深化工業(yè)用地市場化配置改革研究
——基于嘉興市的調(diào)研與思考

■ 曾現(xiàn)鋒

（中共平湖市委黨校，浙江 平湖 314200）

深化工業(yè)用地市場化配置改革研究
——基于嘉興市的調(diào)研與思考

■ 曾現(xiàn)鋒

（中共平湖市委黨校，浙江 平湖 314200）

嘉興市作為全國開展工業(yè)用地市場化配置改革試點之一，堅持以畝產(chǎn)論英雄、節(jié)約集約用地和完善服務(wù)環(huán)境為導向，通過實施“增量選優(yōu)、存量提質(zhì)、完善配套機制”三大路徑，著力提升工業(yè)用地配置水平并取得初步成效；但同時，隨著改革的深入推進，也遇到了改革共識缺乏、獎懲機制不完善、土地二級市場發(fā)育遲緩、監(jiān)管效率有限等深層次難題。建議從提高改革共識、健全“增量撬動存量”機制、促進跨區(qū)域要素交易機制、建立政社協(xié)同的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)等四個層面不斷優(yōu)化完善嘉興市土地要素資源配置機制，加強制度創(chuàng)新。

工業(yè)用地；市場化配置；增量選優(yōu)；存量提質(zhì)；配套機制；嘉興

2014年12月29日，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展深化工業(yè)用地市場化配置改革試點工作的通知》，在全國范圍內(nèi)確定包括嘉興市在內(nèi)的4個城市作為開展深化工業(yè)用地市場化配置改革試點。嘉興市委市政府以此為契機，在已有探索的基礎(chǔ)上，加快頂層設(shè)計，制定出臺了《關(guān)于開展深化工業(yè)用地市場化配置改革試點實施方案》等政策文件；同時，根據(jù)嘉興市經(jīng)濟社會快速發(fā)展與土地資源約束加劇的現(xiàn)狀，在優(yōu)化土地資源配置和提高產(chǎn)出效益方面進行大膽改革探索。經(jīng)過一年多的實踐，嘉興市工業(yè)用地市場配置化改革已取得初步成效，并能為全國土地要素市場化配置改革提供部分可復制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗。但隨著改革的深入推進，也遇到了改革共識缺乏、集約節(jié)約用地效益不高、土地二級市場發(fā)育遲緩、監(jiān)管效率有限等深層次難題，需要進一步探索突破。2015年以來，筆者圍繞著嘉興市工業(yè)用地市場配置化改革展開調(diào)研，在對原始材料整理歸納的基礎(chǔ)上，對嘉興市改革試點探索的具體舉措、成效、存在問題進行研究分析，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議。

1 嘉興市深化工業(yè)用地市場化配置改革的探索

試點工作開展以來，嘉興市以“畝產(chǎn)論英雄”、節(jié)約集約用地和完善服務(wù)環(huán)境為導向，通過“增量選優(yōu)、存量提質(zhì)、完善配套機制”三大路徑，著力提升工業(yè)用地配置水平。在“增量選優(yōu)”上，通過實施差別化土地供應(yīng)政策及監(jiān)管模式，進一步優(yōu)化土地要素配置，保障優(yōu)質(zhì)項目落地。在“存量提質(zhì)”上，通過工業(yè)用地績效評價，建立評價成果與用水、用電、排污等生產(chǎn)要素相掛鉤，倒逼其提升用地效率。在“優(yōu)化服務(wù)環(huán)境”上，通過建立健全市場交易平臺，深化行政審批制度改革，保障市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。

1.1 實施差別化供地政策，推進增量選優(yōu)改革

(1)完善準入評價制度，強化源頭控制。嘉興市通過實施差別化的計劃指標分配政策，改變了以往按行政區(qū)域“切塊下達”計劃指標的分配方式，建立項目競爭擇優(yōu)與年度新增建設(shè)用地計劃指標分配相掛鉤機制，根據(jù)項目質(zhì)量優(yōu)劣排序安排新增建設(shè)用地計劃指標。同時，針對不同的供地類型，實行工業(yè)用地差別化供應(yīng)政策。對“兩高一資”項目、淘汰落后產(chǎn)能項目、不符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項目、上年度工業(yè)企業(yè)績效評價為最差類項目，原則上不再安排供地。

