jīng)營者要以充足的設(shè)施和合理的費用，盡可能為合眾國所有國民提供及時而且高效的有線和無線通信業(yè)務(wù)”。20世紀80年代末，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在《普遍服務(wù)和電信資費改革中》闡述了電信普遍服務(wù)的概念：“任何人在任何地方任何時候都能以承擔(dān)起的價格享受電信服務(wù)?！?999年，《萬國郵政公約》明確規(guī)定了郵政普遍服務(wù)的定義：“在領(lǐng)土的每一個地方，國家要以合理的價格提供經(jīng)常、優(yōu)質(zhì)的基本郵政業(yè)務(wù)”。郵政普遍服務(wù)最能體現(xiàn)郵政事業(yè)的公益性色彩，已經(jīng)成為各國郵政發(fā)展的核心概念。

郵政在我國已有上千年的發(fā)展歷史，直到新中國成立時，才正式實現(xiàn)了“人民郵政為人民”的宗旨。1986年，我國通過了《郵政法》，但是此法并沒有對郵政普遍服務(wù)作出明確規(guī)定，也沒有提到普遍服務(wù)承擔(dān)的主體、業(yè)務(wù)范圍等。2009年4月10日新修訂的《郵政法》出臺，第一次以立法的形式明確了郵政普遍服務(wù)的定義和范圍，責(zé)任的監(jiān)管主體及監(jiān)管方式。之后我國陸續(xù)頒布了《郵政普遍服務(wù)標準》《郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章制度，為郵政普遍服務(wù)的保障和發(fā)展提供了有效的法律法規(guī)依據(jù)。

值得注意的是，我國對郵政服務(wù)的范圍和性質(zhì)有嚴格規(guī)定，并不是所有的郵政種類統(tǒng)統(tǒng)享受普遍服務(wù)。我國《郵政法》規(guī)定：“郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務(wù)；郵政企業(yè)按照國家規(guī)定辦理機要通信、國家規(guī)定報刊的發(fā)行，以及義務(wù)兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的免費寄遞等特殊服務(wù)業(yè)務(wù)。”

二、農(nóng)村通郵的產(chǎn)品屬性和特點

郵政普遍服務(wù)是根據(jù)國家標準，為全體用戶持續(xù)提供的普遍服務(wù)，是建立在人民基本權(quán)利原則上的一種政府行為，每個公民都有權(quán)利公平地享受該服務(wù)。農(nóng)村通郵服務(wù)是郵政普遍服務(wù)的核心組成部分，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要村村直接通郵，以滿足中西部及邊遠地區(qū)人民群眾的用郵需求。從這一概念出發(fā)，農(nóng)村通郵服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，更確切地說，屬于準公共產(chǎn)品范疇。

第一，農(nóng)村通郵服務(wù)效用具有不可分割性。郵政普遍服務(wù)是向整個社會提供，為所有成員共享，具有共同受益的特點，普遍服務(wù)的供給不會因為地域、種族和經(jīng)濟狀況的不同而有所不同，每一個公民都應(yīng)公平、普遍享有。只要在本國境內(nèi)，任何條件下郵政都必須把公民的信件廉價地送達目的地，該服務(wù)就是為全體社會每一個公民生產(chǎn)、生活服務(wù)的。

第二，農(nóng)村通郵服務(wù)在一定范圍內(nèi)具有非競爭性。郵政普遍服務(wù)在飽和范圍內(nèi)，不具有競爭性，即增加一個消費者消費的邊際成本為零，但是一旦超出郵政普遍服務(wù)供給飽和范圍，該服務(wù)就會表現(xiàn)出一定的競爭性。郵政在郵件收寄、運輸、分揀、封發(fā)、派送等各個環(huán)節(jié)提供的普遍服務(wù)是以“打包”的方式進行，即在同一范圍內(nèi)處理50件郵遞物和100件郵遞物的運輸成本幾乎沒有差別，但是如果超過運輸?shù)淖畲蠓秶?，相?yīng)的成本就會增加，郵政普遍服務(wù)就會表現(xiàn)出競爭性的特性。任何人都能享受到郵政普遍服務(wù)，但是在運輸成本控制范圍之外，一個消費者享受到郵政普遍服務(wù)就會影響其他人對該服務(wù)消費的質(zhì)量和數(shù)量。

