基層政權(quán)和組織研究

欄目主持人：陳柏峰

基層政權(quán)，是指設(shè)在最低一級行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)。我國的基層政權(quán)包括城市基層政權(quán)和農(nóng)村基層政權(quán)。按照憲法和地方組織法的規(guī)定，城市基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的政權(quán)機關(guān)，為了便于管理，城市基層政權(quán)一般設(shè)立街道辦事處作為派出機關(guān)。農(nóng)村基層政權(quán)主要是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)。由于農(nóng)村事務(wù)繁雜，農(nóng)村基層政權(quán)牽涉面更基礎(chǔ)，往往成為研究的重心?；鶎诱?quán)的功能和任務(wù)主要有兩個方面：一是貫徹國家政權(quán)的意志，在基層社會中執(zhí)行國家的法律和政策；二是收集基層社會和群眾的需要和訴求，在職權(quán)范圍內(nèi)解決基層社會的問題，將職權(quán)之外的訴求和需要向上級政權(quán)反饋?；鶎诱?quán)是國家和社會的互動窗口，是黨和國家政權(quán)與群眾的接觸渠道。

就具體工作而言，基層政權(quán)承擔(dān)的任務(wù)可以分為兩個方面：一是汲取稅費資源；二是提供公共服務(wù)。這兩個方面是現(xiàn)代國家的基層政權(quán)所從事的基本工作。當(dāng)然，不同的歷史時期，兩項任務(wù)的重心可能有所不同。在整個20世紀(jì)，為了在落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力基礎(chǔ)上建立工業(yè)化國家體系，農(nóng)村基層政權(quán)的主要任務(wù)就是汲取稅費資源，為工業(yè)化國家建設(shè)提供資源基礎(chǔ)，為農(nóng)民提供公共服務(wù)這一任務(wù)是其次的。進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國已經(jīng)成為有較強實力的工業(yè)化國家，農(nóng)村汲取的資源相對于城市工商業(yè)稅費資源而言已經(jīng)微不足道，農(nóng)村基層政權(quán)的主要任務(wù)變成了提供公共服務(wù)，包括維持社會秩序、保障治安、提供基本醫(yī)療服務(wù)、提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、保障農(nóng)田水利供給等多方面。

由于農(nóng)村基層政權(quán)需要面對廣袤的農(nóng)村大地，分散的農(nóng)民，龐雜的各種事務(wù)，很難事事親力親為，因此如何利用農(nóng)村既有的治理資源，如何組織分散的農(nóng)民，就非常重要。農(nóng)村村民自治制度是基層政權(quán)可以加以利用的制度。現(xiàn)實中，基層政權(quán)離不開基層群眾性自治組織的協(xié)助?；鶎尤罕娦宰灾谓M織不隸屬于國家政權(quán)組織，它是區(qū)域內(nèi)村民基于生活的共同需要而建立，在組織上具有獨立性。其任務(wù)一是維系自治，二是協(xié)助基層政權(quán)執(zhí)行國家法律和政策，目的都在于解決地域范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的社會問題。無論是汲取稅費資源，還是提供公共服務(wù)，基層政權(quán)都離不開基層群眾性自治組織。正是基于此，兩者常常被合稱為基層政權(quán)和組織。

基層政權(quán)和組織，既是認(rèn)識國家政權(quán)組織體系的合適切口，也是研究廣大農(nóng)村社會狀況的必要角度。本專論五篇文章，從不同視角展開對基層政權(quán)和組織的研究。劉磊以政—民關(guān)系為視角，探討了基層政權(quán)建設(shè)的演變及進(jìn)路，認(rèn)為其方向應(yīng)該是建構(gòu)更加注重回應(yīng)性和協(xié)商性的新型政—民關(guān)系。印子討論了項目制背景下的基層政權(quán)建設(shè)，認(rèn)為其呈現(xiàn)出悖論性特征，難以充分回應(yīng)鄉(xiāng)村治理需求，故應(yīng)在保持規(guī)則性、民主化治理的同時兼顧治理方式的靈活性、多樣性。陳柏峰分析了鄉(xiāng)村江湖及其與基層政權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)系，認(rèn)為在此關(guān)系制約下，程序主義法治的“掃黑除惡”的效度不容樂觀。歐陽靜討論了基層治理中的地方勢力，分析了混混形成地方勢力的邏輯，認(rèn)為地方勢力多重性與結(jié)構(gòu)性的特點是“掃黑除惡”采取特定策略的原因。田先紅從個案出發(fā)梳理了村民小組治理的傳統(tǒng)與變遷，認(rèn)為建構(gòu)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，需要重視和發(fā)掘村民小組的治理功能。