陶鐘太朗,楊 環(huán)
(1.成都大學(xué)政治學(xué)院,四川 成都 610106;2.四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學(xué)院文化商學(xué)院,四川 成都 610213)
農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)質(zhì)探討
——尋求政策在法律上的妥適表達(dá)
陶鐘太朗1,楊 環(huán)2
(1.成都大學(xué)政治學(xué)院,四川 成都 610106;2.四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學(xué)院文化商學(xué)院,四川 成都 610213)
研究目的:尋求并塑造對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”進(jìn)行調(diào)整的妥適法律規(guī)范。研究方法:實(shí)證分析法、規(guī)范分析法、類(lèi)比推理法、系統(tǒng)分析法。研究結(jié)果:從制度的妥適表達(dá)看,農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)并非三種具體權(quán)利的并立和對(duì)抗,而是三類(lèi)主體之間享有的權(quán)利的并立和對(duì)抗。這三類(lèi)主體即是農(nóng)民集體、農(nóng)民(農(nóng)戶)和土地流入方。農(nóng)民集體所享有的權(quán)利是集體土地所有權(quán),農(nóng)民(農(nóng)戶)享有的權(quán)利則是一種集體成員權(quán)(可以“承包權(quán)”指稱(chēng))或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),土地流入方的權(quán)利則為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。研究結(jié)論:農(nóng)民(農(nóng)戶)集體成員權(quán)的調(diào)整可依據(jù)既存規(guī)范性文件,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須進(jìn)行物權(quán)塑造,農(nóng)地“三權(quán)分置”才能得以在制度上實(shí)現(xiàn)。
土地法學(xué);三權(quán)分置;主體權(quán)利;集體成員權(quán);土地經(jīng)營(yíng)權(quán);物權(quán)塑造
改革開(kāi)放以來(lái),多數(shù)時(shí)候的制度變遷,特別是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,總是因循著這樣的路徑:民眾首創(chuàng)、政策倡導(dǎo)、地方試點(diǎn)、制度變革。在這樣的制度變革路徑中,經(jīng)濟(jì)學(xué)界是敏銳的,而法學(xué)界是穩(wěn)健的。在決策層作政策倡導(dǎo)之時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)界總是證成了制度變革的必要性。而當(dāng)需進(jìn)一步落實(shí)到制度變革時(shí),法學(xué)界則貢獻(xiàn)自己的智識(shí):厘清政策基本意蘊(yùn),結(jié)合既存的規(guī)范體系和社會(huì)事實(shí),尋求政策在法律上的妥適表達(dá),實(shí)現(xiàn)制度變遷。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革,采取了同樣的路徑依賴(lài)。當(dāng)前,制度變遷正處于“地方試點(diǎn)”上升至“制度變革”的關(guān)鍵時(shí)期,法學(xué)界以體系性視野去尋求政策在法律中的科學(xué)表達(dá),正當(dāng)其時(shí)。
作為討論的基本前提,首先要解決的是何謂“三權(quán)”以及“三權(quán)”之間的關(guān)系,這是“三權(quán)”得以在制度上實(shí)現(xiàn)的前置條件。從形式上看,各相關(guān)政策性文件對(duì)何謂“三權(quán)”,表述頗為一致,即“集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”①?gòu)恼咝纬蓵r(shí)間上排序,2014年中央一號(hào)文件、2014年11月出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》、2015年中央一號(hào)文件、2015年11月出臺(tái)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》和2016年中央一號(hào)文件,對(duì)何謂“三權(quán)”的表述幾乎一致,即農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。。對(duì)“三權(quán)”之間的關(guān)系,各相關(guān)政策性文件亦有一致的表述,即“落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”②上述政策性文件對(duì)“三權(quán)”關(guān)系的表述,措辭上有些許差別,但基本意蘊(yùn)無(wú)異,即“落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?!倍渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》更是對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)在意蘊(yùn)進(jìn)行了詳盡闡釋③其完整表述為:“落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。落實(shí)集體所有權(quán),就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定,明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán),明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬,實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?!?參見(jiàn)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》第二部分“關(guān)鍵領(lǐng)域和重大舉措”第一項(xiàng)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”第一點(diǎn)“深化農(nóng)村土地制度改革”。。基于上述,似乎已經(jīng)對(duì)何謂“三權(quán)”以及“三權(quán)”之間的關(guān)系作了清晰的解答,但事實(shí)并非如此。上述概念的界定以及相互關(guān)系的厘定,并非是在既有制度的概念體系下完成。更準(zhǔn)確地講,上述概念更多地是在經(jīng)濟(jì)學(xué)界話語(yǔ)體系下形成并被政策援用,而并不能在現(xiàn)有的法律概念體系中找到妥適的對(duì)應(yīng)。
具體而言,首先,“農(nóng)戶承包權(quán)”并非既有權(quán)利概念體系中的一員,其是否能夠直接與農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(用益物權(quán)的一種類(lèi)型)劃等號(hào),尚值商榷;其次,既存法解釋論下所形成的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,是債權(quán)非物權(quán)[1],債權(quán)型的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”既不能實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”,亦不能將其予以抵押進(jìn)行貸款。對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”權(quán)利性質(zhì)進(jìn)行重塑的必要性和可能性,尚需探討。當(dāng)前階段,法學(xué)界對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)識(shí)各不相同,在很大程度上阻礙了農(nóng)地“三權(quán)分置”在制度上的實(shí)現(xiàn)。因此,依托法學(xué)體系性語(yǔ)境厘清“三權(quán)”概念及其之間的關(guān)系,是農(nóng)地“三權(quán)分置”制度實(shí)現(xiàn)的第一步,這需要對(duì)當(dāng)前社會(huì)事實(shí)進(jìn)行充分解讀并結(jié)合政策意蘊(yùn)方能完成。
當(dāng)前階段的改革思路是“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位,并積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。其踐行,必需要對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地兩權(quán)并立(即集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))模式進(jìn)行變革,從之前的維護(hù)集體和農(nóng)戶二元利益的產(chǎn)權(quán)設(shè)置轉(zhuǎn)變到維護(hù)集體、農(nóng)戶和非該農(nóng)戶的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體三元利益的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”模式應(yīng)運(yùn)而生。
