重慶市2015年貧困村土地整治項目扶貧成效評價

陳光銀

摘要：本評價以秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目為例，通過實地調(diào)研獲取工程施工數(shù)量、質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行情況，項目管理“五制”執(zhí)行情況，項目助推貧困村脫貧、貧困戶脫貧和扶貧可持續(xù)成效數(shù)據(jù)。通過分析發(fā)現(xiàn)：一是項目雖然存在變更，但其施工數(shù)量和質(zhì)量均能得到有效保障，滿足驗收要求，符合驗收標(biāo)準(zhǔn)；二是簡化項目管理程序依然能保障工程質(zhì)量，并且符合以“五制”為核心的項目管理要求；三是無論貧困村還是貧困戶均能實現(xiàn)脫貧，且脫貧具有可持續(xù)性。

Abstract： This evaluation takes Hexi Village Land Consolidation Project in Daxi Town of Xiushan County as an example. Through the field investigation， it obtains the construction quantity， the quality and the budget implementation， the implementation of the project management "five systems"， and the data of the poverty alleviation effect. Analysis finds that： first， although there are changes in the project， its construction quantity and quality can be effectively protected to meet the acceptance requirements， and in line with acceptance criteria； second， to simplify the project management process can still guarantee the quality of the project， and in line with the "five systems" as the core project management requirements； third， both poor villages and poor families can achieve poverty alleviation， and the poverty alleviation is sustainable.

關(guān)鍵詞：貧困；土地整治；成效；評價

Key words： impoverished；land consolidation；effectiveness；evaluation

中圖分類號：F323.24 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）04-0040-03

0 引言

自2014年6月國務(wù)院針對重大政策落實的全面督查中，國務(wù)院在各地自查和實地督查的基礎(chǔ)上開始引入“第三方評價”，并要求成為常態(tài)化的考核機制。引入“第三方評價”，其實質(zhì)是一種更客觀的社會監(jiān)督。由“第三方”調(diào)查產(chǎn)生的“群眾滿意度”，既可有效反映出整個考核過程的透明度和接地氣，又充分保障了貧困群眾在脫貧成效考核中的參與度和話語權(quán)，提升評價結(jié)論的科學(xué)性和合理性。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》（廳字〔2016〕6號）[1]。與此同時，重慶市國土資源和房屋管理局根據(jù)市委市政府關(guān)于開展精準(zhǔn)脫貧實施意見，分解落實國土資源、房地產(chǎn)扶貧工作任務(wù)，面向貧困區(qū)縣、貧困村、貧困戶，打好扶貧攻堅戰(zhàn)，加快減貧脫貧步伐，助力重慶市精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)。2015年12月，重慶市國土資源和房屋管理局出臺了《重慶市國土房管局關(guān)于在貧困村實施2015年度土地整治項目的通知（渝國土房管〔2015〕1011號）》，加強土地整治項目向貧困村傾斜，明確“凡屬市委市政府要求于2017年底實現(xiàn)整村脫貧的貧困村可實施此項目”[2]，具體選取秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目發(fā)展實地調(diào)研和評價工作。

1 項目區(qū)概況

大溪鄉(xiāng)河西村位于秀山縣城偏東北，距縣城60公里。東接豐聯(lián)村、北至前進村和酉陽縣、西至壩聯(lián)村、南至五四村（圖1）。屬八面山余脈，山川跌宕起伏，高山坡陡。屬亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候，四季分明，降雨充沛，日照偏少，多年平均氣溫16℃，常年平均降雨量1341.1毫米，酉水河橫貫全村。河西村以土家族、苗族為主要聚居民族，兼有漢族，屬多民族雜居村。河西村是大溪鄉(xiāng)面積最大，基礎(chǔ)條件最差的貧困村，幅員面積27.4平方公里，全村轄12個村民小組，736戶2283人，建卡貧困戶74戶335人。

根據(jù)2014年變更調(diào)查數(shù)據(jù)，河西村土地總面積2523.2474公頃，其中耕地698.7982公頃，占土地總面積的27.69%，林地1625.7285公頃，占土地總面積的64.43%，園地26.0024公頃，占土地總面積的1.03%，城鎮(zhèn)村及工礦用地31.4207公頃，占土地總面積的1.25%，水域及水利設(shè)施用地141.2975公頃，占土地總面積的5.60%。其中耕地主要分布在村中東部地區(qū)，坡度分布在2度以上，2-6度3.3752公頃，6-15度45.4975公頃，15-25度243.4170公頃，25度以上406.5085公頃。（圖2）