(2)建立差別化供應(yīng)體系，提高土地配置質(zhì)量。嘉興市實行差別化供地方式，在采用傳統(tǒng)出讓供應(yīng)方式基礎(chǔ)上，還采取租賃、協(xié)議等方式供地。實行彈性出讓年期制，按照不同產(chǎn)業(yè)類型、行業(yè)特點和企業(yè)生產(chǎn)周期，靈活設(shè)定10年、20年、30年、40年、50年的工業(yè)用地出讓年限。同時，采取 3+5+X分階段評估管理模式。2015年，嘉興市共有6334畝的工業(yè)用地實施分階段管理出讓。

1.2 完善績效評價體系，推進存量提質(zhì)改革

(1)完善工業(yè)企業(yè)績效評價，深化評價成果應(yīng)用。嘉興市結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模特點，構(gòu)建并完善了以畝均產(chǎn)出、畝均稅收、單位能耗、單位排放、全員勞動生產(chǎn)率等指標為主要內(nèi)容的企業(yè)綜合評價機制，并依據(jù)工業(yè)企業(yè)績效評價成果，將企業(yè)分成A(優(yōu)先發(fā)展類)、B(鼓勵提升類)、C(監(jiān)管調(diào)控類)、D(落后整治類)四大類，在城鎮(zhèn)土地使用稅、用地、用電、用水、用能等方面實行差別化政策。

(2)加大政策扶持力度，鼓勵工業(yè)企業(yè)節(jié)地挖潛。嘉興市通過推進“空間換地”，對符合城市規(guī)劃的，鼓勵和引導企業(yè)通過壓縮超標的綠地面積和輔助設(shè)施用地、廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理、利用地下空間等途徑，擴大生產(chǎn)性用房，追加工業(yè)投資，提高土地投資強度和利用效率，實現(xiàn)“零增地”改造。

1.3 建立相關(guān)配套機制，優(yōu)化改革服務(wù)環(huán)境

(1)建立健全交易平臺，推進要素市場化交易改革。嘉興市積極推進各縣（市）資源要素交易中心平臺建設(shè)，在優(yōu)化完善國有土地一級市場交易的基礎(chǔ)上，逐步吸引、規(guī)范二級市場公開交易行為，破除流通障礙，擴大公開交易內(nèi)容，規(guī)范土地交易行為，創(chuàng)造條件逐步在全市范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的交易中心，推進要素流動市場化。

(2)深化行政審批制度改革，推進簡政放權(quán)。在新一輪行政審批制度改革中，嘉興市通過全面清理和削減審批事項，變前置審批為事中、事后監(jiān)管；實施核準目錄外企業(yè)投資項目不再審批改革試點（零審批）；推行先照后證商事登記改革等舉措，加大了行政審批制度改革的力度，建立結(jié)構(gòu)合理、程序嚴密、快速有效的審批管理體制和機制。

2 嘉興市深化工業(yè)用地市場化配置改革存在的問題

經(jīng)過一年多的實踐，嘉興工業(yè)用地市場化改革試點已取得明顯成效，部分探索已能夠為全國土地要素配置改革提供可復制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗。然而，由于這項改革創(chuàng)新性強、涉及面廣、復雜程度高，隨著改革的深入推進，一些深層次的問題和制約亦逐步暴露顯現(xiàn)，嚴重制約了嘉興市全面深化改革的進程。

2.1 缺乏共識導致改革動力不足

受世界經(jīng)濟復蘇緩慢，國內(nèi)需求不旺，工業(yè)企業(yè)投資意愿穩(wěn)中有降，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，不確定、不穩(wěn)定因素在增多等因素的影響，嘉興市各級政府及企業(yè)主體對推行工業(yè)用地市場化配置改革缺乏共識。具體表現(xiàn)為：從政府層面看，各級政府及工業(yè)經(jīng)濟主管部門，尤其是基層鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）等平臺主體，針對目前工業(yè)經(jīng)濟不景氣，工業(yè)投資乏力導致對土地需求不旺的現(xiàn)狀，再考慮到實行土地市場化配置改革可能帶來招商引資難和土地出讓金減少等方面的問題，主觀上積極性不高。從企業(yè)層面看，受土地融資抵押和傳統(tǒng)用地觀念等多方面影響，更傾向于采取50年一次性出讓方式獲取土地，對租賃方式、彈性年限方式取得土地心存顧慮，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，總體上較被動消極。

