“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)登記

劉禺涵

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120）

“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)登記

劉禺涵

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120）

研究目的：研究探討“三權(quán)分置”改革下的土地經(jīng)營權(quán)登記的原則和方法。研究方法： 歷史研究法、規(guī)范分析法。研究結(jié)果：（1）土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具備物權(quán)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不動產(chǎn)權(quán)利登記；（2）土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，決定其不動產(chǎn)登記該如何進(jìn)行，對土地經(jīng)營權(quán)做怎樣的不動產(chǎn)登記，又能直接反映出它的法律地位和權(quán)利性質(zhì)。研究結(jié)論： 在中國土地公有制背景下，土地使用權(quán)不屬于土地的他項(xiàng)權(quán)利。為保證“三權(quán)分置”改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，亦當(dāng)將土地經(jīng)營權(quán)視作土地使用權(quán)性質(zhì)，并進(jìn)行不動產(chǎn)首次登記。

土地法學(xué)；三權(quán)分置；權(quán)利分析；土地經(jīng)營權(quán)；土地使用權(quán)；土地他項(xiàng)權(quán)利；登記

1 問題的提出：“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)登記面臨的三大問題

“三權(quán)分置”已成為黨和國家確立的中國新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本方向。2014年11月修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》），已經(jīng)將從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立保護(hù)的權(quán)利類型①參見《行政訴訟法》第12條“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的”。?！叭龣?quán)分置”是以穩(wěn)定的土地承包權(quán)保障農(nóng)民不失去賴以生存的基礎(chǔ)，以活躍的土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)建土地市場配置機(jī)制，其核心是“平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”②參見2016年8月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議審議通過的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。，且明確了“抵押”是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一③2014年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，明確指出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。。因此，對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行不動產(chǎn)登記，賦予其公示公信效力，是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的基本要求。

1.1 土地經(jīng)營權(quán)登記與土地承包經(jīng)營權(quán)登記的關(guān)系

在中國土地公有制背景下，集體土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，因此,通過“兩權(quán)分離”擬制了具有獨(dú)立物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),作為市場性的土地權(quán)利，并納入國務(wù)院新頒布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》的不動產(chǎn)登記范圍。在“三權(quán)分置”制度模式下，當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)不再進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，而依法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為土地經(jīng)營權(quán)時，對于不再進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)，還有無必要對它進(jìn)行不動產(chǎn)登記？目前針對土地承包經(jīng)營權(quán)正在進(jìn)行的確權(quán)登記頒證工作，是否意味著為此傾注了大量人力、物權(quán)、財力的確權(quán)登記，會在不久的將來付諸東流？在土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際代替土地承包經(jīng)營權(quán)的流通功能后，是否也需要參照土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行全面的確權(quán)登記？如果對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行全面的確權(quán)登記，那么，它與土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記又是什么關(guān)系等，都是“三權(quán)分置”改革必須面對的問題。

1.2 土地經(jīng)營權(quán)登記的層級

對于土地經(jīng)營權(quán)登記，是頒發(fā)不動產(chǎn)登記證書還是頒發(fā)不動產(chǎn)登記證明？土地經(jīng)營權(quán)如何登記，事實(shí)上反映了它屬于哪個層級的權(quán)利。以權(quán)利層級為標(biāo)準(zhǔn)，中國不動產(chǎn)登記制度把權(quán)利分成了兩類：自物權(quán)登記和他項(xiàng)權(quán)利登記。在以德國為典型的大陸法系物權(quán)理論中，自物權(quán)僅指所有權(quán)，土地使用權(quán)及其他設(shè)定在他人土地上的權(quán)利均屬他物權(quán)④自物權(quán)、他物權(quán)體系是依據(jù)財產(chǎn)是否為權(quán)利主體所有而作的分類。顧名思義，自物權(quán)是物權(quán)人對自有物的權(quán)利，他物權(quán)是物權(quán)人在他人所有物上的權(quán)利，前者只能是所有權(quán)，后者則包括一切法定的利用他人財產(chǎn)的權(quán)利。參見孟勤國.物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論［M］.北京：人民法院出版社，2004：22。。但在中國土地公有制下，土地使用權(quán)才是唯一在市場流轉(zhuǎn)的權(quán)利，為保障并促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地登記實(shí)務(wù)規(guī)則提升了土地使用權(quán)的登記層級，使其與土地所有權(quán)在一個層級上登記⑤同樣將土地使用權(quán)和土地所有權(quán)作并列規(guī)定的還有《土地管理法》第二章及其《實(shí)施條例》第二章。，而其余土地他項(xiàng)權(quán)利作為第二層級登記⑥參見《土地登記規(guī)則》（1995年）第2條第2款：“本規(guī)則所稱土地他項(xiàng)權(quán)利，是指土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的土地權(quán)利，包括抵押權(quán)、承租權(quán)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利?！薄霸谖覈?，土地他項(xiàng)權(quán)利是泛指土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外的各種土地權(quán)利。也就是說，凡是不屬于土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，而在土地法上需要加以確認(rèn)和保護(hù)的土地權(quán)利，都可以列入土地他項(xiàng)權(quán)利”（王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：211 - 212.）。。

