質(zhì)量共治理念下國有檢驗檢測認證機構(gòu)的整合和改革研究*

（廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院，廣州 510220）

質(zhì)量共治理念下國有檢驗檢測認證機構(gòu)的整合和改革研究*

陳學(xué)章，張 嵐，林樹寶，張瑞蓮

（廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院，廣州 510220）

國有檢驗檢測認證機構(gòu)“小、散、弱、亂”問題嚴重，亟待改革。基于國有檢驗檢測認證機構(gòu)的公益和市場雙重屬性，容易產(chǎn)生對其作公益和市場二元簡單切割的改革構(gòu)想，從而忽視改革的“第三條道路”?；谛蝿菖c問題分析，本文指出先整合再改革是國有檢驗檢測認證機構(gòu)改革發(fā)展的最佳出路，當(dāng)務(wù)之急是整合而非切割，進而推動內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)改革，朝專業(yè)化事業(yè)單位發(fā)展，待條件成熟時再轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織，這不失為當(dāng)下一種理想的改革模式。

改革；事業(yè)單位；質(zhì)量；檢驗檢測認證；社會化；共治

檢驗檢測認證技術(shù)機構(gòu)是質(zhì)量工作的技術(shù)支撐，是質(zhì)量社會共治體系中不可或缺的角色。由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，國有檢驗檢測認證機構(gòu)“小、散、弱、亂”問題凸顯，機構(gòu)亟待改革，但如何推進尚未取得共識。建立質(zhì)量社會共治體系，就要引入社會共建理念，明確國有檢驗檢測認證機構(gòu)的公益與市場的雙重屬性，加快機構(gòu)社會化和專業(yè)化發(fā)展，促進檢驗檢測認證行業(yè)做強做大。國有檢驗檢測認證機構(gòu)改革是全國事業(yè)單位改革的重要組成部分，其改革實踐可為事業(yè)單位改革提供可檢驗、可評價的實例和可借鑒、可推廣的探索經(jīng)驗。

1 檢驗檢測認證機構(gòu)在質(zhì)量社會共治體系中的定位和作用

1.1 檢驗檢測認證機構(gòu)在質(zhì)量社會共治體系中的角色

質(zhì)量社會共治是實現(xiàn)質(zhì)量強國夢的必由之路。建設(shè)質(zhì)量社會共治體系，關(guān)鍵要形成以企業(yè)主體責(zé)任落實為核心、消費者權(quán)益維護為基礎(chǔ)、保險救濟與社會救助為保障、市場技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)為支撐、政府監(jiān)管為一般強制的全社會參與的質(zhì)量社會共治局面。這其中，市場技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)的載體，主要就是檢驗檢測認證機構(gòu)。從質(zhì)量社會共治體系中角色關(guān)系來看，政府、企業(yè)、消費者和第三方組織各司其責(zé)，作為質(zhì)量信號傳遞、支撐市場有序運作和政府社會治理技術(shù)支撐的檢測認證機構(gòu)，是共治體系中的不可或缺的角色。

1.2 檢驗檢測認證機構(gòu)的特性與作用

計量、標(biāo)準(zhǔn)、認證認可和檢驗檢測是一個國家的質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)。對于社會來說，具有公益性的第三方檢驗檢測認證機構(gòu)是國家制度性技術(shù)型基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，是國家市場制度的基礎(chǔ)性安排，是維護本國市場技術(shù)權(quán)益的基礎(chǔ)與手段，其公益性主要體現(xiàn)在維護國家技術(shù)權(quán)益、支撐政府的社會治理和市場監(jiān)管。在市場經(jīng)濟條件下，檢驗檢測認證機構(gòu)還能表現(xiàn)出載體類機構(gòu)的利他作用，能降低社會交易成本，減少市場失靈發(fā)生。另外，公益類的檢驗檢測認證機構(gòu)還可以成為區(qū)域創(chuàng)新的平臺和助推器，撬動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，檢驗檢測認證服務(wù)既根植于市場，也對市場產(chǎn)生深遠影響，檢測認證機構(gòu)具有典型的市場特性。無論是為政府還是市場主體服務(wù)，檢驗檢測認證機構(gòu)必須立足其第三方獨立性和公正性，尤其在市場服務(wù)中不能跟交易雙方有利害關(guān)系，必須站在獨立第三方的立場進行評判和維護市場秩序，保持機構(gòu)的公信力。