2 評價方法

以秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目為評價對象，為了保證評價數(shù)據(jù)的真實性，評價組按照評價要求，在評價前通過區(qū)縣扶貧辦提供的數(shù)據(jù)庫結(jié)合遙感影像抽取調(diào)查對象，且調(diào)查對象滿足實施工程受益范圍要求。評價人員通過查閱項目資料、發(fā)放調(diào)查問卷、實地調(diào)研等方式收集相關(guān)基礎(chǔ)資料，并對調(diào)查表資料進行梳理匯總，確保項目數(shù)據(jù)能夠符合客觀實際，真實反映土地整治對項目區(qū)及周邊區(qū)域扶貧工作的貢獻。整個評價過程應(yīng)用“3S”技術(shù)（GPS、GIS和RS）進行技術(shù)保障。在評價前，先行準(zhǔn)備需評價項目區(qū)的高分辨率遙感影像，為調(diào)研戶的抽選提供地理基礎(chǔ)；調(diào)研過程中，利用GPS對每個調(diào)研戶進行定位；每天任務(wù)完成后，將貧困戶實際位置與遙感影像進行匹配標(biāo)注，對調(diào)研戶的空間分布進行可視化展示。

3 評價結(jié)果與分析

3.1 評價調(diào)研問卷情況分析

以秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目為評價對象，以工程施工、項目管理和扶貧成效三方面為評價內(nèi)容。此次調(diào)研對象包括秀山縣農(nóng)村土地整治中心、大溪鄉(xiāng)人民政府責(zé)任官員、河西村村社基層干部和直接受益貧困戶及貧困人員。通過走訪業(yè)主、村鎮(zhèn)及貧困戶，發(fā)放調(diào)查問卷，整理分析收回問卷，秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目工程施工有效問卷1份、項目管理有效問卷1份、貧困村扶貧成效有效問卷1份和貧困戶扶貧成效有效問卷11份。

3.2 工程施工

通過查驗2015年度土地整治（貧困村）項目申請表關(guān)于該項目實施地點、主要工程內(nèi)容、工程量、目錄庫單價和項目投資總金額等規(guī)劃信息以及現(xiàn)場實測的竣工后相關(guān)實施地點、工程內(nèi)容、工程量，并查閱《重慶市農(nóng)村土地整治項目先建后補標(biāo)準(zhǔn)工程目錄冊（征求意見稿）》[3]和《重慶市農(nóng)村土地整治項目先建后補標(biāo)準(zhǔn)工程目錄冊預(yù)算編制說明》[4]，按實測工程內(nèi)容計算總投資，經(jīng)整理后得出各評價項目評價內(nèi)容情況如表1。

秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目原規(guī)劃3.5米寬C25混凝土（片石/卯石基層+水穩(wěn)層+混凝土路面），由于到項目區(qū)要通過四座小拱橋，并且其中一座是危橋，大型工程車通過比較困難，因此取消維修3.5m寬田間道的水穩(wěn)層，變更后為3.5米寬C25混凝土（片石/卯石基層+碎石調(diào)平層+混凝土路面），工程單價由原規(guī)劃454.54元/米變更為372.69元/米（目錄庫單價為388.83元/米，中標(biāo)單價為目錄庫單價下浮4.15%），長度由原規(guī)劃2180米變更為2556米，總投資由99.0897萬元增加到95.2596萬元，減少了3.8301萬元，此外還增加了3個12米DN400涵洞，工程107.35元/米（目錄庫單價為112.00元/米，中標(biāo)單價為目錄庫單價下浮4.15%），增加投資0.1288萬元，總投資由規(guī)劃的99.0897萬元變更為95.3884萬元。調(diào)查工程結(jié)構(gòu)及工程單價（目錄庫單價下浮4.15%）均與變更后工程結(jié)構(gòu)及工程單價（目錄庫單價下浮4.15%）保持一致，且符合《重慶市農(nóng)村土地整治項目先建后補標(biāo)準(zhǔn)工程目錄冊（征求意見稿）》和《重慶市農(nóng)村土地整治項目先建后補標(biāo)準(zhǔn)工程目錄冊預(yù)算編制說明》相關(guān)要求，但工程數(shù)量由變更后的2556米增加到2559米，增加了3米，投資由更變的95.2596萬元增加到95.3714萬元，增加了0.1118萬元，DN400涵洞調(diào)查數(shù)量和變更兩保持一致，考慮到實測誤差，可視為實測工程數(shù)量與規(guī)劃工程數(shù)量保持一致。項目雖然存在變更，但其施工數(shù)量和質(zhì)量均能得到有效保障，滿足驗收要求，符合驗收標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 項目管理