與登記層級相適應(yīng)，對土地使用權(quán)核發(fā)土地權(quán)利證書，對土地他項(xiàng)權(quán)利核發(fā)土地權(quán)利證明，是中國不動產(chǎn)登記制度的通行規(guī)則⑦參見《土地登記辦法》（2007年）第3條第2款：“申請人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書?！薄Ｍ恋厮?xiàng)權(quán)利登記，無須另行頒發(fā)證書，只需在原證書的“權(quán)利其他狀況”一欄記載其負(fù)擔(dān)事項(xiàng)（包括載明他項(xiàng)權(quán)利人、權(quán)利種類、權(quán)利范圍、權(quán)利存續(xù)期間等），再給他項(xiàng)權(quán)利人出具一份權(quán)利證明即可。2015年國土資源部公布的不動產(chǎn)登記簿證樣式⑧含《不動產(chǎn)權(quán)證書》、《不動產(chǎn)登記證明》樣式。，確認(rèn)了這種“證書”——“證明”分立的登記發(fā)證樣式在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下的延續(xù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，實(shí)際上是將它作為一項(xiàng)土地使用權(quán)，在土地使用權(quán)層級上進(jìn)行登記。在“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)下，如果將土地經(jīng)營權(quán)視為土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利，那么，它就屬于設(shè)定在土地承包經(jīng)營權(quán)之上的他項(xiàng)權(quán)利，其在登記規(guī)則中的法律地位就與抵押權(quán)、地役權(quán)等成并列關(guān)系。此時，在對土地承包經(jīng)營權(quán)登記依然頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書的前提下，對土地經(jīng)營權(quán)登記就只能在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上“權(quán)利其他狀況”一欄載明土地經(jīng)營權(quán)的存在，并對土地經(jīng)營權(quán)人核發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證明。但如果將土地經(jīng)營權(quán)作為他項(xiàng)權(quán)利登記并發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)利證明，又如何能在它的他項(xiàng)權(quán)利證明之上再記載另一個如抵押權(quán)的他項(xiàng)權(quán)利？作為只有權(quán)利證明的土地經(jīng)營權(quán)，又如何能在市場繼續(xù)流轉(zhuǎn)？如為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革目標(biāo)而給土地經(jīng)營權(quán)登記頒發(fā)權(quán)利證書，那么其正當(dāng)性基礎(chǔ)是什么？

1.3 土地經(jīng)營權(quán)適用哪種登記類型

土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)分離并進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，移轉(zhuǎn)給他人，是辦理首次登記還是移轉(zhuǎn)登記？表面上看這似乎是一個技術(shù)問題，但實(shí)際是對土地經(jīng)營權(quán)實(shí)體權(quán)利狀態(tài)的折射，這背后隱含著“三權(quán)分置”在法律上是什么時候完成，土地經(jīng)營權(quán)在什么時候成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，它與土地承包經(jīng)營權(quán)分離的法律標(biāo)志是什么等理論問題。土地經(jīng)營權(quán)從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來作為一項(xiàng)需要在市場上流轉(zhuǎn)的權(quán)利，必然需要進(jìn)行不動產(chǎn)登記，這是“三權(quán)分置”目的所決定的。但分離出來的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)辦理哪種類型的登記，卻是理論上必須要明確的問題，否則將無法建立起相應(yīng)的登記程序與規(guī)則。

