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    基層政權(quán)在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程中面臨的困境與對(duì)策初探

    2017-02-04 03:32:00金清
    課程教育研究 2016年10期
    關(guān)鍵詞:基層政權(quán)存在問題

    金清

    【摘要】農(nóng)村基層政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列中處于最低一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān),卻是整個(gè)國(guó)家政權(quán)“大廈”的基石。黨和國(guó)家有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策最終都要落實(shí)到農(nóng)村基層政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的好壞直接關(guān)系到黨和國(guó)家農(nóng)村工作的成敗,也勢(shì)必影響到我國(guó)整個(gè)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。因此,找出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在的問題及成因,并形成對(duì)策以解決之,成為當(dāng)前迫切需要解決的大問題。

    【關(guān)鍵詞】基層政權(quán) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu) 存在問題 改革設(shè)想

    【中圖分類號(hào)】D422.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089(2016)10-0073-02

    “社會(huì)主義新農(nóng)村”是十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”規(guī)劃建議的一個(gè)突出的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)要求是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主,這同我們黨在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)要求是內(nèi)在統(tǒng)一的。農(nóng)村的富裕繁榮,是整個(gè)社會(huì)富裕繁榮的基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民的日子過好了、素質(zhì)提高了,廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面,和諧社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)就會(huì)更加牢固。而黨和國(guó)家有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策最終都要落實(shí)到農(nóng)村基層政權(quán)。農(nóng)村基層政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列中處于最低一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān),卻是整個(gè)國(guó)家政權(quán)“大廈”的基石,起著“一針穿千線”的作用??梢哉f,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村方針政策的最終顯示器,其建設(shè)的好壞直接關(guān)系到黨和國(guó)家農(nóng)村工作的成敗,勢(shì)必影響到我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大局。因此找出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中存在的問題并探索相應(yīng)的對(duì)策,是當(dāng)前迫切需要解決的大問題。

    一、當(dāng)前農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)面臨的困境

    (一)管理體制不順,機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫,編制管理不規(guī)范

    管理體制不順,條塊關(guān)系亂。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在隸屬關(guān)系上主要存在著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、條塊共管和上級(jí)業(yè)務(wù)部門管理為主的三類,這就使得在管理上普遍存在著條塊分割、管用脫節(jié)、各部門人財(cái)物三權(quán)不統(tǒng)一、社會(huì)化程度低等問題,給農(nóng)村基層政府的管理和獨(dú)立辦公帶來很大的困難。縣屬各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu),往住是“各吹各的號(hào),各唱各的調(diào),部門保護(hù)主義屢見不鮮,有的只顧爭(zhēng)利,不顧橫向之間的協(xié)作和聯(lián)系,互相“踢球”的現(xiàn)象已成為家常便飯,淡化了綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)的功能。

    編制管理不規(guī)范,編外用人多。從報(bào)表上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)行政編制突破的少,但實(shí)際用人數(shù)量大都超過了編制數(shù),編外用人較為普遍。其中主要的原因就是編制管理不嚴(yán)格、不規(guī)范,缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制擴(kuò)增的有力約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“麻雀雖小,五臟俱全”。一方面,各上級(jí)部門都強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立對(duì)口部門,另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了爭(zhēng)取上級(jí)部門的支持,過多配備專職人員,擴(kuò)大機(jī)構(gòu)。結(jié)果造成人員臃腫、部門增多、人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重,財(cái)政上難以支撐。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部子女的安插,人情面子的照顧,也致使人員充斥,爭(zhēng)吃財(cái)政飯。

    (二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債大、權(quán)小、能弱

    90年代中期實(shí)行分稅制以來,中央和省吸取財(cái)稅的功能不斷強(qiáng)化,比重不斷上升,而農(nóng)村基層的財(cái)力不斷削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由于處于權(quán)力最底層,在財(cái)政分成一面處于最不利的地位,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還要確保上繳上級(jí)財(cái)政,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及教師工資發(fā)放,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及其職能部門正常運(yùn)轉(zhuǎn),確保穩(wěn)定,哪個(gè)方面少一點(diǎn)都不行。但是在財(cái)政收入方面,由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除少量的工商稅以外,大量需要開支的預(yù)算安排難以找到合理的財(cái)源。在稅費(fèi)改革前,這部分費(fèi)用有的分解為特產(chǎn)稅,行政收費(fèi)或其它收入,有時(shí)不得不“巧立名目”向農(nóng)民集資,然后再偷梁換柱,用于財(cái)政支出。在不考慮債務(wù)的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收能勉強(qiáng)維持當(dāng)年的支出。稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)并沒有減輕,而財(cái)政收入?yún)s大幅減少,債務(wù)有增無減,使得本來就入不敷出的財(cái)政雪上加霜。鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政短缺具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院蛧?yán)重性。而財(cái)政緊張又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力完成很多公共服務(wù)與提供公共產(chǎn)品的能力,同時(shí)還容易造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心浮動(dòng)。

    (三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力、自我利益擴(kuò)張傾向嚴(yán)重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)虛化