“三權(quán)分置”擬實(shí)現(xiàn)之制度功能,可分為三個(gè)維度。第一個(gè)維度是之于集體而言,以集體所有權(quán)繼續(xù)維護(hù)中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度,確保農(nóng)村集體的身份性權(quán)益不受外來(lái)資本的大規(guī)模沖擊,以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的持續(xù)性穩(wěn)定;第二個(gè)維度是之于農(nóng)民而言(農(nóng)戶),以農(nóng)戶承包權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利制衡,一方面約束集體土地所有權(quán)的權(quán)利擴(kuò)張,一方面以回歸力保障農(nóng)民不永久性失地,一方面以轉(zhuǎn)讓價(jià)金實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)性利益;第三個(gè)維度是之于土地流入方,以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確保其利益實(shí)現(xiàn)能夠有效對(duì)抗集體和農(nóng)戶,甚至國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān),并能實(shí)現(xiàn)有效融資,以吸引外部資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,助推農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)蓬勃發(fā)展。
由是,可以得出這樣的結(jié)論,盡管在形式上“三權(quán)分置”應(yīng)具體化為三種特定的權(quán)利類(lèi)型的并立和對(duì)抗。但究其實(shí)質(zhì),卻應(yīng)是農(nóng)民集體、農(nóng)民(農(nóng)戶)、土地流入方三類(lèi)主體之間的權(quán)利并立和對(duì)抗。即農(nóng)民集體享有的權(quán)利、農(nóng)民(農(nóng)戶)享有的權(quán)利以及土地流入方享有的權(quán)利之間的分置。三類(lèi)主體之間的權(quán)利存在形態(tài)是單一的,還是多樣的,則需要結(jié)合待規(guī)制對(duì)象的實(shí)然存在形式予以回答,方有正確結(jié)論。
當(dāng)前階段的農(nóng)村,三類(lèi)主體之間的權(quán)利存在形態(tài)存在多樣性:一是作為基礎(chǔ)的“家庭經(jīng)營(yíng)模式”,是集體權(quán)利和農(nóng)戶權(quán)利之間的對(duì)抗;一是在集體收回土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)①這里的經(jīng)營(yíng)是廣義的經(jīng)營(yíng),既包含農(nóng)民集體自己運(yùn)營(yíng)該土地,也包含農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)該土地予第三方使用。的實(shí)踐或“確權(quán)確股不確地”的土地確權(quán)模式下,集體將土地使用權(quán)讓渡于第三方進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此情形下,每戶農(nóng)民具體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已不存在,而以集體成員權(quán)保障其生存利益,此時(shí)的權(quán)利存在模式為:農(nóng)戶以集體成員權(quán)與集體土地所有權(quán)形成制約與反制約的關(guān)系,集體土地所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相互制衡。即“集體成員權(quán)→集體所有權(quán)← →土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)分置;還有一種即是農(nóng)民(農(nóng)戶)創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給第三方,此時(shí)的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)為:農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)、農(nóng)民(農(nóng)戶)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和第三方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)之間的并立,即“集體土地所有權(quán)← →土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)← →土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的三權(quán)分置。上述三種農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)形式,后兩種均可稱(chēng)為“三權(quán)分置”,是“三權(quán)分置”在實(shí)踐中的具體實(shí)現(xiàn)形式。顯然,“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式具有二元性??梢园l(fā)現(xiàn),“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的二元性來(lái)源于農(nóng)戶權(quán)利的二元性。在相關(guān)政策文件中,對(duì)農(nóng)戶享有的權(quán)利的稱(chēng)謂,是“農(nóng)戶承包權(quán)”,故而,“農(nóng)戶承包權(quán)”具有二元性。它在不同的三權(quán)分置模式下,或者表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(物權(quán)),或者表現(xiàn)為集體成員權(quán)(成員權(quán))。事實(shí)上,決策層對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的二元屬性,也有一定的認(rèn)知,原中央農(nóng)辦主任陳錫文就曾在不同場(chǎng)合對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)作出了二元認(rèn)定②陳錫文在2013年12月5日接受人民日?qǐng)?bào)記者采訪時(shí),將承包權(quán)界定為物權(quán)。參見(jiàn)馮華,陳仁澤. 《農(nóng)村土地制度改革,底線不能突破——專(zhuān)訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng),辦公室主任陳錫文》. 《人民日?qǐng)?bào)》,2013-12-05(02);而在2014年1月22日國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新聞發(fā)布會(huì)中,陳錫文則將承包權(quán)界定為成員權(quán)。參見(jiàn)陳錫文. 《推進(jìn)土地改革涉及三方面法律法規(guī)調(diào)整》,http://news.ifeng.com/mainland/ detail_2014_01/22/33243281_0.shtml.。而根據(jù)各地方實(shí)踐,也可以得出農(nóng)戶承包權(quán)的二元性以及“三權(quán)分置”存在兩種模式的結(jié)論。曾被農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦提名的“珠三角模式”和“上海松江模式”等“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式,以及黨國(guó)英教授推崇的“重慶巴南模式”,均是農(nóng)民集體將集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作統(tǒng)一處理[2]。而“四川崇州模式”,則是通過(guò)農(nóng)戶個(gè)體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”[3]。對(duì)相關(guān)政策性文件進(jìn)行細(xì)致解讀,也能發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”的二元性質(zhì)。在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中,可以發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓方,可以是農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶,也可以是農(nóng)村基層組織③參見(jiàn)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》第三部分規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)第六點(diǎn)嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。。而在《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中也明確了“沒(méi)有承包到戶的農(nóng)村集體土地(指耕地)的經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押的,可參照本辦法執(zhí)行?!雹軈⒁?jiàn)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》第27條。