2.2 獎懲機制不完善導致節(jié)約集約用地成效不高

土地出讓地價遠低于轉(zhuǎn)讓市場地價是全國各地的共同特征，嘉興市也不例外。從政策激勵層面看，目前市政府出臺的有關(guān)稅費政策對存量用地盤活的支持僅限于減免營業(yè)稅、契稅、土地增值稅及相關(guān)規(guī)費貢獻地方財政部分，稅費減免額度遠少于當前工業(yè)用地出讓地價與轉(zhuǎn)讓市場的地價差，這就從根本上制約了企業(yè)盤活存量用地的主觀能動性。從政策懲罰層面看，土地使用稅標準總體偏低，對企業(yè)占有土地的懲罰成本壓力有限，因此，當前差別化土地使用稅征收政策尚不能有效推動低效土地退出，這就導致在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，原產(chǎn)權(quán)主體如果缺乏退地意愿，即使列入淘汰類產(chǎn)業(yè)的低效用地因產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保、消防等強制停產(chǎn)閑置，政府也很難盤活?？梢姡斍按媪慨a(chǎn)業(yè)用地盤活促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的激勵懲罰政策力度不夠，停止新增產(chǎn)業(yè)用地供給，以存量用地盤活支持和保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面上展開具備一定的可行性。

2.3 跨區(qū)域交易機制缺失造成土地二級市場發(fā)育遲緩

從根本上講，要素的二級市場發(fā)育程度標志著要素市場化的成熟水平，但當前這種二級市場還沒有普遍形成。例如，2014年嘉興市土地一級、二級市場分別出讓127宗、17宗，后者僅為前者的13.39%。這種局面的出現(xiàn)，一方面緣于改革伊始企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展所溢出的土地要素指標有限，且多數(shù)用于自身擴大再生產(chǎn)。另一方面更因為跨區(qū)域交易機制未能形成，土地要素流動受阻。受上級部門按行政區(qū)劃考核的制度限制，當前各地都以縣市為單位籌建要素交易市場，交易細碎化現(xiàn)象突出。同時，缺少能夠跨區(qū)域自由流通的交易內(nèi)容，土地指標等要素資源不能進行跨行政區(qū)域交易。封閉式的運作使各地交易中心無法做大做強，阻礙了要素在更大區(qū)域范圍內(nèi)流動和配置。

2.4 “零審批”改革后監(jiān)管力量整合不足導致監(jiān)管效率有限

“零審批”改革后，政府面臨由事前審批模式向事中、事后監(jiān)管模式的真正轉(zhuǎn)移，強有力的監(jiān)管成為改革成功與否的根本保障。然而，當前整合政府部門、社會組織和公眾等各方力量的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還未形成，監(jiān)管效率有待提升。一是政府成為事實上唯一的監(jiān)管主體，監(jiān)管力量嚴重不足。目前各職能部門從事審批和監(jiān)管服務(wù)的工作人員一般不超過5人，審批與監(jiān)管沒有徹底分離，項目多、人員少的矛盾突出。同時，監(jiān)管隊伍也由原審批人員轉(zhuǎn)化而來，監(jiān)管方式方法的優(yōu)化與效能效率的提升迫在眉睫。二是社會力量還未有效參與進來，無法發(fā)揮社會監(jiān)管低成本、實時性、全方位的優(yōu)勢?！傲銓徟表椖壳捌诠嫉那乐鲃有圆粡姟㈤_放度有限，導致社會組織和公眾的知曉過程具有后覺特征，僅開展如電話舉報和網(wǎng)絡(luò)輿論等單一化、碎片式的監(jiān)督，還未形成制度化、常態(tài)化的公眾參與渠道。三是“3+5+X”分階段監(jiān)管等模式的實施，使得監(jiān)督管理工作難度加大。新模式的實施要求對新增工業(yè)項目，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點和項目情況，在土地出讓合同中約定開發(fā)建設(shè)、投產(chǎn)運行期限和投入產(chǎn)出達標條件，以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓限制條件和未達標退出方法等條款內(nèi)容，無形中增加了國土資源管理部門監(jiān)管的責任和難度。

3 深化工業(yè)用地市場化配置改革的對策建議

根據(jù)嘉興市深化工業(yè)用地市場化配置改革試點對土地資源配置的新要求，在全面系統(tǒng)評價已有探索制度績效及存在問題的基礎(chǔ)上，需要從提高改革共識、健全“增量撬動存量”機制、促進跨區(qū)域要素交易、建立政社協(xié)同的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)等四個層面不斷優(yōu)化完善土地要素資源配置機制，加強制度創(chuàng)新，促進土地要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項目集聚，實現(xiàn)嘉興市土地要素配置效率和效益最大化，為全國提供更多可復制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗和模式。

