公共項目治理對土地整治的影響

顧明哲

摘 要：隨著土地整治事業(yè)的發(fā)展，人們對土地整治的作用和意義的認(rèn)識也在不斷深入，越來越多的專家學(xué)者將公共項目治理的方法與思想引入到土地整治的活動中。目前的研究主要集中在土地整治項目的可行性與土地整治的產(chǎn)權(quán)主體的研究，但是對于土地整治活動的管理效率與效果則研究較少。結(jié)合公共項目治理的相關(guān)理論，通過分析人的因素，管理的因素以及項目成本因素，以保證土地整治工作能夠有效率與有效果的完成。

關(guān)鍵詞：土地整治；公共項目治理；協(xié)同治理

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.076

1 公共項目治理及其對土地整理

傳統(tǒng)的項目管理理論就是對工程或者說工程建設(shè)進行管理，是對一個工程從概念設(shè)想到正式運營的全過程包括：可行性研究、勘察設(shè)計、招標(biāo)、采購、施工、試運行等進行管理，持續(xù)的時間較長，但仍局限在項目水平的管理，不能縱向的反映出項目參與人員，目標(biāo)等。項目治理理論認(rèn)為項目是以契約鏈接的臨時性多邊組織，是交易各方之間存在的資產(chǎn)與能力的合作關(guān)系，屬于介于市場和企業(yè)之間的混合結(jié)構(gòu)。項目治理與項目管理的區(qū)別在于，項目治理是項目管理的延續(xù)，超出了項目管理僅關(guān)注具體事務(wù)的局限性，管理的局限性在于管理是在封閉系統(tǒng)內(nèi)部的，以任務(wù)為導(dǎo)向的制度，而治理的特點是開放系統(tǒng)下，外部的，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向。認(rèn)為項目是在多個主體的參與下有效運行的，強調(diào)治理主體的多元性和依賴性，提出要妥善處理利益相關(guān)者的關(guān)系。

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。作為一項具有社會性，公共性，長期性的活動，不止在耕地保護和新農(nóng)村建設(shè)中產(chǎn)生積極作用，更是加強政府治理實踐，助力推進精準(zhǔn)扶貧的重要手段。

目前土地整理的實踐中，由于土地整理項目具有臨時性，偶然性和一次性的特點，包含項目管理的基本要素，如具體的目標(biāo)，有限受控的成本，有參與的人員或組織等，因此項目管理的理論被較多運用。但是項目治理的理論依然應(yīng)用不足，缺少對利益相關(guān)者的關(guān)注，木有構(gòu)建協(xié)同治理的框架，制約著土地整治項目的發(fā)展。只有將公共項目治理的理論貫穿土地整治項目的整個過程，才能使土地整治工程的有效運行，推動土地整治又好又快的完成。

2 土地整治工程目前面臨的主要問題

2.1 參與主體單一，工程質(zhì)量參差不齊

目前普遍采用的管理模式是有關(guān)部門臨時組建的土地整治管理部門，人員從其他部門零時抽調(diào)，雖然這樣的模式有足夠的靈活性且實施成本較低，很適用于簡單，較小的項目。但是隨著土地整治項目呈大規(guī)模發(fā)展的趨勢，這樣組建的部門人員專業(yè)性不強，權(quán)力較弱，很難將工程管理到位，且部分人員還會兼顧原先部門的工作而忽略土地整治的活動。同時由于參與人員并不是土地整治項目的專家，在控制土地整治的質(zhì)量，成本和工期上的專業(yè)能力并不強，而土地整治的施工方都是這領(lǐng)域的專家，能以現(xiàn)場情況復(fù)雜，工程技術(shù)困難等為理由提出高額索賠，如果不滿足索賠就以退出項目來威脅，從而增加了土地整整治的成本，延長了項目實施的工期。

在大型的土地整治項目中，前期準(zhǔn)備階段是決定工程能否有效實施的關(guān)鍵階段，這階段的任務(wù)包括項目可行性分析，施工圖設(shè)計，施工單位選擇等關(guān)鍵內(nèi)容，但政府監(jiān)管人員缺乏此類專業(yè)技術(shù)，也缺乏參與此類工作的時間，不能從源頭上控制土地整治項目。