2 “三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)

不動產(chǎn)登記是對不動產(chǎn)權(quán)利的客觀描述與記載，它本身并不擬制權(quán)利。因此，準(zhǔn)確界定集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，既是“三權(quán)分置”改革應(yīng)該解決的問題，也是科學(xué)設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)登記制度的前提。

2.1 集體土地所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的分離

中國的土地公有制決定了集體土地所有權(quán)不能成為市場交易的客體，并由此催生了集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，即“兩權(quán)分離”。“兩權(quán)分離”源于農(nóng)民自發(fā)首創(chuàng)①1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民為了生存和擺脫貧困，冒著極大的危險簽下“生死狀”，將村內(nèi)集體土地包產(chǎn)到戶。這一舉動，拉開了中國徹底變革實(shí)行了20余年的“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)村土地制度并全面確立農(nóng)村土地承包經(jīng)營制的序幕。在最初的一片質(zhì)疑聲中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制突破重重障礙，逐步在全國推開。1982年，中國正式將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制寫入《憲法》。，最初的土地承包經(jīng)營權(quán)，并非財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的物權(quán)，嚴(yán)格意義上講，它僅僅是一項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制②用當(dāng)時形象的話描述，就是“上繳國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”。。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，市場機(jī)制在土地資源配置中發(fā)揮了越來越重要的作用，土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)性需求開始顯現(xiàn)，建立在農(nóng)村土地利用社會保障功能基礎(chǔ)之上的“兩權(quán)分離”，越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，并由此推動了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，并于2007年由《中華人民共和國物權(quán)法》（以下稱《物權(quán)法》）正式確立為物權(quán)③土地承包經(jīng)營權(quán)被寫入《物權(quán)法》用益物權(quán)一編。。

土地承包經(jīng)營權(quán)從集體土地所有權(quán)中分離出來，即使在完成其物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化之后，仍然承擔(dān)著對農(nóng)村生存保障的制度功能。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)包含與成員權(quán)相關(guān)聯(lián)的承包權(quán)，又包含與土地使用權(quán)相關(guān)聯(lián)的物權(quán)，是一項(xiàng)具有身份性和物權(quán)性的綜合性權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)包含了兩種不同價值功能的權(quán)利：一是具有社會保障功能和身份性質(zhì)的成員權(quán)；二是具有流通功能和財產(chǎn)性質(zhì)的物權(quán)。就土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)權(quán)利而言，它與集體土地所有權(quán)之間的關(guān)系，是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系，具有替代集體土地所有權(quán)（行使其部分權(quán)能的）實(shí)現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)市場價值的性質(zhì)；就土地承包經(jīng)營權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)權(quán)利而言，它反映了集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體土地之間不可分割的生存依賴關(guān)系。成員權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)包括集體收益分享權(quán)、集體重大事務(wù)表決權(quán)、有資格承包農(nóng)地的承包權(quán)①其內(nèi)涵不同于“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)的內(nèi)涵。等內(nèi)容[1]；物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)包括對承包土地占有、使用、收益和依法流轉(zhuǎn)等權(quán)利內(nèi)容。集體土地所有權(quán)人在行使了對土地承包經(jīng)營權(quán)的擬制權(quán)，并分離出土地承包經(jīng)營權(quán)之后，它就不再享有對承包地的占有、使用和處分權(quán)利，而僅包含收益權(quán)和管理權(quán)，以及特殊情況下收回土地承包經(jīng)營權(quán)并重新發(fā)包（設(shè)定）的權(quán)利。當(dāng)兩種不同性質(zhì)的權(quán)利構(gòu)成一項(xiàng)整體性權(quán)利時，權(quán)利的流轉(zhuǎn)就會受到阻礙。正是基于這樣的原因，才構(gòu)成了將土地經(jīng)營權(quán)再一次從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的客觀基礎(chǔ)。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離