3.1 提高改革共識，增強參與主體的主動性

思想是行動的指南，認識高度決定工作力度。試點工作的有效推進，首先需要各主體形成共識，深刻認識改革工作的重要性和緊迫性。一是提高宣傳的針對性和有效性。要充分借助試點機遇，進一步加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，營造改革氛圍，凝聚社會共識。建議嘉興市政府適時召開推進會議，進一步統(tǒng)一思想、明確目標、落實責任、攻堅克難、加快推進，通過把更好地發(fā)揮政府作用和市場配置資源決定性作用有機結(jié)合，同頻共振，增強改革活力。同時，加強對各縣（市、區(qū)）試點工作的指導，督促各地抓緊出臺配套政策，完善推進機制，明確改革任務(wù)，積極學習借鑒海寧、平湖等地的實踐經(jīng)驗和特色做法，學以致用，指導實踐，推動工作。二是強化部門聯(lián)動和工作考核。建議嘉興市發(fā)改委、市國土資源局立足職能，加強協(xié)調(diào)和指導，會同有關(guān)部門加大工業(yè)用地市場化配置改革督查和考核力度，爭取將其列入市委市政府對各縣（市、區(qū)）黨委、政府年度目標責任制考核內(nèi)容，并強化考核結(jié)果運用，以督查考核倒逼各地加快推進落實。

3.2 嚴格控制新增產(chǎn)業(yè)用地供給，健全“增量撬動存量”機制

考慮到當前大幅度調(diào)整稅費政策的不現(xiàn)實性和已有存量土地基本上能夠滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的現(xiàn)狀，建議采取“嚴格控制增量”“增量撬動存量”的措施。具體說，可以從企業(yè)及產(chǎn)業(yè)平臺兩個層面加強管控。在企業(yè)層面，要進一步完善產(chǎn)業(yè)用地競爭性分配機制，嚴格項目準入、評價、入庫，引導計劃用地指標向好項目、大項目集中，實施項目用地“定產(chǎn)業(yè)掛牌”、差別化管理和擇優(yōu)競爭配置，強化重點項目重點保障、優(yōu)質(zhì)項目優(yōu)先用地。一般產(chǎn)業(yè)項目及產(chǎn)業(yè)平臺以外區(qū)域一律不安排新增產(chǎn)業(yè)用地計劃指標，嚴格區(qū)分重點產(chǎn)業(yè)項目與一般產(chǎn)業(yè)項目。盡量化解土地出讓市場價格遠低于轉(zhuǎn)讓市場價格差異帶來的負面影響，創(chuàng)新工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理，通過增加保有成本、減少轉(zhuǎn)讓規(guī)費，嚴控轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，擠出產(chǎn)業(yè)用地的虛假泡沫，壓縮或消除土地投機資本對工業(yè)用地地價炒作空間，使真正具有投資和建設(shè)意愿的企業(yè)獲得工業(yè)用地使用權(quán)。建立健全招商項目“土地產(chǎn)出效益”激勵機制，落實項目全程跟蹤和分階段獎勵考核政策。積極引導小微企業(yè)通過用地置換、租賃、購買標準廠房等途徑解決企業(yè)發(fā)展空間。在產(chǎn)業(yè)平臺層面，主要是建設(shè)完善新增建設(shè)用地計劃指標宏觀分配機制，建立產(chǎn)業(yè)平臺新增建設(shè)用地計劃指標與存量產(chǎn)業(yè)用地盤活規(guī)模掛鉤機制，建立完善“增量撬動存量”的建設(shè)用地利用分配機制。