對世界大國而言，國家市場技術(shù)權(quán)益主要表現(xiàn)為三個方面：國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂的話語權(quán)、計量基標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)、合格評定與認證認可的國家主權(quán)。計量、標(biāo)準(zhǔn)認證和檢測，能維護本國市場權(quán)益，常常成為發(fā)達國家設(shè)置貿(mào)易技術(shù)壁壘的“隱形保護門”，如中國相關(guān)產(chǎn)品進入歐盟、美國、德國等市場，必須要通過CE、UL、TüV認證；美國再強大，其相關(guān)產(chǎn)品進入德國也繞不過TüV，德國產(chǎn)品質(zhì)量再好，其相關(guān)產(chǎn)品進入美國也繞不過UL等等。①任小鐵：《對質(zhì)檢技術(shù)機構(gòu)改革發(fā)展的思考》，載廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局內(nèi)部資料《廣東質(zhì)監(jiān)參考》2016年1期。

同時，具有公益屬性的檢驗檢測認證機構(gòu)能為政府履行行政職能提供技術(shù)支撐，是法定檢驗的實施機構(gòu)，是政府實現(xiàn)質(zhì)量社會治理和市場監(jiān)管的堅實依靠。在經(jīng)濟新常態(tài)下，檢驗檢測認證機構(gòu)是傳統(tǒng)政府質(zhì)量治理失效的技術(shù)出口，是現(xiàn)代質(zhì)量治理體系中不可或缺的組成部分。

2 檢驗檢測認證行業(yè)基本情況和發(fā)展存在的問題

2.1 檢驗檢測認證行業(yè)基本情況

全國檢驗檢測認證機構(gòu)近年來發(fā)展迅猛。截至2015年底，全國檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)共31122家，其中國有及國有控股機構(gòu)16732家，占53.76%，集體控股機構(gòu)893家，占2.87%，私營企業(yè)11611家，占37.31%，其他類型機構(gòu)1886家，占6.06%。按照所有制劃分，國有檢測機構(gòu)占據(jù)了政府強制性檢測市場，擁有50%以上的市場份額；國外知名檢測機構(gòu)已拿下了30%以上的市場份額；民營檢測機構(gòu)經(jīng)過十余年的快速發(fā)展，市場份額已接近10%。[1]國內(nèi)檢驗檢測認證機構(gòu)往往規(guī)模小，技術(shù)力量相對薄弱且發(fā)展不均衡。以綜合檢測實力全國前列的廣東省為例：截至2015年底，全省共有檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)2037家，其中人員規(guī)模在300人以上的機構(gòu)占比僅為0.51%，100人到300人的占3.31%，10人到100人的占80.56%，10人以下的機構(gòu)占15.62%。

2.2 行業(yè)形勢

全球范圍內(nèi)的檢測行業(yè)競爭激烈，知名機構(gòu)的規(guī)?；?、市場化、國際化發(fā)展趨勢明顯。[2]歐美發(fā)達國家均已形成了較為規(guī)范的檢驗檢測市場，形成一批在國際上有公信力的產(chǎn)品檢測機構(gòu)，例如瑞士SGS、法國BV及德國TüV等。當(dāng)前，與制造業(yè)密不可分的檢驗檢測行業(yè)也隨著世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由發(fā)達國家轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家，為我國檢驗檢測認證機構(gòu)發(fā)展提供了契機。預(yù)計未來第三方檢測將成為行業(yè)主流，政府的法定檢測和企業(yè)的內(nèi)部檢測比重會減少。