通過問卷調(diào)查和查看相關(guān)資料，核實評價項目管理法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制以及公告制和審計制“五制”落實情況[5-7]。秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村土地整治項目按照“五制”基本原則要求進行項目管理。但在實際操作過程中，將項目招標(biāo)、工程監(jiān)理等管理由大溪鄉(xiāng)人民政府代理，因此存在沒有按時簽訂監(jiān)理合同、沒有建立考勤制度、沒有落實處罰制度、沒有按時審批施工組織設(shè)計和監(jiān)理規(guī)劃以及組織合同段驗收等相關(guān)管理的過程內(nèi)容。根據(jù)調(diào)查，監(jiān)理職能由大溪鄉(xiāng)人民政府和河西村村委委派現(xiàn)場監(jiān)督員監(jiān)管，設(shè)計也由有資質(zhì)的單位（公司）義務(wù)設(shè)計，將設(shè)計費、監(jiān)理費、業(yè)主管理費一并充入工程施工費，以增加施工投資。通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，由于此類土地整治項目是扶貧項目，是“開綠燈”的項目，為了按時保質(zhì)保量完成任務(wù)，在項目管理過程中，各業(yè)主都在不同程度上“靈活了實施方式”，縮短了前后期工作時間，為項目有充分時間施工打下了堅實的基礎(chǔ)。調(diào)查結(jié)果表明：簡化項目管理程序也能保障工程質(zhì)量，并且符合《重慶市國土房管局關(guān)于在貧困村實施2015年度土地整治項目的通知》（渝國土房管〔2015〕1011號）要求。

3.4 扶貧成效

通過問卷調(diào)查和查看相關(guān)資料，核實評價項目精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效，并將扶貧脫貧對象分為貧困戶和貧困村分別進行調(diào)查，將評價內(nèi)容分為貧困村效益評價、貧困戶效益評價和扶貧成效的可持續(xù)性評價，從不同面分析土地整治（貧困村）項目扶貧成效。

3.4.1 貧困村扶貧成效

秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村依托該村土地整治（貧困村）項目，該村貧困戶人均年收入由項目實施前的3378元增加到3865元（根據(jù)調(diào)查，該村由于烤煙種植人均年收入一直高于貧困村收入標(biāo)準(zhǔn)），按照重慶市2016年人均年收入3100元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，該村可整體脫貧。增加的主要原因是通過土地整治（貧困村）項目田間道的維修一是降低了農(nóng)產(chǎn)品的種植成本，二是增加了農(nóng)產(chǎn)品種植面積（發(fā)展面積25公頃，可雇傭貧困戶80人），可以使全村74戶貧困戶333貧困人整體脫貧，實現(xiàn)整體脫貧摘帽。在調(diào)查貧困村扶貧成效的同時，也調(diào)查了項目實施過程中公眾參與情況，該項目在前期選址、規(guī)劃和實施過程中充分尊重村支兩委意見和建議，使該工程能夠滿足日常生產(chǎn)生活需求，工程質(zhì)量滿意度高，各方面也很配合。

