法治背景下構建政府購買公共服務績效評價研究

馮炯

摘 要：在依法治國、加強服務性政府建設、轉(zhuǎn)變政府管理理念的指引下，我國地方政府購買公共服務的實踐一直在穩(wěn)步探索，但目前政府購買公共服務的相關法律制度還不夠完善、不夠細致，綜合考慮公民權利保障、程序正當性、維護公共利益、加強政府反饋等方面，在法律的視角下構建政府購買公共服務績效評價框架，是目前需要關注的重點。

關鍵詞：法治；政府購買；績效評價

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.079

政府購買公共服務是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構來完成，并根據(jù)社會組織或市場機構提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，即“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務方式。

2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務。9月，國務院辦公廳出臺關于政府向社會力量購買服務的指導意見。同年，黨的十八屆三中全會決定再次強調(diào)加大政府購買公共服務的力度。2014年8月，新修訂的《政府采購法》獲得通過，2015年1月，國務院頒布了《政府采購法實施條例》，將政府購買公共服務納入政府采購法調(diào)整范圍。但是，直到今日，我國關于政府購買公共服務績效評價指標仍然沒有建立起來，并由此導致社會對政府購買公共服務的方式方法、監(jiān)督考核等仍存在較大的質(zhì)疑，不利于我國建設服務性政府目標的實現(xiàn)，也不利于依法治國環(huán)境下政府行為合法性的構建。如何在依法治國的大環(huán)境下構建和完善政府購買公共服務績效評價指標，理論界和實踐界也存在諸多研究。本文僅從構建政府購買公共服務的績效評價框架下進行一定的法律思考，以期為政府購買公共服務行為提供一定的參考和借鑒意義。

1 公民權利的保障是實現(xiàn)績效評價的前提

我國憲法和其他法律都規(guī)定了國家保障公民的基本權利，其中就包括讓公民享有更加豐富的、更加完善的社會公共服務。保障公民權利的實現(xiàn)是現(xiàn)代法治國家的主要目標，也是政府購買公共服務的最終落腳點。在現(xiàn)代社會，任何一個國家的公民都離不開公共服務的供給，政府有義務為公民提供公共服務，德國著名行政法學家漢斯·J·沃爾夫指出，“第一次世界大戰(zhàn)時期及其后的非常狀態(tài)，工業(yè)社會的快速發(fā)展，通貨膨脹和經(jīng)濟衰退等現(xiàn)實產(chǎn)生了許多嶄新而艱巨的任務，促使國家從單純的秩序提供者擴張到提供生存照顧、進行社會塑造、協(xié)調(diào)社會階層沖突的給付主體，從君主立憲時期就開始的行政轉(zhuǎn)型也因新行政領域的開辟而加速進行?！痹诠駲嗬囊暯窍?，政府購買公共服務的根本目的是保障公民社會權、政治權的實現(xiàn)，而且要以一種更有效率、更及時的方式實現(xiàn)。從另一個方面來考慮，政府購買公共服務的資本主要來源于公民的稅收，公民才是政府購買公共服務的決定者和所有權人。

2 購買程序的正當性是實現(xiàn)績效評價的基礎

程序正當起源于《自由大憲章》，但如今已成為法治國家共同的價值取向。作為正當程序的主要功能就是防止政府權力濫用，保障合法權益不受非法侵害。在政府購買公共服務的過程中，雖然我們國家也制定了相關的法律規(guī)范，一定程度上確立了政府購買公共服務的步驟、措施、方式方法等，一定程度上做到了公開透明，但是也應該清醒的看到，目前我國關于政府購買的程序性規(guī)范還主要體現(xiàn)在個別地方法規(guī)上，且程序不夠完善。從政府購買的總體看，購買資金的非制度化、信息公開的不透明、程序操作的不規(guī)范、購買合同的不健全、購買程序中的“搭便車”以及購買公共服務之后的監(jiān)督乏力等都是目前存在的主要問題。在具體的政府購買行為中，正當程序理應成為我國建設法治國家必不可少的重要一環(huán)，完善的程序法制定應是政府購買的重要環(huán)節(jié)。參考其他國家和地區(qū)的先進做法，逐步建立完善的程序法治，樹立程序觀念，就政府購買的信息公開、公共服務主體的合法競爭、購買公共服務的過程監(jiān)督、事后反饋和事后監(jiān)督都應該成為完善政府購買績效評價的重要因素。