在國內(nèi)，檢驗檢測認證行業(yè)被界定為高技術(shù)服務(wù)業(yè)[3]，制造業(yè)的持續(xù)擴張和技術(shù)創(chuàng)新需求增長，使檢驗檢測認證行業(yè)一直保持良好的發(fā)展勢頭。在總體發(fā)展上，外資機構(gòu)市場經(jīng)驗豐富，資金雄厚，技術(shù)儲備充足，機制靈活，發(fā)展很快；民營機構(gòu)規(guī)模和市場份額比重也不斷擴大，國有機構(gòu)在收入總額增長的同時，所占份額有所下降。

2.3 檢驗檢測認證機構(gòu)發(fā)展存在的問題

國有檢驗檢測認證機構(gòu)，其發(fā)展存在以下突出問題：

（1）發(fā)展不平衡、“小散弱亂”問題突出。由于國家、省、市和縣層層都設(shè)置檢測機構(gòu)，導(dǎo)致資源分散，內(nèi)部競爭嚴重。而且地區(qū)間、機構(gòu)間發(fā)展極不平衡，基層和偏遠地區(qū)的機構(gòu)發(fā)展難以為繼。

（2）行政化傾向嚴重，發(fā)展機制體制落后，嚴重阻礙機構(gòu)發(fā)展。由于政事不分，日常管理和業(yè)務(wù)工作既依賴于行政部門，也受制于行政部門。從財政獲得事業(yè)發(fā)展資金十分有限，參與市場競爭意識和能力不強，缺乏市場化激勵機制，無法放開手腳參與市場競爭。[4]

（3）技術(shù)和服務(wù)能力不強，維護國家市場技術(shù)權(quán)益作用發(fā)揮不夠明顯。整體上，我國檢驗檢測認證行業(yè)裝備、技術(shù)和人才均較為落后，限制了其支撐作用、平臺作用等對社會外部正效應(yīng)作用的發(fā)揮。[4]

3 檢驗檢測認證行業(yè)改革發(fā)展方向分析

3.1 先整合再改革是最佳出路

目前，對檢驗檢測認證機構(gòu)通過改革謀發(fā)展已達成共識，但在具體道路設(shè)計上有不同的思路。其中一種就是把機構(gòu)下放，進行屬地管理，由屬地地方政府推動改革。這種全下放的模式，不僅難以解決“小、散、亂、弱”問題，還將導(dǎo)致區(qū)域分割、行政封鎖，為下一步整合帶來極大困難；另一方面，欠發(fā)達地區(qū)的技術(shù)機構(gòu)下放屬地管理，因為其業(yè)務(wù)收入不能滿足運營發(fā)展的需要，需要地方財政補貼大量資金，而地方財力有限，欠發(fā)達地區(qū)技術(shù)機構(gòu)的生存和發(fā)展將面臨困難，從而會削弱其技術(shù)支撐能力。

鑒于此，在保持體制不變的前提下先完成整合，再通過改革“松綁”，推動技術(shù)機構(gòu)做大做強，是當(dāng)前國有檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)改革發(fā)展的最佳選擇。

2014年2月，中編辦和質(zhì)檢總局下發(fā)《關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》，2015年3月，質(zhì)檢總局下發(fā)《全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測認證機構(gòu)整合指導(dǎo)意見》，明確了技術(shù)機構(gòu)整合和改革的方向和要求?，F(xiàn)有的整合措施已經(jīng)初見成效：一是通過資源整合和優(yōu)化配置，初步改善了“小散弱亂”的局面，減少了內(nèi)部競爭，增強了機構(gòu)綜合實力和核心競爭力；二是聚合優(yōu)秀的管理經(jīng)驗，構(gòu)建一貫到底的質(zhì)量管理體系，統(tǒng)一質(zhì)量管理要求，提升了統(tǒng)籌調(diào)度能力、技術(shù)保障水平和服務(wù)能力，管理效能大大增強；三是業(yè)務(wù)開展領(lǐng)域和地域不斷擴大。質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)部分檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)的成功整合，也將為其他領(lǐng)域的檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)改革提供經(jīng)驗借鑒，并為下一步打破區(qū)域界限、部門所有，推動事業(yè)單位性質(zhì)檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)按照專業(yè)進行跨區(qū)域、跨部門的進一步整合，最終打造成為跨區(qū)域、跨部門的公共檢測服務(wù)平臺提供探索思路和改革雛形。