顯然“三權(quán)分置”要尋求政策在法律上的妥適表達(dá),需要以上述三種實(shí)然態(tài)的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)為規(guī)范對(duì)象。換言之,即是相關(guān)的制度設(shè)置,需要滿足“家庭承包經(jīng)營(yíng)”模式的二元農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)模式,也要滿足兩種類(lèi)型的三元農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)模式。
當(dāng)前,學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”在制度上的實(shí)現(xiàn)有三類(lèi)有代表性的觀點(diǎn),部分學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中分置出“土地承包權(quán)”,并對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行去身份性改造和制度功能重塑,以此方式實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”[4-5]。部分學(xué)者認(rèn)為,在保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的基礎(chǔ)上,在物權(quán)法框架下設(shè)置“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度,以此實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”[6-7]。還有學(xué)者認(rèn)為,所謂“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”,其實(shí)質(zhì)也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),只不過(guò)是較于“原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“次一級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。因此,無(wú)需新設(shè)“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度,而僅對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度作細(xì)節(jié)性調(diào)整,即可實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”[8]。上述觀點(diǎn)有其理論依據(jù),并能實(shí)現(xiàn)各自在其概念體系中的邏輯自洽。但其共同的缺點(diǎn)在于:僅是依托于政策所提供的概念體系進(jìn)行法律術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)換工作,而忽略了對(duì)社會(huì)事實(shí)的充分認(rèn)知以及對(duì)政策意蘊(yùn)的深入解讀。因此,在進(jìn)行“三權(quán)分置”政策法律表達(dá)的過(guò)程中,上述理論不可避免地落入進(jìn)行三種具體的權(quán)利塑造的窠臼當(dāng)中而無(wú)法自拔,其不合理性顯而易見(jiàn)。基于已經(jīng)得出的結(jié)論,“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)并非是三種權(quán)利的并立和對(duì)抗,而是三類(lèi)主體權(quán)利的并立和對(duì)抗,因此,制度設(shè)置不應(yīng)是三種具體的權(quán)利塑造,而是三類(lèi)主體權(quán)利的塑造。
三類(lèi)主體的權(quán)利塑造,并不應(yīng)是一個(gè)“破舊立新”的過(guò)程,而應(yīng)是在既存法律體系下進(jìn)行制度調(diào)適并適度創(chuàng)新的過(guò)程,采取這樣一種制度表達(dá)路徑依賴(lài),是基于以下理由:
首先,從一般方法論角度考察,除非是制度的新創(chuàng)或者制度的整體移植,制度演進(jìn)都存在慣性。特別是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域,一直以來(lái),其變遷過(guò)程都是摸著石頭過(guò)河,在充分汲取既存制度合理性的基礎(chǔ)上,作漸次性地突破。以最近的一次農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新為例,即是以傳統(tǒng)的集體土地所有權(quán)為依憑,創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),為家庭經(jīng)營(yíng)提供了權(quán)利保障,實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)并立”。而當(dāng)前的“三權(quán)分置”倡設(shè),其前提則是“兩權(quán)并立”,即需以集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在為依憑,“三權(quán)分置”脫胎于“兩權(quán)并立”。由是,制度演進(jìn)的慣性決定了立法路徑依賴(lài)應(yīng)是在既存制度體系下適度創(chuàng)新的過(guò)程。
其次,從調(diào)整對(duì)象上分析,“三權(quán)分置”的法律制度表達(dá),既要能調(diào)整集體、農(nóng)民(農(nóng)戶)、土地流入第三方三類(lèi)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,同時(shí),傳統(tǒng)家庭經(jīng)營(yíng)模式下的集體與農(nóng)民(農(nóng)戶)就土地而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,也應(yīng)屬其調(diào)整范圍之列。換言之,“三權(quán)分置”的法律表達(dá)必須具有兼容性,實(shí)然態(tài)的“兩權(quán)并立”和“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu),都應(yīng)納入其規(guī)范框架內(nèi)。當(dāng)前,“兩權(quán)并立”的農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)得到了妥適的法律調(diào)整,而“家庭承包經(jīng)營(yíng)”在未來(lái)的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi),仍然是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式。故而,“兩權(quán)并立”較“三權(quán)分置”而言,更是農(nóng)村主流的地權(quán)結(jié)構(gòu)。因此,“三權(quán)分置”的制度實(shí)現(xiàn),應(yīng)首先承襲既有的“兩權(quán)并立”的權(quán)利設(shè)置,在此基礎(chǔ)上,進(jìn)行制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”法律表達(dá)。