第三，農(nóng)村通郵服務(wù)表現(xiàn)出一定程度上的排他性，即具有受益的排他性。雖然郵政普遍服務(wù)是面向整個社會所有成員提供的，但是為了降低經(jīng)營成本，節(jié)約社會資源，郵政普遍服務(wù)設(shè)有一定的收費標準，并控制在合理范圍內(nèi)，支付費用就可以享受相應(yīng)的郵政服務(wù)，那些不付費的消費者將會被拒絕在郵政普遍服務(wù)的受益范圍之外。

農(nóng)村通郵服務(wù)屬于準公共產(chǎn)品的范疇，如果從地域的角度進一步劃分，則屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇。所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品，是基于地域標準而派生出來的一個概念，指在農(nóng)村地區(qū)范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)民生產(chǎn)或者生活公共需要的產(chǎn)品或服務(wù)。我國的農(nóng)村地區(qū)特殊性和農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的特點，決定了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品表現(xiàn)出一些自有的特點。一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的成本具有集聚性。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給往往需要投入較高的成本，而且這一成本在短期內(nèi)是不可能收回的，例如大型的防洪灌溉工程、農(nóng)田水利。這些公共工程一旦建成后，其成本基本是無法通過有形的物質(zhì)形式在短期內(nèi)收回。另一方面，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求具有多樣性和層次性，區(qū)域差異化大。我國農(nóng)村地域廣闊，各地農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展極其不平衡，致使不同地區(qū)對公共產(chǎn)品的需求有所不同，即使是在同一省區(qū)范圍內(nèi)，產(chǎn)品的需求也有很大的差異。經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，對“享受型”的公共產(chǎn)品提出了更高的要求，而在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部及邊遠地區(qū)，農(nóng)民更多是需要能滿足他們基本生產(chǎn)生活的公共產(chǎn)品。

我國的農(nóng)村通郵服務(wù)也具有其特殊的發(fā)展環(huán)境和特點。第一，我國城市化率低。2014年4月住建委公布的戶籍城市化率為35.5%，表明我國農(nóng)村人口占很大比重，農(nóng)村及偏遠地區(qū)對郵政普遍服務(wù)的需求仍然很突出。第二，地形復(fù)雜，服務(wù)成本高。我國地域遼闊，尤其是在偏遠地區(qū)，地勢復(fù)雜，包括山地、高原、盆地、平原和丘陵，其中平原僅僅只占國土面積的12%，且中西部大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平比較低。由于很多地區(qū)地處偏遠，交通等基礎(chǔ)設(shè)施集約化程度低，不僅導(dǎo)致郵政運輸成本高，而且給農(nóng)村通郵服務(wù)的投遞造成極大的困難。第三，根據(jù)我國農(nóng)村地區(qū)地域遼闊、人口眾多、居住分散等客觀條件，形成了具有中國特色的農(nóng)村郵政通郵服務(wù)模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級組織充當(dāng)聯(lián)結(jié)郵政局所和廣大農(nóng)戶的橋梁，承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的郵件接收和投遞。但是，目前農(nóng)村通郵服務(wù)普遍較為薄弱，已成為郵政企業(yè)投遞到行政村的郵件、報刊等難以及時接轉(zhuǎn)到農(nóng)民手中的瓶頸，農(nóng)村通郵狀況遠遠落后于城市，服務(wù)層次和服務(wù)水平偏低，農(nóng)民享受不到和城市居民同等的郵政服務(wù)。第四，目前農(nóng)村用戶對快遞投遞需求在不斷增加。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠離城市，交通不便，運輸成本高，派送時間長，派送業(yè)務(wù)量較少，從而許多快件無法直接送到用戶手中，只能由用戶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點進行自取。通過農(nóng)村通郵服務(wù)解決快件的投遞問題，發(fā)揮農(nóng)村通郵服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)和公益屬性，正在逐漸成為村民和地方政府的普遍訴求。