3.2 改革的三條道路

黨的十八屆三中全會提出了關(guān)于全面深化改革的要求，其中事業(yè)單位改革的重點是去行政化，同時提出建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或者社會組織等具體指導(dǎo)。

當(dāng)前，檢驗檢測認證機構(gòu)改革理論上存在三種可能的方向：一是保留事業(yè)單位屬性且強化其公益性，建成純公益的政府實驗室；二是轉(zhuǎn)企業(yè)，充分參與市場競爭，如組建國有或混合所有制的檢測認證集團；三是在保持公益和市場屬性的前提下，由目前行政化事業(yè)單位模式向?qū)I(yè)化事業(yè)單位模式轉(zhuǎn)變，在條件成熟時再發(fā)展為具有公益性的社會組織或法定機構(gòu)。

3.3 “非政府實驗室即企業(yè)”模式分析

基于檢驗檢測認證機構(gòu)的公益性和市場性，容易產(chǎn)生一種簡單的改革構(gòu)想，就是把檢測認證機構(gòu)的市場經(jīng)營類功能全部剝離轉(zhuǎn)企，完全按市場運作，保留的公益性職能就轉(zhuǎn)為政府實驗室，全部由政府供養(yǎng)。實際上，這一模式存在明顯的局限性，不僅會加大政府包袱，還會導(dǎo)致機構(gòu)缺乏活力。

政府實驗室的最大弊端是包袱過重，缺乏活力和效率。實現(xiàn)維護國家市場技術(shù)權(quán)益和日常監(jiān)管，需要相當(dāng)龐大的一支檢測隊伍。歷史上，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的檢驗檢測認證機構(gòu)都為公益一類，機構(gòu)缺乏活力且政府不堪重負，后來絕大部分改為公益二類，也向市場求發(fā)展。經(jīng)過近十年的發(fā)展，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)在規(guī)模上、能力上都實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，在整個檢驗檢測行業(yè)中具有強有力的競爭優(yōu)勢以及令人信服的技術(shù)權(quán)威地位。純公益的政府實驗室對于相關(guān)設(shè)備和人才極易造成浪費，無法實現(xiàn)資源的最大限度利用。將具有公益屬性的業(yè)務(wù)全部留在政府相關(guān)機構(gòu)，還會強化技術(shù)機構(gòu)的行政化色彩，與國家關(guān)于事業(yè)單位改革去行政化的要求相違背。“非政府實驗室即企業(yè)”思維模式下，還存在政府實驗室和企業(yè)業(yè)務(wù)切割的難題。典型的情況是，由于市場前景良好而政府實驗室提供的薪資待遇均有限，分流時企業(yè)往往能帶走高素質(zhì)員工等優(yōu)質(zhì)資源。如果在政府實驗室和企業(yè)之間切割時偏向市場，不僅會大大削弱政府監(jiān)管的技術(shù)支撐，侵蝕國家質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)，在欠發(fā)達地區(qū)，還可能導(dǎo)致基礎(chǔ)公共服務(wù)難以保障。在這一點上，醫(yī)療、教育事業(yè)單位改革中過度市場化，已經(jīng)為我們敲響了警鐘，過度市場化的運作能推動醫(yī)療技術(shù)和教育水平向上突破，但也使醫(yī)療、教育資源分布不平衡，帶來新的、深層次的社會問題。

3.4 改革“第三條道路”的必要性和可行性分析

（1）必要性

質(zhì)量共治理論的核心要素之一，就是質(zhì)量相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的共建，這意味著檢驗檢測認證機構(gòu)不是政府獨建，也不能狹義地理解為把部分交給市場就妥當(dāng)了，而是要求質(zhì)量社會共治體系中的各個角色——政府、企業(yè)、消費者和第三方組織都要來參與建設(shè)和管理。在發(fā)達國家的檢驗檢測認證行業(yè)，代表利益群體最廣泛的就是第三方社會組織——社會組織一般實行理（董）事會管理，其成員大多由政府官員、行業(yè)組織代表、企業(yè)代表、消費者代表、檢測機構(gòu)代表組成?？梢姡谫|(zhì)量共治體系下，國有檢驗檢測認證機構(gòu)的社會組織方向轉(zhuǎn)型具有理論上的優(yōu)勢。