3.4.2 貧困戶扶貧成效

秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村貧困戶調(diào)研對象包括11戶，由于項目工程為田間道，施工要求較高，僅1戶受訪者表示參與了工程施工，共28天，報酬為100元/天。在調(diào)查貧困戶扶貧成效的同時，也調(diào)查了項目實施過程中參與情況，該項目在前期選址、規(guī)劃和實施過程中充分尊重了被調(diào)研人員的意見和建議，使該工程能夠滿足日常生產(chǎn)生活需求，工程質(zhì)量滿意度高，各方面也很配合。依托該村土地整治（貧困村）項目，貧困戶最低人均年收入也由項目實施前的2800元增加到3280元，按照重慶市人均年收入3100元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，可實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。調(diào)研貧困戶實現(xiàn)人均年收入由項目實施前的3705元增加到4693元，高于全村平均數(shù)據(jù)，說明項目建設(shè)對農(nóng)民增收的助推作用明顯。

3.4.3 扶貧成效可持續(xù)性

扶貧脫貧貴在有可持續(xù)性，也不可能因為一個項目本身就徹底、一勞永逸的脫貧。通過土地整治（扶貧村）項目的實施，支持一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才是脫貧致富的根本之道。因此，秀山縣大溪鄉(xiāng)河西村主要依托大溪鄉(xiāng)酉水河風(fēng)景區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可保障脫貧的可持續(xù)性。

4 結(jié)論與討論

土地整治（貧困村）項目扶貧成效評價是一個傳統(tǒng)而又嶄新的課題，土地整治（貧困村）項目是貧困村扶貧脫貧及再發(fā)展的物質(zhì)載體。本評價按照土地整治（貧困村）項目涉及的一般內(nèi)容，從評價基本方法出發(fā)，分別從工程施工、項目管理和扶貧成效三個層面，對土地整治（貧困村）項目成效進行評價。

①在對三個調(diào)研項目區(qū)工程施工進行調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，工程施工數(shù)量和質(zhì)量均能得到有效保障，滿足驗收要求，符合驗收標(biāo)準(zhǔn)，且均未發(fā)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)節(jié)糾紛。未發(fā)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)節(jié)糾紛主要原因在于項目不存在新修工程，基本不存在新占用土地情況，即使部分工程需要新占土地（如田間道需要拓寬），但由于基礎(chǔ)部分（如田間道路基壓實、拓寬）均由項目所在鎮(zhèn)街或村社自行實施，這就讓權(quán)屬調(diào)節(jié)不出村社，自行消化。

②根據(jù)《重慶市國土房管局關(guān)于在貧困村實施2015年度土地整治項目的通知》（渝國土房管〔2015〕1011號）可“靈活實施方式”的精神，三個調(diào)研項目在項目管理堅持“五制”原則基礎(chǔ)上，均采用有不同于傳統(tǒng)土地整治項目的管理方式，主要創(chuàng)新做法包括將招投標(biāo)和工程監(jiān)理下放到項目所在鎮(zhèn)街，由鎮(zhèn)街組織相關(guān)工作，但法人制、合同制和公告制和審計制均得到貫徹執(zhí)行。從項目實施效果來看，項目管理方式方法的創(chuàng)新有利于項目的有效推進，同時也保障了工程質(zhì)量。

③幫助項目所在村社扶貧脫貧是土地整治（貧困村）項目的出發(fā)點，也是落腳點，因此對扶貧成效的評價也就成了本報告的核心。從調(diào)研結(jié)果來看，此類項目對項目所在村社扶貧脫貧工作都帶來了極大的影響，一是降低了當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活成本，二是促進了扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這也使土地整治（貧困村）項目具有了生命力，是可持續(xù)發(fā)展的。與此同時，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，由于項目沒有計基礎(chǔ)部分工程施工費（如田間道的路基壓實、拓寬等），施工時部分區(qū)縣鎮(zhèn)街采取的策略是組織村民義務(wù)勞動，包括貧困戶及貧困人員。

土地整治扶貧成效評價是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其成效評價涉及施工質(zhì)量、項目管理和扶貧成效等內(nèi)容，評價主體包括政府、市場和當(dāng)?shù)鼐用瘢ㄊ褂谜撸┑取１疚碾m就其成效評價進行了的探討，并取得了一定成果，但成效評價影響因子分析還停留在初級分析階段，尚需進一步的深化分析和研究，特別是項目扶貧成效評價還處于起步階段，沒有形成較成熟的評價體系。因此，土地整治項目管理扶貧成效的改革需要繼續(xù)進行與完善，理論研究尚需做更進一步的深入探討。

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