煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管策略探討

曾召普+張家庚

摘 要：煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎(chǔ)和核心，煙草專賣的本質(zhì)內(nèi)容需由行政許可制度來體現(xiàn)，由此可見煙草專賣行政許可制度的特殊地位。然而在煙草專賣許可監(jiān)督工作中仍然存在一些問題，各種違規(guī)現(xiàn)象屢屢發(fā)生，導(dǎo)致煙草專賣市場較為混亂，給管理工作造成了巨大的阻礙。據(jù)此，論述煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決策略，以期完善煙草專賣管理制度，維護(hù)國家和人們的合法權(quán)利，從而提高煙草專賣行政管理的水平。

關(guān)鍵詞：煙草專賣許可；后續(xù)監(jiān)管；問題；策略

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.091

0 引言

隨著社會的快速發(fā)展以及人們生活水平的提高，對煙草的需求量也逐漸增加，在此背景下國家加大了監(jiān)管力度，煙草專賣行政許可也逐漸步入了規(guī)范化、制度化。由于國家嚴(yán)格控制了煙草專賣零售許可證的發(fā)放，致使卷煙市場上轉(zhuǎn)讓、出租煙草專賣零售許可證的現(xiàn)象屢禁不止，不利于行政監(jiān)管工作的順利實(shí)施。為了改變這一現(xiàn)狀，煙草管理部門應(yīng)立即采取必要的應(yīng)對措施，防止上述不法行為的發(fā)生，以保障國家和人民群眾的利益。

1 煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管存在的主要問題

1.1 人證不符的問題

人證不符在煙草專賣許可檢查中較為常見，指的是許可證的持證人與實(shí)際的經(jīng)營者不一致，二者表面上為雇傭或合伙關(guān)系，實(shí)際上許可證的持證人為了牟取暴利已經(jīng)將許可證轉(zhuǎn)賣或出租給現(xiàn)有的經(jīng)營者。發(fā)生此類現(xiàn)象大多是由于許可證的持證人經(jīng)營不善，長期虧損，將店鋪和許可證一起轉(zhuǎn)賣給經(jīng)營者；或者是持證人暫時無法繼續(xù)從事煙草買賣，所以將許可證出租給他人，從中賺取租借費(fèi)等等。

1.2 證址不符的問題

證址不符是指煙草專賣許可證上核準(zhǔn)的地址與實(shí)際的經(jīng)營地址不一致，許可證的持證人沒有到工商部門辦理地址變更，監(jiān)管人員仍舊按照登記的地址進(jìn)行檢查將無法找到煙草零售點(diǎn)，使得煙草專賣許可的持證人得不到有效的監(jiān)管。因?yàn)闊煵輰Ｙu許可的持證人與店鋪業(yè)主往往是租賃關(guān)系，雙方簽訂租賃合同，一旦租賃到期如不及時續(xù)約，那么持證人需要另找店鋪。而許可證上核準(zhǔn)的地址仍為原先的租賃地址，所以出現(xiàn)了證址不符的問題。

1.3 證照不符的問題

證照不符即煙草專賣許可證上的信息與工商營業(yè)執(zhí)照登記的信息不一致，主要表現(xiàn)為證、照的持證人信息不符。煙草專賣許可證與工商營業(yè)執(zhí)照的持證人可能存在親屬關(guān)系或合伙關(guān)系，實(shí)際的經(jīng)營權(quán)歸二者共同所有；也可能是煙草專賣許可證的持證人將店鋪轉(zhuǎn)讓后只到工商部門辦理了變更手續(xù)，煙草部門登記的信息仍然為原來經(jīng)營者的信息，因此在行政檢查時發(fā)生了證照不符的問題。

1.4 有證無照的問題

經(jīng)營煙草專賣零售店鋪不僅需要有煙草專賣零售許可證，還需要有工商營業(yè)執(zhí)照，二者缺一不可。但是在檢查的過程中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)有些店鋪僅有煙草專賣零售許可證，卻沒有工商營業(yè)執(zhí)照，或者是工商營業(yè)執(zhí)照超過了有效期，這就構(gòu)成了有證無照，屬于非法經(jīng)營的范疇。有些煙草專賣許可的持證人缺乏法律觀念，對工商營業(yè)執(zhí)照的認(rèn)識不足，將其當(dāng)作可有可無的存在，因而沒有主動到工商部門辦理，當(dāng)煙草管理部門檢查時才知道自己違反了法律。