從屬性和運作效率上，專業(yè)化事業(yè)單位或社會組織類型的檢驗檢測認證機構(gòu)兼具公益性和市場性，其自身制度和運作效率具有優(yōu)越性。政府實驗室靈活性和效率不足，決定了政府只需要最低限度來設(shè)置政府實驗室數(shù)量，而凡是能交給第三方獨立機構(gòu)完成的，都盡可能交給運作效率更高的外部機構(gòu)。歷史上，美國里根總統(tǒng)上臺后，就引入市場機制，把700多家國家實驗室由原來的官辦官營（GOGO）轉(zhuǎn)為官辦民營（GOCO），主要由大專院校或社會組織接管，政府不僅“甩包袱”，還激活了其國家實驗室的活力，為美國國家技術(shù)創(chuàng)新能力奠定了基礎(chǔ)。再以法定檢驗中對劇毒物質(zhì)二噁英檢測為例，設(shè)備購置費需要900萬元，年維護費高達100萬元，年收入僅20-30萬元，因為不賺錢，企業(yè)不愿意配置，政府獨自承擔(dān)則負擔(dān)太重，但第三方公益性機構(gòu)則不然：一方面它可以通過同時服務(wù)政府和市場來增加收入；另一方面，它還可以用其他市場收入來補貼該項檢測業(yè)務(wù)?？梢?，第三方公益性機構(gòu)，有其獨特的制度優(yōu)勢，能克服純政府實驗室和純企業(yè)不能解決的困難，是改革道路設(shè)計中的一種必要的道路選擇。

（2）可行性

對于事業(yè)單位屬性的檢驗檢測認證機構(gòu)改革，在保持現(xiàn)有屬性基礎(chǔ)上推進改革，是最穩(wěn)健和可行的改革模式。目前，國家已經(jīng)明確提出推動事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，相關(guān)改革政策阻力小，通過去行政化和“內(nèi)優(yōu)”，實現(xiàn)技術(shù)機構(gòu)專業(yè)化和角色社會化發(fā)展。

“第三條道路”改革方向不僅符合十八屆三中全會的改革精神，也已經(jīng)納入國務(wù)院和廣東省省委省政府的重要文件，這為相關(guān)改革的推進奠定了基礎(chǔ)。2016年4月27日，廣東省出臺《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于實施質(zhì)量強省戰(zhàn)略的決定》（粵發(fā)〔2016〕9號），明確提出“探索推進檢驗檢測認證機構(gòu)跨區(qū)域、跨行業(yè)整合，組建具有公益性和社會第三方公正地位、市場化運作的公共檢測服務(wù)平臺?！?016年6月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于廣東省系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗方案的批復(fù)》（國函〔2016〕110號），原則同意《廣東省系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗方案》中提出的“加快檢測認證等機構(gòu)的社會化、市場化、專業(yè)化改革?！?/p>

從歐美發(fā)達國家的運作經(jīng)驗來看，政府實驗室、企業(yè)（如BV、SGS、Intertek等）和社會組織（如BSI、TüV和UL等）三種類型的檢驗檢測認證機構(gòu)共存，相互配合，共同承擔(dān)起檢驗檢測認證機構(gòu)的社會職能。其中，社會組織是全球的檢驗檢測認證行業(yè)中極具活力、不可缺失的存在形式，很多具有公益屬性的標(biāo)準(zhǔn)、檢測和認證領(lǐng)域的政府委托業(yè)務(wù)，都是交給由政府授權(quán)的社會組織類型專業(yè)機構(gòu)來完成，這也使社會組織類型的機構(gòu)獲得了長足的發(fā)展。