三、農(nóng)村通郵的事權(quán)劃分

我國《郵政法》規(guī)定“國家對郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)、特殊服務(wù)給予補貼，并加強對補貼資金使用的監(jiān)督”。這雖然明確了郵政普遍服務(wù)需要國家保障，但沒有明確界定郵政普遍服務(wù)運營補貼的事權(quán)在中央還是地方，中央和地方各級政府都有責(zé)任保障郵政普遍服務(wù)的發(fā)展。

農(nóng)村通郵事權(quán)的劃分，應(yīng)當(dāng)把握幾個原則。一是正確處理政府與市場的關(guān)系。合理確定政府提供郵政普遍服務(wù)的范圍和方式，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)，交由市場主體或社會力量承擔(dān)。二是充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性?？茖W(xué)設(shè)計郵政普遍服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)履行方式，激勵地方政府提供轄區(qū)范圍內(nèi)郵政普遍服務(wù)的積極性和主動性，形成郵政普遍服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的合力。三是體現(xiàn)行業(yè)特點和受益范圍。依據(jù)郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)性、基礎(chǔ)性特點，對體現(xiàn)國家主權(quán)和受益范圍覆蓋全國，有利于全國統(tǒng)一市場形成的郵政普遍服務(wù)，由中央承擔(dān)。對既服務(wù)全網(wǎng)又服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟的郵政普遍服務(wù)中央與地方共同負責(zé)。地區(qū)性對郵政服務(wù)的特殊要求由地方負責(zé)。四是做到支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)。屬于中央并由中央組織實施的郵政普遍服務(wù)財政事權(quán)，原則上由中央承擔(dān)支出責(zé)任；屬于地方并由地方組織實施的郵政普遍服務(wù)財政事權(quán)，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任；屬于中央與地方共同財政事權(quán)，根據(jù)受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定中央和地方支出責(zé)任以及承擔(dān)方式。

《郵政法》第二條第三款規(guī)定，國務(wù)院和地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，支持郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)；第八條第二款規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對提供郵政普遍服務(wù)的郵政設(shè)施的建設(shè)給予支持，重點扶持農(nóng)村邊遠地區(qū)郵政設(shè)施的建設(shè)。同時，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善省級以下郵政監(jiān)管體制的通知》（國辦發(fā)〔2012〕6號）進一步明確，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對提供郵政普遍服務(wù)郵政設(shè)施的建設(shè)等提供政策和資金支持。因此，除了中央政府的財政支持，實踐中地方也對郵政普遍服務(wù)履行了較大的保障義務(wù)。

從受益范圍看，農(nóng)村通郵服務(wù)是為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)居民提供的公共物品，服務(wù)對象是本地區(qū)居民，這又使得農(nóng)村通郵服務(wù)具有地方性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，應(yīng)歸屬于地方事權(quán)。從實踐上看，農(nóng)村通郵服務(wù)供給的責(zé)任事權(quán)劃分要考慮收益和負擔(dān)相對稱、事權(quán)和財權(quán)相匹配?！多]政法實施細則》第三十七條，農(nóng)村、牧區(qū)的郵件，根據(jù)交通條件和郵件量的具體情況，一般投遞到鄉(xiāng)或者行政村的固定地點；鄉(xiāng)或者行政村以下的郵件，由鄉(xiāng)人民政府或者村民委員會與郵政企業(yè)或者分支機構(gòu)協(xié)商妥交收件人的方式。因此，中央財政實際上只保障到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的郵政網(wǎng)點的運營，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村、行政村至村民的農(nóng)村通郵服務(wù)是屬于地方事權(quán)，由地方政府確定投遞的深度和保障的程度。根據(jù)我國有關(guān)中央和地方事權(quán)的劃分規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村和行政村至村民的農(nóng)村通郵服務(wù)應(yīng)該屬于地方政府事權(quán)。

四、農(nóng)村通郵納入政府購買服務(wù)的實施機制

（一）購買內(nèi)容

政府購買農(nóng)村通郵服務(wù)的主要范圍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村，及重點解決行政村通郵政、通快遞的問題。具體服務(wù)方式如圖1所示。