再次,從既有制度可塑性方面來(lái)看,現(xiàn)有法律體系本就存在制度革新的變量。一方面,《物權(quán)法》實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)的立法確認(rèn),而且還規(guī)定了農(nóng)民集體成員享有的具體成員權(quán)益,如參與管理權(quán)(第59條第2款)、知情權(quán)(第62條)、撤銷(xiāo)權(quán)(第63條第2款)等[9]。作為農(nóng)民集體民主決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式,《村民委員會(huì)組織法》也較為細(xì)致地規(guī)定了農(nóng)民集體的議事規(guī)則。上述制度搭建了農(nóng)民集體成員權(quán)的基本架構(gòu),依托于這一基本架構(gòu),是能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民(農(nóng)戶)對(duì)集體土地所有權(quán)的有效行使和制約的,但這需要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行進(jìn)一步的闡發(fā)和解釋?zhuān)涣硪环矫?,土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)雖然在形式上被定義為派生于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的用益物權(quán),但自中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái),立法的基本趨勢(shì)是不斷強(qiáng)化這種權(quán)利。農(nóng)民承包的法定期限不斷延長(zhǎng),甚至2008年“中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定”指出,農(nóng)民享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變[10]。而在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證的過(guò)程中,很多地方國(guó)土行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利期限的表述已經(jīng)不采用具體期限,而直接標(biāo)明為“長(zhǎng)期”。如果農(nóng)民個(gè)人或者家庭享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變,這種權(quán)利對(duì)土地的支配性已經(jīng)接近于所有權(quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)具有了準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì),這為派生于其上“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利塑造提供了多種可能性。
第四,從制度變革的必要性來(lái)看,既存法律尚不能滿足“三權(quán)分置”的制度需求,相關(guān)的制度創(chuàng)新具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。具體而言,農(nóng)民集體成員權(quán)尚不完善,集體成員身份的確定和變動(dòng)規(guī)則,集體成員議事規(guī)則和權(quán)利行使規(guī)則、救濟(jì)機(jī)制,集體成員權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互轉(zhuǎn)化問(wèn)題,尚需進(jìn)行細(xì)致性探討。此外,在既有法解釋論下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),尚不能滿足“三權(quán)分置”的政策要求。當(dāng)前,《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定。既存體系下,農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地所形成的權(quán)利變遷,或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的主體變更,或者是土地流入方形成債權(quán)型的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[11]。顯然,債權(quán)型的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”并不足以與作為用益物權(quán)的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”對(duì)抗,亦不能與農(nóng)村集體土地所有權(quán)相抗衡?!叭龣?quán)分置”無(wú)從談起。要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”,需要對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行權(quán)利性質(zhì)重塑,以使其能夠與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)并立,實(shí)現(xiàn)各方利益主體的平權(quán)保護(hù)。
基于上述,“三權(quán)分置”政策的制度實(shí)現(xiàn),其重點(diǎn)在于兩項(xiàng)權(quán)利的適度創(chuàng)新,其一是集體成員權(quán)的細(xì)致化表達(dá),其二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)重塑。
承接前言,關(guān)于集體成員權(quán),既存的法律制度已有一般性規(guī)定,但需要進(jìn)一步細(xì)化并進(jìn)行相關(guān)規(guī)范性文件的銜接,方能形成妥適的集體成員權(quán)規(guī)則,以助推“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)。
4.1 集體成員權(quán)的權(quán)利定位:與集體所有權(quán)的異質(zhì)性
合理的權(quán)利定位是合理規(guī)則設(shè)置的前提和基礎(chǔ),而當(dāng)前對(duì)集體成員權(quán)的權(quán)利定位,存在一定的誤區(qū)。從解釋論角度看,《物權(quán)法》在其第5章關(guān)于所有權(quán)(包括國(guó)家、集體和私人三類(lèi)權(quán)利主體)的規(guī)定中,對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行了概括性設(shè)置,故直觀地看,集體成員權(quán)應(yīng)涵蓋于集體所有權(quán)權(quán)利內(nèi)容之下,換言之,即集體所有權(quán)真包含集體成員權(quán)。上述認(rèn)識(shí)并非筆者想當(dāng)然,而是見(jiàn)諸于決策層的政策性文件。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確表述,“落實(shí)集體所有權(quán),就是落實(shí)‘農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有’的法律規(guī)定,明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán),明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬,實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。”顯然,這一表述側(cè)重于闡釋集體所有權(quán)與集體成員權(quán)之間的關(guān)聯(lián)性,甚至于將集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)等同于集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn),而模糊掉了兩者之間的區(qū)別。無(wú)獨(dú)有偶,對(duì)集體所有權(quán)和集體成員權(quán)的認(rèn)識(shí),學(xué)界也有持類(lèi)似態(tài)度者?!凹w經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)來(lái)源于集體所有權(quán),是集體經(jīng)濟(jì)組織成員因其成員身份所享有的權(quán)利,是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式之一?!盵12]這種認(rèn)識(shí)同樣將集體成員權(quán)的設(shè)定認(rèn)為是集體所有權(quán)的權(quán)利表現(xiàn)形式,而同樣模糊掉了兩者的區(qū)別。當(dāng)集體成員權(quán)和集體所有權(quán)混同時(shí),集體成員權(quán)能對(duì)集體所有權(quán)產(chǎn)生制約機(jī)制也隨之模糊化,這在很大程度上造成了對(duì)一類(lèi)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的忽略,進(jìn)而影響了對(duì)“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)認(rèn)知。
事實(shí)上,集體所有權(quán)和集體成員權(quán)之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性,但二者的區(qū)別卻是顯而易見(jiàn)的。
首先,從權(quán)利主體看,集體成員權(quán)的權(quán)利主體是單個(gè)的農(nóng)民或者農(nóng)戶,而集體所有權(quán)的權(quán)利主體則是農(nóng)民集體,盡管農(nóng)民集體意志來(lái)源于農(nóng)民(農(nóng)戶)個(gè)體意志。但由于農(nóng)民(農(nóng)戶)個(gè)體意志的多樣性,在民主決策機(jī)制下,由此形成的農(nóng)民集體意志必不同于少數(shù)派的農(nóng)民意志。故而集體成員的意志不能等同于農(nóng)民集體的意志,集體成員權(quán)的權(quán)利主體亦不同于集體所有權(quán)權(quán)利主體。