在檢驗檢測認證機構(gòu)建設(shè)的社會分工方面，歐美發(fā)達國家已經(jīng)積累了上百年的建設(shè)和運作經(jīng)驗，非常值得我們研究和借鑒，如政府實驗室的設(shè)置，往往針對計量基準(zhǔn)建設(shè)、食藥安全的法定檢測和一般消費品安全的最終判定檢測等，而其他量大面廣的檢測認證業(yè)務(wù)，包括協(xié)助政府完成市場監(jiān)管和社會監(jiān)管的服務(wù)，則交給社會組織來運作。比如，德國的標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌工作，主要由德國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會（DIN）主導(dǎo)，DIN組織制定的協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)德國政府認可，是德國國家標(biāo)準(zhǔn)。英國的BSI，美國的UL和ANSI的運作也基本類似。

相對于檢測企業(yè)，專業(yè)技術(shù)型的社會組織不以超額回報為目的，具備一定公益屬性，更容易獲得客戶和社會的認同，并形成更高社會公信力。隨著品牌的建立和業(yè)務(wù)的成熟，相關(guān)社會組織還可以下設(shè)檢測企業(yè)，組建集團公司。從這個角度來看，新型的社會組織較單純的企業(yè)組織形式具有獨特的制度優(yōu)勢。

第三條道路設(shè)計上，通過建設(shè)專業(yè)化事業(yè)單位，推動內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)改革，待條件成熟時再轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織，最能有效地推動改革進程，而這一模式的可行性，業(yè)已為國內(nèi)各行業(yè)的機構(gòu)改革所證實。深圳前海管理局等機構(gòu)借鑒國外經(jīng)驗，進行法定機構(gòu)市場化運作的改革探索，為創(chuàng)建新型社會組織進行了有益的探索。深圳前海管理局是履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機構(gòu)，除“一把手”由市政府直接任命以外，其他所有崗位均采用企業(yè)化用人制度，實現(xiàn)員額管理，薪酬自定，總體上是保留法定機構(gòu)和公益屬性（性質(zhì)上類似于二類事業(yè)單位）前提下，進行弱行政色彩的市場化運作管理，并為下一步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織奠定初步基礎(chǔ)，這為檢驗檢測認證機構(gòu)改革的第三條道路提供了借鑒。[5]而廣東特檢機構(gòu)的改革實踐，進一步驗證了“第三條道路”是完全可行的。②楊樹斌：《對我省特種設(shè)備檢驗機構(gòu)整合改革的思考》，載廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局內(nèi)部資料《廣東質(zhì)監(jiān)參考》2016年2期。

4 檢驗檢測認證機構(gòu)改革設(shè)計

4.1 改革目標(biāo)和原則

（1）總體目標(biāo)：通過制度創(chuàng)新，打破現(xiàn)有行業(yè)和行政區(qū)域的壁壘，將現(xiàn)有行政化檢驗檢測認證機構(gòu)整合并逐步轉(zhuǎn)為專業(yè)化、社會化的事業(yè)單位，在條件成熟時再分化為政府實驗室、第三方社會組織和企業(yè)，形成布局合理、實力雄厚、公正科學(xué)的檢驗檢測認證服務(wù)體系。

（2）基本原則：一是國家利益至上，以維護國家基本技術(shù)權(quán)益和滿足政府從事公共治理的需求為優(yōu)先。二是靈活性原則，確保政策的靈活性和路徑的多樣性。三是分步實施，先易后難。四是效率優(yōu)先，激發(fā)活力。五是質(zhì)量優(yōu)先，注重實效。