土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，是為了彰顯承包地的商品屬性，并使其成為一項(xiàng)能夠依法在市場流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)性權(quán)利而設(shè)計的。但土地承包經(jīng)營權(quán)畢竟是以土地對農(nóng)民生存保障價值目標(biāo)為基礎(chǔ)的權(quán)利，讓其直接承擔(dān)完整的土地資源市場配置機(jī)制的目標(biāo)難免功能超載。土地承包經(jīng)營權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，不可避免會帶來讓農(nóng)民失去土地這個承載生存保障功能的基本生產(chǎn)資料的巨大隱憂。出于對失去土地、失去生存保障的擔(dān)憂，中央強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”②參見2013年《中央農(nóng)村工作會議》。。既要堅持農(nóng)村土地對農(nóng)民的保障作用，又要實(shí)現(xiàn)市場流轉(zhuǎn)效率價值目標(biāo)，就必然要求農(nóng)村土地利用制度的再創(chuàng)新。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，就是將土地承包經(jīng)營權(quán)中物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)分離出來，讓其肩負(fù)土地資源市場配置機(jī)制中可交易的權(quán)利功能；將土地成員權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)仍然留在土地承包經(jīng)營權(quán)之中，讓其作為農(nóng)民的穩(wěn)定性權(quán)利繼續(xù)發(fā)揮生存保障功能。因此，“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)相比，已發(fā)生了本質(zhì)性變化。土地經(jīng)營權(quán)從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來后，農(nóng)戶還依法享有土地承包權(quán)。在以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的改革背景下，集體組織成員針對土地享有保障性權(quán)利，是以戶為單位統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的。也就是說二輪土地承包之后出生的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，雖然沒有依據(jù)成員權(quán)在二輪承包土地時分得相應(yīng)的承包地，但作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，仍然依法享有集體收益分配權(quán)、集體事物表決權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)，是一項(xiàng)不再肩負(fù)保障功能的、可以在市場依法流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)性土地物權(quán)，無論它在市場以何種方式流轉(zhuǎn)，或者流轉(zhuǎn)多少次，都不會影響農(nóng)民擁有穩(wěn)定的生存保障性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)、債權(quán)、抑或其他性質(zhì)權(quán)利，這是涉及是否對其進(jìn)行登記，以及什么性質(zhì)與類型登記的基本問題。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，目前眾說紛紜：有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)不是一項(xiàng)獨(dú)立民事權(quán)利，只能是權(quán)能，是土地承包經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容[2]；有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，它基于土地流轉(zhuǎn)合同意定而產(chǎn)生，土地經(jīng)營權(quán)人與土地承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系，更多地受合同法約束[3]；也有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)中分離而來的，應(yīng)當(dāng)將其確立為次生性用益物權(quán)[4]，以便與土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)地位相區(qū)分?？傊?，無論有多少觀點(diǎn)，尚無定論這卻是不爭的事實(shí)。

關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)至少需要明確兩個問題：第一，這項(xiàng)權(quán)利具不具備獨(dú)立的法律地位；第二，它是不是一項(xiàng)物權(quán)?；卮疬@兩個問題，不能陷入傳統(tǒng)民法理論的邏輯推演，因?yàn)閭鹘y(tǒng)民法物權(quán)理論是以土地所有權(quán)直接進(jìn)入市場為基礎(chǔ)形成的，它與中國集體土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，甚至“三權(quán)分置”改革下土地承包經(jīng)營權(quán)都不進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)完全不同。因此，在中國土地公有制及其“三權(quán)分置”的前提下，認(rèn)識土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行逆向的邏輯推演，即以土地經(jīng)營權(quán)擬制的制度目的為基礎(chǔ)，思考一個能夠依法在市場流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利需要具備什么樣的法律屬性。循著這一分析進(jìn)路，才能準(zhǔn)確回答土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的問題。