其次,從權(quán)利客體看,集體所有權(quán)的權(quán)利客體,可以是不動(dòng)產(chǎn),也可以是動(dòng)產(chǎn),但必須是物權(quán)法意義上的物①參見(jiàn)《物權(quán)法》第58條:集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)包括:(一)法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂;(二)集體所有的建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施;(三)集體所有的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施;(四)集體所有的其他不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。。集體成員權(quán)的客體是綜合性利益,可以抽象地稱(chēng)為村社集體利益,以類(lèi)型化的方式細(xì)分,具體包括村社利益、成員間的協(xié)作利益、村委會(huì)提供的公共服務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)組織利益份額等[13]。
再次,從具體的權(quán)利內(nèi)容看,集體所有權(quán)是單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)的一種,具有占有、使用、收益、和處分的積極權(quán)能,也有物權(quán)請(qǐng)求權(quán)的消極權(quán)能[14]。而集體成員權(quán)卻是一個(gè)權(quán)利組群,具有財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)的雙重屬性,包括作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的集體資產(chǎn)的抽象持有份權(quán)(共有權(quán)),作為身份權(quán)的參與管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)、分配請(qǐng)求權(quán)、知情權(quán)和撤銷(xiāo)權(quán)。
基于上述研究,集體所有權(quán)與集體成員權(quán),兩者存在巨大差異而不存在真包含關(guān)系。從權(quán)利運(yùn)行的角度考察,有了集體成員權(quán)的行使,方能形成集體所有權(quán)的主體意思,進(jìn)而限制權(quán)利行使時(shí)的不當(dāng)行為,以維護(hù)集體成員的正當(dāng)利益。具體到“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn),如前文所言,當(dāng)村、組將集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)整體出讓給第三方時(shí),農(nóng)戶(農(nóng)民)只能以集體成員權(quán)制約集體所有權(quán),集體所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間形成相互制約。
而既有法制下的集體成員權(quán)規(guī)則尚需進(jìn)一步完善,如何以集體成員權(quán)確保農(nóng)民(農(nóng)戶)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺失時(shí)基于土地而產(chǎn)生的利益,相關(guān)細(xì)則尚需細(xì)定。
4.2 集體成員權(quán)的規(guī)則建構(gòu):著眼于政策性規(guī)范的制度闡發(fā)
以類(lèi)型化視角觀之,以集體成員權(quán)制約集體土地所有權(quán)的“三權(quán)分置”存在兩種具體的形式,一是農(nóng)民集體(農(nóng)村基層組織)收回土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式,一是“確權(quán)確股不確地”的土地確權(quán)模式。這兩種具體形式的“三權(quán)分置”,在制度實(shí)現(xiàn)上存在差別,應(yīng)分述之。
農(nóng)民集體(農(nóng)村基層組織)收回土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),是目前頗為流行的“三權(quán)分置”創(chuàng)新實(shí)踐模式。誠(chéng)如前文所談到的“珠三角模式”、“上海松江模式”以及“重慶巴南模式”,盡管在具體操作形式以及稱(chēng)謂上有所差別,但究其實(shí)質(zhì),均為農(nóng)民集體(農(nóng)村基層組織)收回土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。在該模式下,可將農(nóng)民(農(nóng)戶)與農(nóng)民集體的關(guān)系分兩個(gè)階段觀察。第一個(gè)階段是農(nóng)民集體收回農(nóng)民(農(nóng)戶)土地階段,其核心規(guī)則應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民集體在何種情形下能夠收回農(nóng)民(農(nóng)戶)的土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)?,F(xiàn)行政策更為側(cè)重農(nóng)民(農(nóng)戶)基本利益保障,故相關(guān)規(guī)范性文件作如是規(guī)定,“沒(méi)有農(nóng)戶的書(shū)面委托,農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地,更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義,將整村整組的農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商引資。”①參見(jiàn)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》第三部分規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)第六點(diǎn)嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。換言之,當(dāng)且僅當(dāng)農(nóng)民(農(nóng)戶)書(shū)面同意,農(nóng)村基層組織才有權(quán)決定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地。顯然,在農(nóng)民(農(nóng)戶)未決定將土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利讓渡于農(nóng)民集體之前,集體成員權(quán)的相關(guān)議事規(guī)則將排除適用。而第二個(gè)階段,即農(nóng)民(農(nóng)戶)書(shū)面同意并將土地交回農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)時(shí),其核心規(guī)則是農(nóng)民(農(nóng)戶)交回土地的行為是何種性質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民(農(nóng)戶)與農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)之間的相互制約關(guān)系以及土地流轉(zhuǎn)結(jié)束后農(nóng)民(農(nóng)戶)對(duì)承包地的收回。首先,農(nóng)民(農(nóng)戶)交回土地(或者更準(zhǔn)確地說(shuō)是土地使用權(quán))所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,筆者認(rèn)為,此時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的權(quán)利主體混同,土地使用權(quán)消滅②就此問(wèn)題,需作進(jìn)一步說(shuō)明。農(nóng)民(農(nóng)戶)與農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)之間形成的關(guān)系是就土地權(quán)利的委托關(guān)系,還是土地權(quán)利收回關(guān)系,筆者認(rèn)為是后者。理由在于,首先,從形式上看,委托關(guān)系是受托人就委托人的事務(wù)與第三方發(fā)生的關(guān)系,而在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)是就自己享有所有權(quán)的土地與第三方達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議,這種處分權(quán)能本就蘊(yùn)含在其土地所有權(quán)中,而并非單個(gè)農(nóng)民(農(nóng)戶)授予。其次,就權(quán)利保障以及權(quán)利結(jié)構(gòu)穩(wěn)定來(lái)看,以委托代理關(guān)系來(lái)表征農(nóng)民(農(nóng)戶)與農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)的關(guān)系將不利于農(nóng)民(農(nóng)戶)以及土地流入方的權(quán)利保障,且農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)以代理人身份出現(xiàn)在此類(lèi)關(guān)系中,由此形成的權(quán)利結(jié)構(gòu)并不穩(wěn)定。再次,從政策旨趣來(lái)看,所謂“三權(quán)分置”,應(yīng)為農(nóng)民集體、農(nóng)民(農(nóng)戶)和土地流入方三方的土地權(quán)利而形成的制衡,但是,若形成的是委托代理關(guān)系,則農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)并不是以集體土地所有權(quán)人的身份參與其中,而是以代理人(代理權(quán))的身份參與其中,其所形成的關(guān)系就只是一般意義上的委托代理關(guān)系,而不是政策上所倡導(dǎo)的“三權(quán)分置”關(guān)系。。