4.2 改革的愿景

可以預(yù)見，在完成分條整合、法人治理結(jié)構(gòu)改革和社會化改革后，全國檢驗檢測認證機構(gòu)還會迎來新一輪的分流和重組改革。一是國家在計量校準(zhǔn)、涉及公共安全等領(lǐng)域，保留若干國家級政府實驗室設(shè)置，以滿足維護國家權(quán)益和政府核心社會監(jiān)管需求。二是部分與政府監(jiān)管聯(lián)系較弱的機構(gòu)可能直接轉(zhuǎn)型為市場化運作檢測企業(yè)。三是部分機構(gòu)發(fā)展為專業(yè)化和社會化的事業(yè)單位或社會組織。社會組織內(nèi)部實行理事會管理，理事會能充分吸納社會中不同角色成員，如政府官員、行業(yè)組織代表、企業(yè)代表、檢測機構(gòu)代表和消費者代表等，共同制訂整個機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標(biāo)等。在市場力量的推動下，社會化的事業(yè)單位或社會組織將把真正屬于市場經(jīng)營類的業(yè)務(wù)剝離出來，整合為集團公司，搭建業(yè)務(wù)覆蓋特檢、質(zhì)檢、計量、標(biāo)準(zhǔn)、認證等多個領(lǐng)域的綜合服務(wù)平臺。屆時，隨著我國檢驗檢測市場的不斷擴大，全國大型機構(gòu)間的融合，積極拓展“一帶一路”建設(shè)和參與國際競爭，定會形成多個能與BV、UL、SGS、Intertek等比肩的巨型檢測集團，真正實現(xiàn)檢驗檢測認證機構(gòu)做大做強。

4.3 改革實現(xiàn)路徑

（1）分條整合。重點是省級以下同線條技術(shù)機構(gòu)的整合，解決重復(fù)建設(shè)和小散弱問題。同時推動其他政府系統(tǒng)內(nèi)部技術(shù)機構(gòu)整合，以及質(zhì)量、計量和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機構(gòu)的跨領(lǐng)域整合。在地市級，重點考慮跨行業(yè)的整合，建立地市公共檢測服務(wù)平臺。

（2）去行政化。打破現(xiàn)有行政區(qū)域和行業(yè)的壁壘，弱化行政管制和干預(yù)，推動技術(shù)機構(gòu)與行業(yè)主管部門之間逐漸脫鉤，通過逐步去行政化，對技術(shù)機構(gòu)“松綁”，打破部門狹隘利益，使技術(shù)機構(gòu)不再專屬于某個政府部門，而應(yīng)定位于為整個政府和社會服務(wù)。

（3）內(nèi)部治理。去行政化的同時進行內(nèi)部管理優(yōu)化，開展內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)改革，實現(xiàn)單位用人和薪酬支付在一定框架下的自主權(quán)，建立起績效考核制度和內(nèi)部激勵機制，使機構(gòu)的活力充分激發(fā)出來。

（4）適時轉(zhuǎn)型。在相關(guān)配套制度逐步完善、全國事業(yè)單位改革對社會組織進一步認可的前提下，將專業(yè)化、社會化的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)檎畬嶒炇?、社會組織和企業(yè)，組建跨地區(qū)和跨行業(yè)的大型檢測集團。

4.4 改革障礙與對策分析

（1）理念轉(zhuǎn)變障礙。質(zhì)量共治理念下，第三方檢驗檢測認證機構(gòu)作為政府之外的獨立角色參與質(zhì)量監(jiān)管，這對傳統(tǒng)行政隸屬關(guān)系是一次重大突破。技術(shù)機構(gòu)的社會化需要打破部門利益，理念上的轉(zhuǎn)變和統(tǒng)一認識必須先行，否則，改革方向的認同和去行政化改革等均無法推進。

（2）回頭整合障礙。對于部分已經(jīng)下放給地方的檢驗檢測技術(shù)機構(gòu)，回頭再進行整合，難度太大?？煽紤]先開展去行政化和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，以期在將來的重組中進行整合。

（3）分流切割障礙。對現(xiàn)有檢驗檢測認證機構(gòu)進行“公益”和“市場”的切割，無論怎么切割都容易造成分配不“均”，出現(xiàn)一方甚至多方都不滿意的結(jié)果?？紤]三種分流方向、在時機進一步成熟時再分流是更為明智的選擇。

（4）身份認同障礙。當(dāng)年轉(zhuǎn)社會組織的改革方向在實際改革路徑設(shè)計時被忽視，主要是社會組織在法律認同上存在障礙。但現(xiàn)在情況已有所不同，一方面，將社會組織歸入非企業(yè)法人目前已出現(xiàn)可行性，另一方面，當(dāng)前設(shè)計的社會化、專業(yè)化的事業(yè)單位改革路徑，可以有足夠的時間等待相關(guān)法律的完善。