下行時，政府指定一家公司將不同公司的郵件或者快件從鄉(xiāng)鎮(zhèn)投遞到行政村的轉(zhuǎn)接點，村民到轉(zhuǎn)接點領(lǐng)取郵件，或者由政府指定公司直接投遞到收件人。

上行時，村民將郵件或者快件統(tǒng)一在行政村轉(zhuǎn)接點交寄，由指定公司的收件人員送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集散點，再交由各郵政快遞公司寄出。

圖1

因此，政府購買的內(nèi)容包括三個方面。

（1）下行時，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集散點——行政村轉(zhuǎn)接點”這一段的郵件快件的投遞服務(wù)。

（2）上行時，“行政村轉(zhuǎn)接點——鄉(xiāng)鎮(zhèn)集散點”這一段的郵件快件的攬收。

（3）“行政村”郵件快件的轉(zhuǎn)接服務(wù)。

此外，農(nóng)村通郵服務(wù)應(yīng)該有一個范圍，并不是所有郵件和快件都應(yīng)該納入政府購買的范圍，這個范圍目前來說，可以郵政普遍服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍為基準，及信件、10kg以內(nèi)且長寬高之和不超過100cm的包裹和印刷品。當(dāng)然，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件可以有所區(qū)別，不一定一刀切，具體由基層郵政管理部門制定，主要取決于當(dāng)?shù)亟煌l件和投遞車輛情況，以及業(yè)務(wù)量的大小。如果業(yè)務(wù)量和交通條件允許，可以支持機動車輛（微型面包或者微型貨車）進行投遞，則郵件快件的重量和尺寸可以大一些。如果只能用摩托車作為投遞的交通工具，則郵件快件的重量和尺寸應(yīng)該適當(dāng)小一些。同時，也取決于地方財政情況。

（二）購買主體

政府購買農(nóng)村通郵服務(wù)的主體應(yīng)該是省市郵政管理部門或者交通運輸主管部門。由購買主體按照成本規(guī)制、定價覆蓋原則，通過政府采購方式確定農(nóng)村通郵服務(wù)提供，并對農(nóng)村通郵服務(wù)質(zhì)量實行績效考核獎勵。

購買主體在成本測算的基礎(chǔ)上，向相應(yīng)地方政府申請專項資金。購買農(nóng)村通郵服務(wù)的資金應(yīng)該由省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級承擔(dān)，發(fā)達地區(qū)由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔(dān)，欠發(fā)達地區(qū)主要由省、市財政分擔(dān)。購買農(nóng)村通郵服務(wù)所需資金應(yīng)納入相應(yīng)地方政府的財政預(yù)算。

（三）購買形式

1.服務(wù)包的確定

政府購買農(nóng)村通郵服務(wù)的內(nèi)容分為三個部分，而其中前兩個部分可以合并為投遞和攬收服務(wù)，其主要成本為車輛費用和人員費用兩部分構(gòu)成；后一個為轉(zhuǎn)接點的運營，主要成本為房屋費用和人員費用兩部分。

在購買農(nóng)村通郵服務(wù)時，可以縣為單位，且一個縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村通郵服務(wù)確定一家承接主體，也可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，且一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)村通郵服務(wù)確定一家承接主體。同時，可以將上述兩個服務(wù)包合成一個服務(wù)包，也可以分開購買。

2.采購形式

由購買主體在成本測算的基礎(chǔ)上，以服務(wù)包為基本單位，向外發(fā)包，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》等有關(guān)規(guī)定，按照公開公正、方式靈活、程序簡便、競爭有序的原則合理選擇，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等政府采購方式確定承接主體。

購買主體，按照合同管理要求，與承接主體簽訂購買服務(wù)合同，建立契約關(guān)系。契約中應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)服務(wù)價格、服務(wù)質(zhì)量要求和考核獎懲辦法。購買主體對承接主體提供的服務(wù)實行全過程跟蹤監(jiān)管，依據(jù)合同條款進行檢查，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤。