農(nóng)民(農(nóng)戶)享有的權(quán)利從作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)演進(jìn)為可享有財(cái)產(chǎn)收益的身份權(quán)——集體成員權(quán),農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)因其農(nóng)民(農(nóng)戶)集體成員權(quán)向其支付土地流轉(zhuǎn)的收益。其次,土地以農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)名義自己經(jīng)營(yíng)③所作用的對(duì)象權(quán)利仍應(yīng)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地所有權(quán)?;蛘呦虻谌搅鬓D(zhuǎn)后,農(nóng)民(農(nóng)戶)以集體成員權(quán)制約農(nóng)民集體所有權(quán),其相關(guān)決策規(guī)則可參照《物權(quán)法》和《村民委員會(huì)組織法》,而農(nóng)民集體所有權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間形成相互制衡。第三,當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅,依農(nóng)民(農(nóng)戶)意愿,或者是繼續(xù)讓農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)經(jīng)營(yíng)土地,或者是通過(guò)行使集體成員權(quán)將土地權(quán)利重新分配到戶,仍然實(shí)行各戶各自經(jīng)營(yíng)。
“確權(quán)確股不確地”模式,盡管在2015年中央一號(hào)文件中明確表示要“從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地”的范圍①“確權(quán)確股不確地”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)方式是在2014年中央一號(hào)文件中提出,2015年中央一號(hào)文件則要求“從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地”的范圍。,但“確權(quán)確股不確地”的土地確權(quán)模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是頗為流行。在該模式下,單個(gè)農(nóng)戶(農(nóng)民)并不享有對(duì)特定土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而是直接通過(guò)集體成員權(quán)對(duì)集體享有的資產(chǎn)以及相關(guān)事務(wù)進(jìn)行制約。因此,相較于上一模式,其所牽涉的規(guī)范性內(nèi)容較少,既無(wú)在前置的農(nóng)民(農(nóng)戶)同意集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的程序,亦無(wú)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)完畢后的土地回收程序,而僅涉及土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民(農(nóng)戶)與農(nóng)村基層組織(農(nóng)民集體)之間的相互制約關(guān)系,就該種關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整,可參酌《物權(quán)法》和《村民委員會(huì)組織法》完成。
在既存法制解釋論下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)并非物權(quán),但是,債權(quán)形式的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”是無(wú)法與作為物權(quán)的“集體土地所有權(quán)”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”對(duì)抗和并立的。因此,“三權(quán)分置”要實(shí)現(xiàn),應(yīng)對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”予以物權(quán)塑造。
5.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的理論自洽
對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)塑造,存在一個(gè)理論自洽問(wèn)題。從權(quán)源來(lái)看,在“集體成員權(quán)→集體所有權(quán)← →土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置模式下,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接來(lái)源于集體土地所有權(quán),是在所有權(quán)之上設(shè)置用益物權(quán),理論上并無(wú)障礙。而在“集體土地所有權(quán)← →土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)← →土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置模式下,則有悖于“物權(quán)的排他效力”,無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度理論上的自洽。具體來(lái)說(shuō),所謂物權(quán)的排他效力,是指在同一標(biāo)的物上不允許有兩種以上不相容的物權(quán)同時(shí)存在。一種具體的表現(xiàn)形式就是,同一標(biāo)的物上,不得有兩個(gè)以上同以占有為內(nèi)容的定限物權(quán)存在[15]。設(shè)若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)塑造,則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均為以占有為內(nèi)容的用益物權(quán),有違于“物權(quán)的排他效力”。
就此悖論,筆者認(rèn)為,從事實(shí)層面分析,對(duì)特定物的占有,可分為時(shí)間和空間兩個(gè)維度。傳統(tǒng)民法理論,囿于認(rèn)識(shí)和技術(shù),對(duì)物的切割僅限于空間維度,而忽略了時(shí)間維度。近代民法發(fā)展,則突破這一限制,對(duì)物的占有實(shí)現(xiàn)了空間維度和時(shí)間維度的綜合性切割?!稓W盟分時(shí)度假合同法》和德國(guó)《住宅所有權(quán)法》中的分時(shí)段居住權(quán)制度,即實(shí)現(xiàn)了對(duì)特定房屋的分時(shí)段所有或者使用。換言之,不同權(quán)利主體在不同的時(shí)間段分別享有對(duì)某一特定房屋的所有權(quán)或使用權(quán),而該使用權(quán)可以是物權(quán)形態(tài)的權(quán)利[16]。上述權(quán)利,權(quán)利人在特定的時(shí)間段均能實(shí)現(xiàn)對(duì)客體的排他性占有,并不與“物權(quán)的排他效力”相悖。事實(shí)上,經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定后,其效果等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在時(shí)間維度上被分割,并予以部分轉(zhuǎn)讓[7]。其在特定物的占有屬性上,與上述分時(shí)段居住權(quán)別無(wú)二致,即不同權(quán)利主體對(duì)特定物的分時(shí)段享有,其并不有違“物權(quán)的排他效力”。
進(jìn)一步論,從立法技術(shù)看,物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分,并不是絕對(duì)的。物權(quán)的本質(zhì),就是把一個(gè)原來(lái)屬于甲和乙之間的關(guān)系(相對(duì)關(guān)系),通過(guò)了登記和公示,然后就被絕對(duì)化了[17]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人關(guān)于特定土地特定時(shí)間段的“占有使用協(xié)議”,完全可以通過(guò)登記和公示的方法被絕對(duì)化,成為絕對(duì)權(quán)。這首先需要《物權(quán)法》或者其他法律確定該權(quán)利為物權(quán),其次是確定該權(quán)利的登記和公示方法,以使該法律關(guān)系絕對(duì)化[1]。
基于上述研究,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造并不有悖于“物權(quán)的排他效力”,而且在立法技術(shù)上亦不存在障礙,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造能夠?qū)崿F(xiàn)理論自洽。