（5）立法制度障礙。事業(yè)單位內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)改革和去行政化改革，都需要出臺相關(guān)的專門政策文件來支持，如需要進一步轉(zhuǎn)為社會組織，還需要立法或修改現(xiàn)有法律法規(guī)，是為立法和政策成本。此過程中，漸進和平穩(wěn)改革阻力最小，可視為最佳選擇。

4.5 改革保障措施

一是整合工作中涉及的法律法規(guī)立改廢，如人員身份變更、社會保障、養(yǎng)老醫(yī)療相關(guān)的法律法規(guī)修改。二是改革分配制度，為事業(yè)單位推進實行社會化管理提供政策空間，最終實現(xiàn)無行政級別、無編制，實現(xiàn)同工同酬、多勞多得的內(nèi)部激勵機制。三是爭取社會化后的檢驗檢測認證技術(shù)機構(gòu)其收入用于自身發(fā)展，盡可能不上繳或少上繳財政，基礎(chǔ)較薄弱的機構(gòu)在過渡期還需要政府財政予以經(jīng)費支持。四是推進政府職能轉(zhuǎn)變，政府相關(guān)業(yè)務(wù)要轉(zhuǎn)變?yōu)檎型稑?biāo)和購買服務(wù)方式，以與事業(yè)單位的社會化運作模式相匹配。五是對將來機構(gòu)分流時資產(chǎn)處理和資質(zhì)歸屬，需要出臺具體的政策予以支持。

[1] 質(zhì)檢總局.質(zhì)檢總局召開新聞發(fā)布會通報國家檢驗檢測服務(wù)業(yè)統(tǒng)計信息[EB/OL].(2016-06-12)[2017-06-20]. http://www.aqsiq.gov.cn/zjxw/zjxw/zjftpxw/201606/t20160612_468267.htm.

[2] 武津生,劉展.歐洲三國檢驗檢測認證機構(gòu)發(fā)展的啟示[J].質(zhì)量探索,2015,(7):43-44.

[3] 郭菁,吳文凡,陳金輝,等.質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗檢測機構(gòu)整合之淺見[J].改革與開放,2015,(17):19-20.

[4] 任小鐵.質(zhì)檢技術(shù)機構(gòu)服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的作用、問題及建議[J].廣東經(jīng)濟,2016,(6):30-33.

[5] 馬麗.前海模式是怎樣煉成的[J].法人,2011,(3):31-32.

Study on Integration and Reform of the State-Owned Inspection and Certifications Institutions under the Concept of Shared Governance

CHEN Xue-zhang, ZHANG Lan, LIN Shu-bao, ZHANG Rui-lian
(Guangdong Institute of Standardization, Guangzhou 510220, China)

Reform is urgently in need to solve the overall small, scattered, weak and disordered problems of state-owned inspection, testing and certification institutions. Based on the dual attributes of public welfare and market characters of these institutions, it is easy to develop the simple reform idea to just divide them into the public welfare part and the market part, thusignoring the possible another reform mode. Based on the analysis of current situations and problems, this paper points out that the integration of same kind institutions at first and then runs the mechanism reform may be the best choice. The urgent demand is to integrate rather than divide them, then to promote the reform of the internal corporate governance structure, to develop toward professional public institutions and to change into social organization at suitable conditions, which is the most suitable reform model.

reform; public institutions; quality; inspection, testing and certification; socialization; shared governance

F203

A

1672-6286(2017)03-0083-09

陳學(xué)章，高級工程師，主要致力于質(zhì)量安全和標(biāo)準(zhǔn)化研究。

*本文是國家質(zhì)檢總局質(zhì)量發(fā)展研究中心課題《質(zhì)監(jiān)體制機制改革與基層能力建設(shè)》子課題七《質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)技術(shù)機構(gòu)管理整合與改革》成果的核心部分。