2.2 人員流動性大，項目中斷制約發(fā)展

為滿足土地整治的順利進行，需配置符合實際需求的參與人員，包括管理人員和操作工人。部分項目或是為了節(jié)約成本，或是因為不重視工程管理的重要性，會減少工程的管理人員數(shù)量，身兼數(shù)職造成單個管理人員的工作量過大。通常情況下，管理人員缺位會造成管理混亂，突發(fā)工作不能得到及時的處理，從而拖延了工期，也增加了工程成本。即使能夠維持項目的運行，使管理人員忙于具體的事務(wù)，沒有時間考慮宏觀上整體項目管理，這對個人管理水平的提升，項目管理持續(xù)性發(fā)展都是不利的。

現(xiàn)實項目中，管理人員離職率較大成為管理的難題。這里的離職率包括管理人員也包括建筑工人。從地域上看，我國的土地整治工程主要分布在中西部地區(qū)，即使是在東部的工程也集中在農(nóng)村。由于工程位置偏僻，當(dāng)?shù)亟逃讲蛔悖镜卣衅傅墓芾砣藛T數(shù)量不足，管理理念也相對傳統(tǒng)，不能適應(yīng)土地整治項目的人員需求。在東部教育水平較高的，工作能力優(yōu)秀的管理人員因為薪酬，家庭等原因也不愿意去外地管理土地整治項目。建筑工人同樣如此，外出打工大都選擇工資較高的大城市，在工作中也會因為各類原因主動離職。因此，我國土地整治項目工程管理人員和建筑工人，在數(shù)量和質(zhì)量上都有不少的缺位。由于離職原因的復(fù)雜性，控制離職率不僅僅是加薪能夠解決的問題，且由于成本控制的需要加薪也很難實現(xiàn)。

2.3 原住居民不配合，矛盾沖突時有發(fā)生

我國的土地整治項目往往由政府“自上而下”確立的項目，缺乏民眾自發(fā)“自下而上”的主動整治，是政府意志的體現(xiàn)而不是農(nóng)民主體的需求，也因容易導(dǎo)致整治中公眾參與的程度較低，部分地區(qū)還會出現(xiàn)沖突，加劇政府與民眾的矛盾。出現(xiàn)此類矛盾，癥結(jié)在于政府部門沒有形成協(xié)同治理的思想，認(rèn)為土地整治只是政府的工作，而忽視了民眾作為利益相關(guān)者的重要作用。其實，在土地整治項目中，應(yīng)該是個雙重委托代理的關(guān)系：民眾委托政府進行土地整理，政府通過招投標(biāo)方式選擇參與土地整治的有關(guān)單位，參與土地整治的有關(guān)單位對政府負責(zé)，政府對民眾負責(zé)。

在現(xiàn)實中，政府由于所處的地位，能收集到更多的信息，對未來的發(fā)展有預(yù)判性，從整體發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，主動對區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化做出調(diào)整，開展土地整治的活動。政府的本意是促進區(qū)域發(fā)展，提升民眾的生活滿意度，但對民眾的通知不到位，不能使民眾充分了解土地整治的作用，從而民眾產(chǎn)生逆反心理，不愿配合政府政策的開展。

3 公共項目治理的主要理論和方法

3.1 多中心的參與主體

眾所周知，政府是公共利益的代言人，是公共事務(wù)的組織者和公共物品的提供者。但是政府也有自己的缺陷，政府失靈的現(xiàn)象越來越多，在提供公共物品時暴露出專業(yè)能力不足等問題。隨著全球化帶來的合作機制增強，政府也在尋求與其他主體達成合作，彌補技術(shù)與管理上的不足。主要的參與主體還包括私人部門（個人和企業(yè)），社區(qū)，NGO組織等。

私人部門不僅可以提供政府缺乏的技術(shù)和管理方法，還可以刺激國有企業(yè)的改革，引入競爭后倒逼政府和國有企業(yè)提高效率，降低成本，將企業(yè)治理的思想，績效評估等手段應(yīng)用在政府部門中，借此提高效率。同時，私人部門還可以提高政府項目所需的資金，由于政府項目具有盈利穩(wěn)定，信用程度較高等特點，對私人部門也有一定的吸引力。