第一，土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。作為一項(xiàng)需要在市場依法自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)的運(yùn)行，應(yīng)盡可能限制來自集體土地所有權(quán)的控制，也不應(yīng)過多地受到土地承包經(jīng)營權(quán)約束。正如國有土地所有權(quán)設(shè)定一項(xiàng)獨(dú)立的出讓土地使用權(quán)一樣，集體土地所有權(quán)對土地承包經(jīng)營權(quán)的影響，也應(yīng)限定在分離土地承包經(jīng)營權(quán)并鎖定其權(quán)利內(nèi)容時。分離之后的土地承包經(jīng)營權(quán)只需依照法律規(guī)定行使即可，其行使不再受集體土地所有權(quán)影響。土地經(jīng)營權(quán)是通過分離土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性權(quán)利而形成的，它在承繼土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性權(quán)利的同時，也就承繼了土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性市場權(quán)利的獨(dú)立法律地位。集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)或土地承包權(quán)，都不應(yīng)干預(yù)土地經(jīng)營權(quán)在市場上的運(yùn)行及其權(quán)利行使，不能妨礙其作為農(nóng)村集體土地中的基礎(chǔ)性市場權(quán)利的獨(dú)立性?！缎姓V訟法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)案件，屬于行政案件的受理范圍，并明確土地經(jīng)營權(quán)主體可以向人民法院提起訴訟，說明法律已經(jīng)認(rèn)可土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的市場性權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)利人具有法律賦予的獨(dú)立訴訟地位，可以獨(dú)立尋求司法救濟(jì)。

第二，土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是以替代土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮市場流通功能而被創(chuàng)設(shè)出來的權(quán)利，其權(quán)利的核心內(nèi)容是對承包地的占有、使用和收益，它在完整繼受土地承包經(jīng)營權(quán)中物權(quán)權(quán)利內(nèi)容的同時，還被賦予新的抵押融資和再轉(zhuǎn)讓的功能。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)必須符合其可抵押擔(dān)保融資、再轉(zhuǎn)讓的功能定位。把土地經(jīng)營權(quán)視為債權(quán)，或是土地承包經(jīng)營權(quán)中的一個權(quán)能，一是無法承載改革賦予它的抵押融資及再轉(zhuǎn)讓功能，二來也不符合土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利生成邏輯。首先，把土地經(jīng)營權(quán)視為一項(xiàng)債權(quán)，它就無法實(shí)現(xiàn)設(shè)定在其上的應(yīng)有的抵押權(quán)能。眾所周知，債權(quán)不能單獨(dú)抵押只能質(zhì)押，而質(zhì)權(quán)的客體只能是動產(chǎn)或者權(quán)利，把土地經(jīng)營權(quán)作為動產(chǎn)質(zhì)押，土地經(jīng)營權(quán)的占有權(quán)也當(dāng)隨之移交給質(zhì)權(quán)人，但如果土地經(jīng)營權(quán)人為了獲取發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金而質(zhì)押經(jīng)營權(quán)，卻因此失去對土地的占有，經(jīng)營權(quán)人又如何再在該農(nóng)地上持續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這種融資無法幫扶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還有什么意義？如果作為權(quán)利質(zhì)押，目前法律明確可以質(zhì)押的權(quán)利只有證券化的債權(quán)、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等①參見《擔(dān)保法》第75條。，土地經(jīng)營權(quán)顯然不是這個范圍之內(nèi)的債權(quán)，它是否屬于可以質(zhì)押的權(quán)利，尚有待商榷[5]。即使將土地經(jīng)營權(quán)作為可以質(zhì)押的權(quán)利，讓其具備融資功能，那么，質(zhì)押的發(fā)生也要以交付權(quán)利憑證或辦理出質(zhì)登記為生效條件②參見《擔(dān)保法》第76條、第78條、第79條。。鑒于當(dāng)前《不動產(chǎn)登記暫行條例》已將土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)登記客體范疇，如果土地承包經(jīng)營權(quán)由統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行不動產(chǎn)登記，反而實(shí)際上替代了土地承包經(jīng)營權(quán)成為市場性權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)卻被作為債權(quán)而由其他部門登記，這又會延續(xù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度推行之前的分頭管理之亂象，動搖不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，更何況土地經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上就不是一項(xiàng)“無體”的證券化權(quán)利，而是一項(xiàng)“有體”的不動產(chǎn)權(quán)利，它理應(yīng)成為不動產(chǎn)物權(quán)登記的對象。其次，即使沒有“三權(quán)分置”的改革，土地承包經(jīng)營權(quán)人也同樣可以通過簽訂合同，將其承包經(jīng)營權(quán)下的經(jīng)營權(quán)以債權(quán)形式授權(quán)給他人使用，該債權(quán)性流轉(zhuǎn)同樣受到合同法保護(hù)，根本就無須啟動“三權(quán)分置”的改革。但為什么中央要一次次鄭重的提出“三權(quán)分置”呢，就是因?yàn)椤皟蓹?quán)分離”下這種自發(fā)形成的債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)太單薄，不僅容易遭受土地承包經(jīng)營權(quán)和集體所有權(quán)的干涉，而且其受到的法律保護(hù)也極易被其他權(quán)利所藐視，導(dǎo)致它無法很好的在市場中運(yùn)轉(zhuǎn)。作為一項(xiàng)較長期限的土地經(jīng)營權(quán)，債權(quán)性質(zhì)根本就無法支撐其成為一項(xiàng)獨(dú)立的基礎(chǔ)性市場權(quán)利。也正是這個原因，才有了“三權(quán)分置”農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)革新的必要性。因此，中國改革實(shí)踐需要的是物權(quán)性的“土地經(jīng)營權(quán)”，只有將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計成物權(quán)，賦予其不動產(chǎn)物權(quán)登記公示公信效力，才能強(qiáng)化它進(jìn)入市場的能力[6]，才能推動“三權(quán)分置”改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 “三權(quán)分置”架構(gòu)中土地經(jīng)營權(quán)登記的“三大問題”之解