5.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的規(guī)則設(shè)置
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利來(lái)源具有二元性,不同權(quán)源的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在具體制度設(shè)置上必然會(huì)有一定區(qū)別,但這并不意味著應(yīng)當(dāng)對(duì)兩種不同權(quán)源的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分別立法?,F(xiàn)有立法技術(shù)下,可以在同一制度架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)微差別的調(diào)和。
首先,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)被塑造為用益物權(quán),這種用益物權(quán)是以“農(nóng)民集體所有的耕地”為對(duì)象①參見(jiàn)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)意見(jiàn)》。,并以從事種植業(yè)為其權(quán)利行使要求,故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)界定為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)農(nóng)民集體所有的耕地享有的占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?!?/p>
其次,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源。需揭橥土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)源的二元性?!巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)可由農(nóng)民(農(nóng)戶)在其承包經(jīng)營(yíng)的耕地上設(shè)立。也可由農(nóng)民集體在其所有的耕地上設(shè)立?!?/p>
再次,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式。主要涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)的形式要件要求,以區(qū)別農(nóng)村土地債權(quán)型的流轉(zhuǎn)方式,包括期限和登記兩個(gè)要素。就期限要素論,有必要設(shè)立一個(gè)最短期限,以區(qū)別于短期的債權(quán)形式的土地流轉(zhuǎn)。物權(quán)型權(quán)利具有一定的穩(wěn)定性要求,只有農(nóng)地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定的期限,方有必要以物權(quán)型權(quán)利予以保障。筆者認(rèn)為以5年為最短期限。理由在于,農(nóng)業(yè)投資回報(bào)期限一般較長(zhǎng),5年基本可認(rèn)為是最短的投資回報(bào)周期。詳言之,流轉(zhuǎn)土地達(dá)5年以上者,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其有一定的固定資產(chǎn)投入到土地之上,其所享有的權(quán)利,應(yīng)為效力較高的物權(quán)。也有必要設(shè)立一個(gè)最長(zhǎng)期限,析言之,在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自不應(yīng)超過(guò)其剩余的承包期限,而直接在集體土地所有權(quán)之上創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),其權(quán)利期限似能更長(zhǎng),不無(wú)疑問(wèn)?筆者認(rèn)為,未來(lái)農(nóng)村土地制度領(lǐng)域仍充斥著變量,以較長(zhǎng)期限設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán),并不意味著就能穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),甚至反倒成為未來(lái)制度變革的絆腳石。故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)期限不易過(guò)長(zhǎng),統(tǒng)一以第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余的承包期限為基礎(chǔ),確定上限為15年為宜。就登記要素論,現(xiàn)行物權(quán)法解釋論下,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以登記為其生效要件,作為新創(chuàng)之物權(quán)種類(lèi),自應(yīng)遵從。并且,以登記為生效要件,一方面能夠起到權(quán)利公示作用,另一方面也可與一般的債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)。故關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式,應(yīng)表述為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)土地達(dá)5年以上15年以下,并經(jīng)登記成立。”
第四,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體,首先應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力,這是前置性要件。其次,主體已經(jīng)不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,而可以是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自然人和公司,但應(yīng)該賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的優(yōu)先獲得權(quán),故土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利主體的立法表達(dá)應(yīng)為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)為具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的自然人或法人,同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利?!?/p>
第五,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。作為用益物權(quán),占有、使用、收益等基本權(quán)能無(wú)需贅述,這里所涉的是其處分權(quán)能的構(gòu)建。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利存續(xù)期限內(nèi),可繼承、可轉(zhuǎn)讓、可抵押,并可將標(biāo)的物出租。上述處分權(quán)能的具體表現(xiàn)形式,不應(yīng)受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)限制。故其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)表述為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利存續(xù)期間,可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押,并能將耕地出租?!?/p>
第六,權(quán)利制衡方面。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)塑造,目的就是為了平衡集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)債權(quán)性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的優(yōu)越地位,以實(shí)現(xiàn)三類(lèi)主體權(quán)利的并立與對(duì)抗。故具體化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系性規(guī)則,是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造的立法旨趣使然。具體應(yīng)表述為,“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間,農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得妨害和干涉土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的正當(dāng)行使。因農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)行為造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益受損的,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)要求農(nóng)民集體和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人賠償;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得濫用耕地,因?yàn)E用造成照成耕地受損的,農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)要求賠償。濫用行為嚴(yán)重而可能造成耕地性質(zhì)變更的,農(nóng)民集體和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?!?/p>