社區(qū)組織是一個特定范圍內(nèi)，一群具有相同興趣的成員自發(fā)組織的民間非正式組織，具有利益相似，行動一致的特點。中國的社區(qū)常常以地區(qū)劃分，血緣為紐帶。在同一個社區(qū)內(nèi)，民眾彼此互動，行為具有一定的一致性。他們還會為了共同的利益聯(lián)結(jié)在一起，以此來增強談判能力，為本地區(qū)的利益最大化考慮。社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者由圈內(nèi)民眾自下而上選擇決定，普遍是本地區(qū)最有能力或聲望最高的人物。

NGO是“non-government organization”的縮寫，是不以盈利為目的，由民眾自愿組織的非政府組織，也被稱為第三部門。非政府組織向政府反映公眾需求，提出合理意見或建議，影響政府政策制定，具有組織性、民間性、自治性、志愿性等特征以及社會服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能。

3.2 協(xié)同治理理論

協(xié)同論的創(chuàng)始人哈肯認(rèn)為，盡管千差萬別的系統(tǒng)屬性不同，但各個系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系。常見的現(xiàn)象包括部門之間的協(xié)作，企業(yè)間的互動等。協(xié)同治理是建立與政府、市場、社會組織互相分立的基礎(chǔ)上，通過建立開放性的公共論壇，依托制度化的溝通渠道和對話平臺，將公共治理設(shè)計的利益相關(guān)者囊括進來，彼此在信任和互惠的基礎(chǔ)上增進共識，形成集體決策，組織集體行動，協(xié)調(diào)各方采取一致行動。

在這個合作論壇中，各個相關(guān)主體，面對共同要處理的問題，政府組織，第三部門，社區(qū)組織和NGO部門通過對話，協(xié)商等方式，達成公共目標(biāo)，形成資源共享，彼此依賴，互惠合作的組織結(jié)構(gòu)。

3.3 契約的不完備性

公共項目治理的思想是由公司治理的思想演變而來，哈特認(rèn)為，公司治理的存在的必要性在于企業(yè)中存在代理問題和不完全合約問題。同樣，公共項目的本質(zhì)也是一個契約的關(guān)系，由于信息不完全性和項目的特殊性，契約也是不完備的，當(dāng)問題出現(xiàn)的時候，需要有人填補這個“漏洞”。在填補“漏洞”的過程中，會產(chǎn)生剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，意思就是誰來解決這個問題，誰就擁有這個問題的控制權(quán)和話語權(quán)，能夠享受問題解決后帶來的收益，或者承擔(dān)問題解決后產(chǎn)生的風(fēng)險。這也符合收益風(fēng)險對等的原則。

4 公共項目治理對土地整治項目的指導(dǎo)作用

4.1 引入代建單位

在土地整治項目的區(qū)位選擇和開發(fā)順序，質(zhì)量控制，成本控制等領(lǐng)域，政府并不具備專業(yè)的知識。因此，政府可以通過引入代建單位的方式，保證項目的質(zhì)量。例如土地整治項目的內(nèi)容之一是修建小型農(nóng)田水利設(shè)施。政府部門招標(biāo)一般只會標(biāo)明設(shè)施的數(shù)量，而不對質(zhì)量提出要求，就會有部分施工單位低價中標(biāo)后，提供質(zhì)量較差的機械設(shè)施，許多交付工程短時期內(nèi)失修報廢，造成了公共資源的浪費。而代建單位會綜合考慮質(zhì)量和成本，在招標(biāo)時不僅標(biāo)明工程的數(shù)量，也會對工程設(shè)備的質(zhì)量提出標(biāo)準(zhǔn)。在處理索賠的過程中，代建單位也會更有經(jīng)驗，嚴(yán)格控制項目動態(tài)成本，能更好的控制支出。在工程管理的運行模式選擇上，代建單位也會依據(jù)項目具體情況進行選擇，如大型項目選擇CM模式縮短工期，小型項目選擇DBB模式保證質(zhì)量。政府單位只需要履行監(jiān)督，協(xié)調(diào)雙方關(guān)系的義務(wù)即可，這也符合最小化政府的理念。