建立土地經(jīng)營權(quán)不動產(chǎn)登記制度與規(guī)則，能為釋放農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度績效提供堅實(shí)的法律保障?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》及其《實(shí)施細(xì)則》①2014年11月，國務(wù)院公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》；2015年6月，國土資源部審議通過《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》。，已經(jīng)把土地承包經(jīng)營權(quán)納入同集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)一登記的客體范圍，但未能涉及“三權(quán)分置”改革下土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩個新型權(quán)利，這給土地經(jīng)營權(quán)登記配套制度的建立留下了探討空間。

3.1 土地經(jīng)營權(quán)登記可沿用土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的成果

從理論或制度功能上講，土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來之后，原土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能會隨之喪失，剩下的土地承包權(quán)事實(shí)上成為債權(quán)意義上的權(quán)利，也不再具有進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的功能。雖然土地經(jīng)營權(quán)終將替代土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，但針對土地承包經(jīng)營權(quán)開展的確權(quán)登記工作，并不會因此喪失意義。原因在于：首先，土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)以土地承包經(jīng)營權(quán)人的自愿為前提，以土地承包經(jīng)營權(quán)人自己做出分離土地經(jīng)營權(quán)的法律行為、行使設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利為條件。土地經(jīng)營權(quán)并非是由登記才形成的權(quán)利，它存在于土地承包經(jīng)營權(quán)之中，只有土地經(jīng)營權(quán)需要流轉(zhuǎn)時，才有登記的必要性，在不流轉(zhuǎn)的情況下，國家和法律不能強(qiáng)制土地承包經(jīng)營權(quán)人分割（設(shè)立）土地經(jīng)營權(quán)并登記。因此，盡管土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)在土地市場流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性權(quán)利，但也無須對它展開全面的確權(quán)登記。其次，即使將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記的重心從土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到土地經(jīng)營權(quán)，耗費(fèi)在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記上的巨大成本也不會白費(fèi)。投入在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記上的成本，主要集中在對承包地面積、坡度、四至界限等客觀狀況進(jìn)行的航拍、實(shí)地丈量、勘測和圖解等技術(shù)性工作上，通過這些技術(shù)性工作得出的土地承包經(jīng)營權(quán)的宗地坐落、界址、空間界限、面積、用途等不動產(chǎn)客觀狀況的結(jié)論，與土地經(jīng)營權(quán)登記要求的宗地坐落、界址、空間界限、面積、用途等客觀狀況是完全一致的。分離后的土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的不同之處，在于權(quán)利內(nèi)容，或者主體（歸屬）的不同，而其他不動產(chǎn)客觀事項(xiàng)，尤其是土地的客觀自然狀態(tài)則是完全相同的。目前正在全面開展的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完全可以成為支撐未來土地經(jīng)營權(quán)登記的內(nèi)容基礎(chǔ)?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”不會妨礙現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)登記，而土地經(jīng)營權(quán)登記必須延用土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的成果。其三，根據(jù)不動產(chǎn)登記的連續(xù)性原則，保留土地承包經(jīng)營權(quán)的登記，有助于核實(shí)土地經(jīng)營權(quán)的來龍去脈，一旦出現(xiàn)權(quán)利爭議或者糾紛還能有據(jù)可查。