1.5 許可證閑置的問題

許可證閑置是指持有煙草專賣零售許可證的零售戶，長時間沒有進(jìn)貨也未及時辦理停歇業(yè)手續(xù)，或是在停歇業(yè)期間仍有訂購卷煙的行為，再將訂購的卷煙批量低價出售的情況。這種行為嚴(yán)重擾亂了卷煙市場的經(jīng)營秩序，損害了其他零售戶的經(jīng)濟(jì)利益，影響了煙草專賣許可證行政管理工作的有效實(shí)施。

1.6 中小學(xué)周圍設(shè)置零售點(diǎn)的問題

雖然《煙草專賣許可證管理辦法》中明確規(guī)定了中小學(xué)周圍不得發(fā)放煙草專賣零售許可證，也不能設(shè)置零售點(diǎn)，但是沒有規(guī)定具體的范圍，所以有些零售戶仍然將店鋪設(shè)立在中小學(xué)附近。同時，在煙草專賣許可證的監(jiān)管中還會發(fā)現(xiàn)，有些學(xué)校是新開辦的，周圍早已經(jīng)有了煙草專賣零售點(diǎn)，從法律角度來說這種情況也屬于違規(guī)的范疇。

2 原因分析

2.1 許可證管理制度上的不完善

上文中分析了煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的一些問題，通過這些問題我們可以知道，有些情況是持證人故意為之，比如說證照不符、證址不符、人證不符等，有些問題則是難以避免的，如中小學(xué)周圍設(shè)置零售點(diǎn)。對于這些情況應(yīng)具體問題具體分析，才能制定有效的監(jiān)管策略，這就需要煙草管理部門實(shí)行對煙草專賣零售點(diǎn)的動態(tài)管理，以便及時應(yīng)對和處理各類突發(fā)問題，防止煙草專賣零售商破壞卷煙市場的秩序。然而從目前煙草專賣許可的整體監(jiān)管水平來看，煙草管理部門尚未制定完善的管理制度，無法為監(jiān)管人員的工作提供可靠的依據(jù)，與此同時，現(xiàn)有的管理制度中也存在一些漏洞，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果，使得煙草專賣許可的后續(xù)監(jiān)管工作難以發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

2.2 對許可證后續(xù)監(jiān)管認(rèn)識不足

“重許可、輕監(jiān)管”觀念在行政許可管理中根深蒂固，煙草管理部門將更多的精力投入到許可證準(zhǔn)入中，常常忽略了它的后續(xù)管理。因?yàn)闊煵輰Ｙu零售點(diǎn)較多，后續(xù)監(jiān)管難度大，部分管理人員存在畏難情緒，對潛在問題視而不見，放任不管。有些營銷、物流人員的思想認(rèn)識不到位，認(rèn)為許可證是專賣部門的事，不屬于自己的工作范圍內(nèi)，發(fā)現(xiàn)許可證使用有問題時也不主動向?qū)Ｙu部門反映，工作協(xié)同意識不高，導(dǎo)致煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管中存在的問題始終得不到有效的解決。

2.3 許可證后續(xù)監(jiān)管不到位

實(shí)際上，煙草專賣許可證的后續(xù)監(jiān)管將直接影響到卷煙市場的行業(yè)秩序，與零售商和消費(fèi)者的切身利益息息相關(guān)，然而煙草管理部門卻沒有給予其足夠的重視，致使煙草專賣許可證后續(xù)監(jiān)管工作無法貫徹落實(shí)。有些管理人員沒有履行監(jiān)管職責(zé)，仔細(xì)核對人、證、照的信息，無法及時發(fā)現(xiàn)問題；有些管理人員雖然發(fā)現(xiàn)了問題，但是沒有反饋給其他部門，反而收受賄賂，與零售商沆瀣一氣。此外，調(diào)查和取證都需要管理人員親力親為，無形中增加了管理人員的工作量，同時也大幅度降低了監(jiān)管效率，為煙草專賣許可證的后續(xù)監(jiān)管增加了難度。

3 煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管的有效策略

煙草專賣許可的后續(xù)監(jiān)管是煙草專賣許可行政管理的重要組成部分，也是行政管理的薄弱環(huán)節(jié)，后續(xù)監(jiān)管能否有效執(zhí)行關(guān)系到行政管理的質(zhì)量。為了促進(jìn)煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管的有效落實(shí)，應(yīng)從法律法規(guī)、卷煙市場、監(jiān)督檢查、配套制度四個方面加以管控，以全面提高后續(xù)監(jiān)管工作的效率和質(zhì)量。