4.2 協(xié)同治理多主體

4.2.1 民眾

土地整治的直接參與者是原住區(qū)的民眾，但是這個群體的利益也是最容易被忽視的。過去的土地整治項目都是政府單一主導(dǎo)，不關(guān)注民眾的利益，造成民眾利益受損，這樣整治的效果也不盡如人意。若能在項目開始前將帶來的利益明確告知民眾，獲得社區(qū)組織的支持，例如取得村委會的支持，由村委會發(fā)動民眾進行“自下而上”的推動土地整治，使土地整治成為群眾的內(nèi)在愿望。受到鄉(xiāng)情等因素不愿開展土地整治民眾，也會受到周圍環(huán)境的影響而同意項目的開展。

4.2.2 社會資本

我國土地整治項目逐年增加，項目規(guī)模不斷擴大，所需的資金越來越多，若單一的由政府投資，會增加財政負擔(dān)，這時候就需要考慮引入社會資本。引入PPP（Public-Private Partnership，公私合作關(guān)系）模式，不僅可以緩解財政困難，更大的作用是引導(dǎo)社會資金，保持經(jīng)濟多元化的發(fā)展。在土地整治項目中，引入PPP的直接作用就是提高項目的科學(xué)性和有效性，在產(chǎn)生最多的社會效益同時嚴(yán)控成本。PPP中包含多種方式，例如BOT，TOT，BOO等。其中BOT較適合土地整治項目，出資單位可以在土地整治時保持區(qū)域內(nèi)原有的特色，保護原有的特色建筑，獲得整治區(qū)域內(nèi)一定程度的開發(fā)權(quán)，避免出現(xiàn)“千村一面”的問題。

另外，目前有部分工程返工花費巨大，原因就是由于領(lǐng)導(dǎo)人員的失誤，“屁股決定腦袋”，沒有充分討論就直接施工，發(fā)現(xiàn)問題時為時已晚，只能采取返工的方式，浪費了人力和物力。引入PPP后能暢通組織的溝通，前期可行性研究調(diào)研充分，責(zé)任制落實更加有效。

4.2.3 控制離職率

離職率過高會造成信息中斷，資料缺失，責(zé)任劃分不清等問題，為保證項目運行的持續(xù)性，控制離職率是項目高層管理人員的重要任務(wù)之一。土地整治項目施工現(xiàn)場一般比較偏僻，工作條件艱苦，管理人員離職率較大成為管理的難題?？刂齐x職率不僅僅是加薪能夠解決的問題，且由于成本控制的需要加薪也很難實現(xiàn)。這就更需要體現(xiàn)出“人本主義”的精神。項目實施人員作為土地整治的一線參與者，對項目的質(zhì)量有直接的影響。項目管理的難點也是對人的管理，原因在于施工工藝基本是成熟，穩(wěn)定的，但是參與的人員，由于家庭，教育，職業(yè)素養(yǎng)的不同，每個人都有不一樣的特點，若是處理不好，嚴(yán)重的后果是造成工程的失敗。如何調(diào)動參與人員的積極性，成為管理的難題。

可以借鑒的理論有“人本主義”和“馬斯洛需求層次理論”。從理論上解釋，前者指承認(rèn)人的價值與尊嚴(yán)，強調(diào)每個人的責(zé)任，給予成長的機會；后者是通過對需求的分類，滿足真正需要滿足的需求。應(yīng)用在現(xiàn)實中，可行的辦法比如更加關(guān)懷員工，如逢年過節(jié)發(fā)放小禮品，領(lǐng)導(dǎo)定期看望員工并統(tǒng)一開會，既可以分配工作任務(wù)，也能讓員工感到被重視。其次，需要充分尊重員工，引入績效考核論功行賞。

5 總結(jié)

當(dāng)前我國土地資源緊張，土地整治正處于快速發(fā)展的重要時期，引入科學(xué)的公共項目管理理念來治理項目，引入更多的利益相關(guān)者，從整體的利益出發(fā)，同時不傷害到任何一方的利益，才能減少土地整治項目的阻力，提高土地整治效率和效果，使土地整治發(fā)揮重要的作用，成為真正的惠民工程。

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