    如今,相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織行為,已經(jīng)遠(yuǎn)離了基層群眾的利益,同時(shí)也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益,很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的資源為機(jī)關(guān)工作人員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對(duì)獨(dú)立的行動(dòng)者,它既不對(duì)上負(fù)責(zé),更不向下負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種自我利益擴(kuò)張傾向,加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),阻斷了中央或上級(jí)政府的政令,使黨和國(guó)家的路線方針政策得不到貫徹執(zhí)行,降低了國(guó)家支持農(nóng)民的政策效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力組織在自我利益擴(kuò)張的同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)卻被擱置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣,其組織功能嚴(yán)重虛化。在權(quán)力地位最高的黨委、權(quán)力最實(shí)的政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)及不能決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任免,也無力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要決策通常也都有黨委會(huì)討論,一年只召開一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)此沒有多少發(fā)言權(quán)?;鶎用裰麟y以發(fā)展。

    二、農(nóng)村基層政權(quán)走出困境的對(duì)策初探

    (一)放權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn),合并機(jī)構(gòu),定編減員

    管理體制上,以塊為主,放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。遵循區(qū)域覆蓋和就近服務(wù)的原則,將上級(jí)業(yè)務(wù)部門派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)人員,全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)其僅進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo),把管人和管事有機(jī)結(jié)合起來,通過放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn),真正建立起來以塊為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制,實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物三權(quán)的統(tǒng)一,進(jìn)一步加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的功能,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)控能力。

    (二)采取各種措施解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政緊張問題

    可以說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基層財(cái)政危機(jī)已經(jīng)成為基層政權(quán)行政能力弱化、公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供匱乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民關(guān)系緊張等基層問題產(chǎn)生的一個(gè)主要原因,尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革后,這種危機(jī)進(jìn)一步突顯。

    首先,應(yīng)調(diào)整目前的稅收財(cái)政管理體制,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)、責(zé)的相對(duì)均衡。要適當(dāng)?shù)貙⒛承┒惙N留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用財(cái)力,把困難留在上面,不要全部下壓給基層政府,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本支出需要和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的很多本屬于縣級(jí)或縣級(jí)以上政府承擔(dān)的全國(guó)性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任向上級(jí)政府移交,比如義務(wù)教育、水利工程、農(nóng)村道路等責(zé)任,由中央政府或省級(jí)、縣級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政成本。

    其次,要嚴(yán)格控制財(cái)政供給人數(shù)的增長(zhǎng),控制機(jī)構(gòu)的膨脹,以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)政府的行政事業(yè)單位實(shí)行明確和嚴(yán)格的定員、定編、定額標(biāo)準(zhǔn),并堅(jiān)決不允許突破這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。杜絕通過自籌經(jīng)費(fèi)隨意增加人員編制的做法。

    再次,要分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的基本順序按照保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)的原則支出;并嚴(yán)格控制會(huì)議、接待、小車、電話費(fèi)用等開支;嚴(yán)禁搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ獭?/p>

    (三)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主,調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)

    針對(duì)目前相當(dāng)數(shù)量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益擴(kuò)張傾向日趨嚴(yán)重現(xiàn)象,擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主,調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)是制止和清除這一不良現(xiàn)象的根本途徑。一方面,進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村民自治,提高村民政治生活的組織化水平,健全民主選舉制度,實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開,讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè),對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)真正建設(shè)成為既對(duì)上負(fù)責(zé)又對(duì)下負(fù)責(zé)的政權(quán)組織;另一方面調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)在重大決策中的地位和作用,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策的方式由黨委會(huì)直接決定轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的聯(lián)系而影響黨委的決策。擴(kuò)大和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán),并享有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選舉權(quán)和任免權(quán),把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣拉回中心,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能,遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力和利益擴(kuò)張的態(tài)勢(shì),阻斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我利益擴(kuò)張的途徑,依法實(shí)現(xiàn)上級(jí)縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)基層的負(fù)責(zé)。

    建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一個(gè)艱巨而長(zhǎng)期的任務(wù),不會(huì)一蹴而就。我們要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針,加大各方面對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持力度,并通過農(nóng)村基層政權(quán)將中央的各項(xiàng)政策轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)具體措施,這樣才能較快改變農(nóng)村的落后面貌,建設(shè)成“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。

    參考文獻(xiàn):

    [1]張立順,賀恒安:談?wù)勣r(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中幾個(gè)亟待解決的問題[J],宿州師專學(xué)報(bào),2000(2)

    [2]楊成:當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)面臨的困難原因和對(duì)策分析,華中師范大學(xué)在職人員申請(qǐng)碩士學(xué)位論文

    [3]董磊明:我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的調(diào)查與思考,發(fā)展[J],2003(10)

    [4]馬寶成:農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的影響[J],山東社會(huì)科學(xué),2004(1)

    [5]劉國(guó)春,林中耿,許曉華,馬亞學(xué):農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)基層政權(quán)建設(shè)影響的調(diào)查與思考[J],中共四川省委黨校學(xué)報(bào)

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