3.2 土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)作為土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利登記

中國土地權(quán)利的登記，應(yīng)該以中國國情為基礎(chǔ)，從已建立的中國土地法律制度出發(fā)，避免僵硬地套用傳統(tǒng)物權(quán)概念。傳統(tǒng)物權(quán)概念體系將土地所有權(quán)以外的一切土地權(quán)利，都?xì)w為土地他項(xiàng)權(quán)利。在中國特殊的土地公有制背景下，土地使用權(quán)是構(gòu)建土地市場配置機(jī)制的基礎(chǔ)性權(quán)利，中國對土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行與土地所有權(quán)一樣的權(quán)利總登記，頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)利證書。

土地經(jīng)營權(quán)，在中國土地登記體系中應(yīng)該作為土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)之所以要從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，就是為了使其成為能夠流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)財產(chǎn)性權(quán)利，如果不對土地經(jīng)營權(quán)作土地使用權(quán)性質(zhì)的登記，就失去了將其作為市場基礎(chǔ)性權(quán)利的意義。在現(xiàn)有土地權(quán)利體系中，土地承包經(jīng)營權(quán)被《物權(quán)法》定位為用益物權(quán)，而中國土地公有制背景下的土地用益物權(quán)，不能完全等同于西方民法體系中傳統(tǒng)的用益物權(quán)。西方土地私有制國家的土地所有權(quán)，本身可以流轉(zhuǎn)，其權(quán)利體系下的用益物權(quán)不具有中國土地法律制度中的用益物權(quán)這么強(qiáng)大的獨(dú)立性，它通常只是設(shè)定在所有權(quán)上的負(fù)擔(dān)，是一項(xiàng)典型意義上的他物權(quán)。而中國的土地使用權(quán)具有強(qiáng)大的物權(quán)獨(dú)立性，一旦擬制成型，土地使用權(quán)人即擁有對土地使用權(quán)設(shè)定內(nèi)容的處分權(quán)，并有權(quán)在自己的土地使用權(quán)上再設(shè)定擔(dān)保物權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利，而不再受土地所有權(quán)束縛[7]。因此，即使說中國的土地使用權(quán)在某種程度已具有“自物權(quán)”的功能和“自物權(quán)”性質(zhì)，也符合中國土地權(quán)利制度的客觀現(xiàn)實(shí)。

在“兩權(quán)分離”的制度框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)具有物權(quán)性質(zhì)，是一項(xiàng)能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性權(quán)利，中國對農(nóng)村土地使用權(quán)大規(guī)模的確權(quán)登記也正是在土地承包經(jīng)營權(quán)層面展開的?！叭龣?quán)分置”框架下，土地經(jīng)營權(quán)勢必代替土地承包經(jīng)營權(quán)，成為一項(xiàng)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性權(quán)利，登記的重心也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)移到土地經(jīng)營權(quán)上來。如果不對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行土地使用權(quán)性質(zhì)的登記，并頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，不僅土地經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)的終極目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資也無法進(jìn)行。只有將土地經(jīng)營權(quán)作為土地使用權(quán)性質(zhì)辦理不動產(chǎn)登記，并頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書，才能在土地經(jīng)營權(quán)抵押時，在土地經(jīng)營權(quán)證書的“權(quán)利其他狀況”一欄載明抵押權(quán)人、抵押擔(dān)保范圍、抵押權(quán)存續(xù)期限等權(quán)利事項(xiàng)，同時給抵押權(quán)人頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)抵押登記證明。

3.3 土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立適用首次登記

絕大多數(shù)情況下，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)才設(shè)立的。按照慣常的思維邏輯，這種情況符合移轉(zhuǎn)登記的法律表征，似乎屬于移轉(zhuǎn)登記的適用情形。土地經(jīng)營權(quán)雖然產(chǎn)生于土地承包經(jīng)營權(quán)，但它與土地承包經(jīng)營權(quán)相比，畢竟在權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)等方面都具有顯著差別，如果將其確定為轉(zhuǎn)移登記，就無法把土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中完全獨(dú)立出來，更無法清晰的勾畫出土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍和及其與土地承包權(quán)之間的權(quán)利界限。況且，如果土地承包經(jīng)營權(quán)人不轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，而是自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行抵押或出租，就不會發(fā)生權(quán)利主體的變化，也就不符合轉(zhuǎn)移登記特性。