第七,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的優(yōu)先權(quán)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿后,如果農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人愿意繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的,原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在同等條件下有優(yōu)先獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。理由在于,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的固定資產(chǎn)投入和長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)營(yíng)行為,必然使耕地獲得價(jià)值增值,他是除原權(quán)利人外最有資格享有這部分利益的人。另一方面,從物盡其用的角度考慮,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)耕地的各物理屬性最為熟悉,我們有理由相信耕地在其手中能夠?qū)崿F(xiàn)效用最大化。故相關(guān)條款應(yīng)設(shè)定為,“在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屆滿后,農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人愿意繼續(xù)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的,在同等條件下,原土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有優(yōu)先獲取權(quán)?!?/p>
第八,權(quán)利的消滅?!巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)因期限屆滿、農(nóng)民集體或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人因法定原因提前終止合同、客體滅失而消滅?!?/p>
“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì),是三類(lèi)主體權(quán)利的并立和對(duì)抗。在三類(lèi)主體權(quán)利中,農(nóng)民(農(nóng)戶)享有的權(quán)利是變量。它可以是身份權(quán),也可是財(cái)產(chǎn)權(quán)?!叭龣?quán)分置”的制度實(shí)現(xiàn),應(yīng)以農(nóng)民(農(nóng)戶)權(quán)利的二元區(qū)分為基礎(chǔ)?!皟蓹?quán)并立”在未來(lái)仍是中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主流結(jié)構(gòu)且“三權(quán)分置”脫胎于“兩權(quán)并立”,故“三權(quán)分置”制度實(shí)現(xiàn)的路徑依賴(lài),應(yīng)是立足于既存法律體系進(jìn)行制度調(diào)適并適度創(chuàng)新,而適度創(chuàng)新的內(nèi)容,則是集體成員權(quán)的細(xì)致化表達(dá)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)塑造。從立法論的角度看,本文雖然對(duì)集體成員權(quán)的細(xì)致化提出了立法方向上的構(gòu)想,但就具體的制度設(shè)置上,還需進(jìn)一步探討。而就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)塑造,雖然提供了具體的立法方案,但僅將視野限制于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身,而欠缺對(duì)相關(guān)制度的關(guān)聯(lián)性考察,就此問(wèn)題,還需做細(xì)致研究。
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(本文責(zé)編:戴晴)
Discussion on the Essence of Tripartite Rural Land Entitlement System of Farmland Property Rights: Seeking the Appropriate Expression of Policy on Law
TAO Zhong-tailang1, YANG Huan2
(1. Law Department of Politics Faculty, Chengdu University, Chengdu 610106, China; 2. Cultural Business School, Sichuan Vocational College of Cultural Industries, Chengdu 610213, China)
The purpose of this paper is to seek and enact the appropriate law to regulate the tripartite rural land entitlement system of farmland property rights. Methods used include empirical analysis, normative analysis, analogical reasoning and systematic analysis. The results indicate that the essence of tripartite rural land entitlement system is not the coexistence and contradiction of three kinds of specific rights, but the coexistence and contradiction of three subjects’rights. The three subjects are farmers, farmers’ collective and the third party that transfer in the land. The farmers’collective has rural land ownership. The farmers have the collective member right or the land contractual right and the land management right. The third party has the management rights of land. The paper concludes the regulations for thecollective member rights can rely on the existing law system; the land management right should be modeled as the real right otherwise the tripartite rural land entitlement system of farmland property rights cannot be realized.
land law; tripartite rural land entitlement system; subject’s rights; collective member rights; land management right; real right enacting
D922.3
A
1001-8158(2017)01-0064-09
10.11994/zgtdkx.20170112.093314
2016-09-26;
2016-12-24
國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)與遺產(chǎn)繼承研究”(13AJY013);四川省社科規(guī)劃項(xiàng)目“民法典編纂與集體土地權(quán)利建構(gòu)研究”(SC16B004);成都市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地制度改革研究”(2016Z43);成都大學(xué)引進(jìn)人才啟動(dòng)項(xiàng)目“空間利用視域下的宅基地使用權(quán)設(shè)置”。
陶鐘太朗(1981-),男,四川簡(jiǎn)陽(yáng)人,博士,副研究員。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地制度改革、物權(quán)法。E-mail: taozhongtailang@sina.cn