3.3 促進跨區(qū)域要素交易，增強改革的系統(tǒng)性和聯(lián)動性

實現(xiàn)要素配置市場化，需要打破要素交易的區(qū)域限制，建立多個具有引領(lǐng)作用的區(qū)域性交易市場，這些交易市場覆蓋范疇應(yīng)是地域相臨、經(jīng)濟社會發(fā)展水平相近的地區(qū)，在避免以行政區(qū)域為單位低效重復建設(shè)的同時，實現(xiàn)更大范圍內(nèi)資源配置優(yōu)化。因此，建議：基于嘉興即有試點經(jīng)驗和深化改革的需求，省市級層面在擴面改革的基礎(chǔ)上，一是支持浙江江南要素交易中心等一到兩個交易中心做大做強，打破要素交易區(qū)域限制，成為整個浙北區(qū)域的要素交易市場。二是進一步充實交易內(nèi)容。將農(nóng)村土地整治項目節(jié)余指標、建設(shè)用地占補平衡指標、集體建設(shè)用地、企業(yè)股權(quán)等納入中心交易，并出臺相關(guān)政策減免交易產(chǎn)生的相關(guān)稅費，提高交易平臺的知曉率和交易主體的積極性。三是做好交易信息公開。打破信息壁壘，實現(xiàn)全市所有土地二級市場交易信息均在市公共資源交易中心平臺公開，有轉(zhuǎn)讓和受讓需求的個人或企業(yè)也可免費在市公共資源交易中心平臺發(fā)布出售或求購信息。

3.4 加強監(jiān)管力量的整合，建立政社協(xié)同的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

強有力的監(jiān)管需要整合政府部門、社會組織和公眾等各方力量，形成立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。為此，嘉興市可以采取以下措施：一是加強職能部門聯(lián)動，以地級市層面牽頭整合全市監(jiān)管隊伍與力量，健全跨層級、跨部門協(xié)同監(jiān)管的組織領(lǐng)導體系和工作機制。逐步實現(xiàn)審批與監(jiān)管徹底分離，提升監(jiān)管隊伍的能力與素質(zhì)。更加注重項目事中稽查，保證“錯、偏、漏、越”的行為及時得到糾正，盡可能避免事后整改造成的資源浪費和成本損失。加大信息化力度，實現(xiàn)監(jiān)管全過程無死角，確保隨時抽檢和及時提醒。二是拓展公眾參與渠道，提高公眾參與積極性。加快建立民間監(jiān)督組織，加強與已有公益環(huán)保組織的聯(lián)系，發(fā)揮民間組織扎根基層、了解深入、反饋及時的優(yōu)勢，通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式，以資助、購買服務(wù)等方式支持符合法定條件的社會組織參與監(jiān)管活動。三是針對公眾參與專業(yè)性不足的領(lǐng)域，通過進一步規(guī)范行業(yè)組織管理，充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。強化行業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督，推動市場主體自我約束、誠信經(jīng)營。建立普通監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管并重，專業(yè)監(jiān)管嵌入普通監(jiān)管的長效機制，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、縱橫協(xié)動的立體化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

[1] 楊浩,袁博,強海洋．我國工業(yè)用地價格市場化改革思路研究[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2015(9)：62-65．

[2] 魯建平．大力培育土地無形要素市場促進土地要素配置市場化[J]．浙江國土資源,2014(7)：31-33．

[3] 袁涌波．浙江海寧要素市場化改革的主要做法與經(jīng)驗啟示[J]．中共浙江省委黨校學報,2015(2)：63-69．

Research on Deepening the Marketization Reform of Industrial Land—Research and Thinking Based on Jiaxing City

ZENG Xianfeng
(Party School of the CPC Pinghu Municipal Committee, Pinghu Zhejiang 314200, China)

Jiaxing City is one of the pilot cities in China to carry out the market-oriented reform of industrial land use, in which it emphasize the acre yield, the intensive land use and the service environment as the guidance. Through the implementation of "incremental optimization, improving stock quality, perfect matching mechanism" as three effective ways, efforts to enhance the level of industrial land allocation has achieved initial results. However, with the deepening of the reform, we have encountered several deep-level problems, such as a lack of consensus reform, the rewards and punishments mechanism is imperfect, the development of the secondary land market is slow, limited effciency on supervision and management. We proposed some suggestions to perfect the mechanism of land resource allocation and strengthen the system innovation in Jiaxing city, by improving the consensus of reform, improving the mechanism of "increment leveraging stock", promoting the trans-regional factor trading mechanism and setting up the three-dimensional supervision network

industrial land; market allocation; optimization of incremental land; upgrading of stock land; matching mechanism; Jiaxing

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2017）01-0024-04

2016-09-26；

2016-10-06

浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第十八批規(guī)劃課題立項《深化工業(yè)用地市場化配置改革研究——基于嘉興市的實踐分析》（xj63）

曾現(xiàn)鋒（1980-），男，河南省駐馬店市人，中共平湖市委黨校講師，哲學碩士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。