將土地經(jīng)營權(quán)作為轉(zhuǎn)移登記，也無法實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度目標(biāo)。土地經(jīng)營權(quán)作為土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利辦理登記，其設(shè)立登記應(yīng)當(dāng)確定為首次登記。這就如同通過繼承或者法院判決取得的不動產(chǎn)，雖然沒有經(jīng)過權(quán)利移轉(zhuǎn)登記，但該不動產(chǎn)的物權(quán)歸屬也發(fā)生了受法律保護(hù)的變動一樣，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實(shí)際上也一直存在，不管它是否完成登記。但是，一旦要將土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立擬制出來，并進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，登記就必須成為其先決條件。土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立按照首次登記進(jìn)行制度安排，類似于國有土地出讓，土地承包經(jīng)營權(quán)人將其中物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利通過擬制使其成為獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)，這種被擬制出來的權(quán)利就是土地經(jīng)營權(quán)，是一項(xiàng)與國有出讓土地使用權(quán)相同性質(zhì)的權(quán)利，所不同的只是用途的差別，因此，符合首次登記“第一次將不動產(chǎn)權(quán)利記載于登記薄上”的定義和特征。

土地經(jīng)營權(quán)雖然一直存在于土地承包經(jīng)營權(quán)中，但它卻因流轉(zhuǎn)才獨(dú)立出來。經(jīng)流轉(zhuǎn)而獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)，又因流轉(zhuǎn)方式不同而使土地經(jīng)營權(quán)登記的權(quán)利主體不同。以抵押、出租等方式首次流轉(zhuǎn)，屬于土地承包經(jīng)營權(quán)人自己行使土地經(jīng)營權(quán)的行為，土地經(jīng)營權(quán)主體應(yīng)登記為土地承包經(jīng)營權(quán)人，這時在法律上僅解決了土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的問題；以轉(zhuǎn)讓、作價入股等方式流轉(zhuǎn)，則登記的土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)為受讓人。以首次登記確立土地經(jīng)營權(quán)，既能滿足土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的需求，又能滿足土地承包經(jīng)營權(quán)人自己保有被獨(dú)立擬制出來的獨(dú)立土地經(jīng)營權(quán)并用它進(jìn)行抵押的需求。分離后的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)在其第一次入市流轉(zhuǎn)（包括抵押）時進(jìn)行首次登記，并以此作為其進(jìn)入市場的基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)的受讓人，在土地經(jīng)營權(quán)法定期限內(nèi)再轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)辦理土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移登記。

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（本文責(zé)編：王慶日）

Land Management Right Registration in the Context of Tripartite Rural Land Entitlement System

LIU Yu-han
（Faculty of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China）

The purpose of the paper is to provide the principles and means of land management right registration in the context of tripartite rural land entitlement system. Methods employed include historical study and normative analysis. The results show that： 1）Land management right should have real rights attribute and should be registered as a kind of real estate right. 2）The relationship between land management right and land contractual right determines how the real estate registration of the former should be implemented, and conversely, the way of registration can directly reflect legal status and right nature regarding land management right. It is concluded that the land management right is not included in the other rights of land, given the background of public land ownership in China, and land management right should be regarded as the right with the nature of land use right and should be applied first-time registration so as to achieve the objective of tripartite rural land entitlement system.

land law; tripartite rural land entitlement system; rights analysis; land management right; land use right; other rights of land; registration

D922.3

A

1001-8158（2017）01-0073-07

10.11994/zgtdkx.20170106.105303

2016-07-22；

2016-12-08

中國法學(xué)會2015年度部級法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“農(nóng)村土地‘三權(quán)分置’的法治保障研究”（CLS（2015）ZDWT43）。

劉禺涵（1986-），女，四川閬中人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋胤ā-mail： tianxinz@sina.com