3.1 加大法律法規(guī)的宣傳力度

法律法規(guī)具有較強(qiáng)的約束力，是規(guī)范卷煙市場，約束卷煙零售商的強(qiáng)有力的武器。為了保證煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管的有效性和權(quán)威性，應(yīng)立即完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，消除法律法規(guī)中的盲點(diǎn)和漏洞，避免某些不法商戶利用法律漏洞為自身謀利，對于違法的煙草專賣零售商進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁，切實(shí)保障合法零售商和消費(fèi)者的利益。煙草管理部門還要加大法律法規(guī)的宣傳力度，用發(fā)生在身邊的實(shí)事案例對煙草專賣零售商進(jìn)行教育，提高零售商的守法意識，使其認(rèn)識到自身的職責(zé)以及違反法律的嚴(yán)重后果，從而形成守法經(jīng)營的觀念，并自覺遵守法律法規(guī)，辦理煙草專賣零售許可證和工商營業(yè)執(zhí)照，做到定期檢查和更新，確保人、證、照、址的完全一致，為煙草專賣許可的后續(xù)監(jiān)管奠定堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

3.2 加大許可證市場整治力度

近年來，煙草專賣許可證私下轉(zhuǎn)賣、出租的現(xiàn)象屢見不鮮，已經(jīng)嚴(yán)重擾亂了卷煙市場的正常秩序，對于這些違法的零售商戶應(yīng)根據(jù)具體的情況，采取相應(yīng)的整治措施。首先，對于沒有正當(dāng)理由私自轉(zhuǎn)賣、出租煙草專賣許可證，或變更經(jīng)營地址的卷煙零售商，應(yīng)按照法律規(guī)定采取停業(yè)整頓的懲治，限期整改，對于整改不到位或違法情節(jié)嚴(yán)重者可取消其從業(yè)資格。其次，如果持證人因個人意愿不希望繼續(xù)從事煙草專賣零售工作，應(yīng)責(zé)令其書寫報告，作出詳細(xì)的說明，經(jīng)調(diào)查取證后確定事實(shí)無誤后收回其煙草專賣許可證，防止證件被他人使用。再次，對于房屋拆遷沒有有效地址的零售商，要主動為他們辦理地址變更手續(xù)；對于擅自變更經(jīng)營地址的零售商，一經(jīng)查實(shí)要采取嚴(yán)厲的懲戒措施，以儆效尤。最后，零售商需要在煙草專賣許可證有效期限的一個月之前向行政機(jī)關(guān)提交延續(xù)申請，如果到期未辦理需要說明原因，對于理由不充分或者沒有正當(dāng)理由的零售商要吊銷其許可證。通過上述措施的實(shí)行以達(dá)到整治許可證市場的目的。

3.3 加大監(jiān)督檢查力度

一般來說，煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管的基本方法應(yīng)當(dāng)包括書面檢查、現(xiàn)場檢查或者書面檢查與現(xiàn)場檢查相結(jié)合的方式，可以有效節(jié)約監(jiān)管資源，避免對零售商的正常生活產(chǎn)生影響。同時為提高監(jiān)管效能，應(yīng)結(jié)合日常監(jiān)管和專項檢查，規(guī)定了定期檢查的時間要求、檢查頻次，將檢查結(jié)果填入表格，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時匯總、深度分析、依法處理，根據(jù)違規(guī)程度建立警示名錄和負(fù)面名錄，實(shí)施重點(diǎn)檢查，推行信用管理，將負(fù)面名錄在辦證場所或者通過有關(guān)媒介向社會公示，督促持證人履行法定義務(wù)，提醒社會公眾少消費(fèi)風(fēng)險。

3.4 建立健全煙草專賣零售許可證管理配套機(jī)制

煙草專賣零售許可證管理是一項長期、艱巨的任務(wù)，在努力做好宣傳、整治等工作的同時，還要建立健全相關(guān)的配套機(jī)制，進(jìn)一步完善許可證管理制度?？山ㄔS可證準(zhǔn)入管理、后續(xù)監(jiān)管、退出管理、檔案管理、信息化管理、行政審批窗口管理、監(jiān)督考核管理等有關(guān)制度，明確許可證后續(xù)管理的工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、工作要求及工作考核，從而實(shí)現(xiàn)許可證后續(xù)監(jiān)管的制度化。

4 結(jié)語

綜上所述，煙草專賣許可的后續(xù)監(jiān)管包括以下幾項內(nèi)容：制定完善的法律法規(guī)，加大法律法規(guī)的宣傳力度；規(guī)范煙草專賣許可證市場，視零售商的具體情況決定懲治措施；采取書面、現(xiàn)場等多種檢查方式，結(jié)合日常檢查和專項檢查，積極改進(jìn)監(jiān)督管理方法，防止不作為的發(fā)生；為煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管制定配套的管理機(jī)制，確保相關(guān)責(zé)任人員明確職責(zé)。上述策略的實(shí)施有助于提高煙草專賣許可后續(xù)監(jiān)管的實(shí)效性，促進(jìn)該項工作的長效發(fā)展。

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