3.運行方式

在政府購買農(nóng)村通郵服務(wù)中，與采用補貼方式最大的不同在于，必須采取寄遞費用與通郵承接企業(yè)運營分離的做法，以更好地體現(xiàn)農(nóng)村通郵服務(wù)公益性與市場化的結(jié)合。寄遞費用與通郵承接企業(yè)運營分離是指承接主體（通郵承接企業(yè)）按照合同約定的服務(wù)水平進行運營，政府按照合同約定的購買服務(wù)包的價格付費，而居民（使用人）則無需額外付費，且使用人需要支付的寄遞費用和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地消費者支付的費用是一樣的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地到農(nóng)村這一段的費用則由政府購買的服務(wù)包涵蓋。也就是說，農(nóng)村通郵承接企業(yè)不再向使用者收取任何額外費用，而只能代郵政企業(yè)和快遞企業(yè)收取寄遞費用。這個寄遞費用由各郵政快遞公司自行確定并在村轉(zhuǎn)接點公開。

這種模式下，政府職責(zé)主要有：規(guī)劃投遞線路并設(shè)定服務(wù)水平，按照服務(wù)水平向社會有資質(zhì)的企業(yè)進行招標；與企業(yè)簽訂承包合同，合同時間一般為3-5年；周期性考核承包企業(yè)的服務(wù)水平，達到或超過服務(wù)水平就獎勵，沒有達到服務(wù)水平要求的按照購買金額的一定比例進行罰款。如果企業(yè)嚴重不達標，勒令其整改，整改仍不合格者讓其退出線路運營。

購買服務(wù)價格應(yīng)按農(nóng)村通郵線路成本規(guī)制方式確定的購買服務(wù)總成本確定。購買主體要邀請相關(guān)專家組建成本測算小組，根據(jù)成本調(diào)查情況，綜合考慮投遞和攬收頻次、服務(wù)質(zhì)量、車輛情況、人員成本等因素，確定每條投遞和攬收線路，以及每個轉(zhuǎn)接點運營成本，綜合構(gòu)成綜合服務(wù)包的規(guī)制成本。參考規(guī)制成本，通過政府采購方式確定購買服務(wù)的基礎(chǔ)價格。

（四）承接主體

購買農(nóng)村通郵服務(wù)的承接主體是指依法注冊成立，取得相關(guān)經(jīng)營資質(zhì)的寄遞企業(yè)。承接主體應(yīng)具備以下條件：

（1）具有郵政企業(yè)或快遞服務(wù)相關(guān)資質(zhì)，且要符合快遞末端備案管理制度要求?？瓦\公交企業(yè)需要和相應(yīng)的快遞企業(yè)及郵政企業(yè)簽訂相關(guān)協(xié)議，建立業(yè)務(wù)委托代理關(guān)系。

（2）具有獨立的財務(wù)管理、會計核算和資產(chǎn)管理制度。

（3）具備提供農(nóng)村通郵服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力。特別是安全設(shè)施設(shè)備、車輛、信息化設(shè)備等。

（4）法律、法規(guī)規(guī)定以及政府購買服務(wù)要求的其他條件。

同時，經(jīng)營者應(yīng)建立規(guī)范的統(tǒng)計和報表制度，相關(guān)臺賬將被作為考核的驗證材料備查。

（五）考核和監(jiān)管

對服務(wù)質(zhì)量進行考核和監(jiān)管，與費用支付掛鉤。建立健全由行業(yè)主管部門、服務(wù)對象及第三方專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評審機制，強化綜合評價，確保購買服務(wù)效果。服務(wù)質(zhì)量考核采用第三方機構(gòu)測評方式，每季度一次?？己朔譃榉?wù)質(zhì)量考核和運營管理考核。服務(wù)質(zhì)量考核內(nèi)容包括投遞頻次、投遞時限、投遞準確性、丟失率、損毀率、用戶申訴與投訴、用戶滿意度、郵政企業(yè)和快遞企業(yè)評價等指標。績效評價結(jié)果作為編制政府購買服務(wù)年度預(yù)算方面的重要依據(jù)，也是核算績效考核獎勵的主要依據(jù)。

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