3 公共利益的滿足是實現(xiàn)績效評價的目標

實現(xiàn)公共服務、維護公共利益是當代政府重要職責之一。理論上看，政府是提供公共服務的主體，是維護社會公共利益的主體，政府作為人民授權履行公共管理的責任者，是公共利益最大的提供者和最大的維護力量。任何組織和個人都不能提供政府所能夠為人民群眾提供的公共利益，像公共衛(wèi)生、醫(yī)療養(yǎng)老、社會福利、社會治安等公共利益的提供和維護，只能依靠政府或在政府領導下實現(xiàn)。作為現(xiàn)代社會政府購買公共服務的主要目的仍然是為了維護社會公共利益，維護公共利益是政府購買公共服務的法理基礎，其理由在于：維護公共利益揭示了政府購買公共服務的實質(zhì)。實踐上看，通過政府公開購買公共服務的方式，運用一定的信息公開制度和有效競爭方式，可以使政府以較低的價位實現(xiàn)較好的服務，從經(jīng)濟利益和社會利益上實現(xiàn)政府維護社會公共利益的目的。

4 政府部門的有效反饋是實現(xiàn)績效評價的保障

政府購買公共服務目前存在的最大問題就是政府在購買之后當起了“甩手掌柜”，不再過問具體的服務質(zhì)量和服務效果。理論上看，政府應該是購買公共服務的直接監(jiān)管者和督促者，但現(xiàn)實的狀況是政府在購買過程中，往往選擇的是政府的下屬部門或相關組織，缺少社會中介組織的介入，讓本應成為合同關系的雙方成為了實質(zhì)上的管理者和被管理者，難以形成真正的監(jiān)督關系和有效反饋。在政府購買公共服務的過程中，要堅決放開市場中介組織的進入程序，防止政府購買后的“外包”心態(tài)，加強注重評估反饋，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，并要將評估結果向社會公布。提高對于外包服務的單位的監(jiān)管，堅決杜絕“偷工減料”成為某些單位為政府工作的小算盤。建立完善的監(jiān)管機制，有專門的監(jiān)督人員不定時的對單位進行突擊檢查，檢驗成果，能者上，庸者下，錯者罰。同時要提高政府部門的責任心。“外包”思想不能讓政府官員產(chǎn)生惰性心理。要把外包服務自覺成為政府的有力幫手，在日常工作中自覺的監(jiān)督和檢查他們的服務效果。從內(nèi)心把政府的公共服務當作一項必須辦好的工作，減少“甩手掌柜”的存在，才能真正提高政府購買的效率和效果。

另外，隨著我國建立健全政府法律顧問制度的常態(tài)化，建議充分發(fā)揮律師在推進政府職能轉(zhuǎn)變中的專業(yè)優(yōu)勢和獨特作用，并就律師提供政府法律顧問服務，制定常態(tài)化、標準化的工作方案。

政府購買公共服務實質(zhì)上是將市場機制引入到現(xiàn)代社會的行政管理過程中，用市場來代替行政，實現(xiàn)本應有政府完成的相關職能。由于我國政府購買起步較晚，法律制度和相關措施還不到位，程序性規(guī)制還沒有完全建立起來，政府購買公共服務的績效考核框架還存在進一步健全和完善的空間，真正建立中國特色的政府購買公共服務績效評價制度還需要走很長的一段路，但是，只要能嚴格的制定相關法律法規(guī)，配套相關的措施，嚴格踐行公開公平公正的法治理念，以維護公民的切身利益和社會公共利益為出發(fā)點，就能夠真正實現(xiàn)政府購買的初衷和目的，真正實現(xiàn)“小政府、大服務”的社會治理理念。

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