關于創(chuàng)新礦產資源配置機制若干問題的思考

■ 姚華軍

（國土資源部礦產開發(fā)管理司，北京100812）

特約專稿

關于創(chuàng)新礦產資源配置機制若干問題的思考

■ 姚華軍

（國土資源部礦產開發(fā)管理司，北京100812）

我國礦產資源配置中存在的市場競爭不充分、有償使用制度不合理、制度體系不完善等突出問題，亟需創(chuàng)新礦產資源配置機制，改革礦業(yè)權出讓制度，按照“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”改革要求，堅持人民立場、公平公正高效配置資源，堅持市場競爭取向、遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律等原則，牢牢把握改革礦業(yè)權出讓方式、創(chuàng)新經濟調節(jié)機制、調整下放審批權限等關鍵環(huán)節(jié)，處理好頂層設計和試點先行等關系。

礦產資源；配置機制；創(chuàng)新

資源配置機制是調節(jié)資源使用的數量、規(guī)模、結構、布局等方面的經濟機制，按其運行特點和方式劃分，有市場機制、計劃機制，以及市場與計劃相結合的調節(jié)機制。創(chuàng)新資源配置機制是經濟體制改革的一項重要內容。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，明確了創(chuàng)新資源配置機制的總體改革定位。

礦產資源是重要的自然資源，按照國際通行慣例，其產權結構一般包括礦產資源所有權和礦業(yè)權。我國礦產資源屬于國家所有，但可以礦業(yè)權（探礦權和采礦權）出讓的方式讓渡給社會相對人使用，礦業(yè)權出讓制度是礦產資源配置制度和有償使用制度的重要組成部分，改革礦業(yè)權出讓制度是創(chuàng)新礦產資源配置機制的重要舉措。

1 礦產資源配置機制演變特點及主要問題

長期以來，我國礦產資源實行的是單一的行政計劃配置機制。1986年《中華人民共和國礦產資源法》頒布后，單一的行政計劃配置機制被打破，市場配置資源機制開始建立，逐步實行計劃與市場配置相結合的礦產資源有償使用配置制度。

1.1 制度演變及特點

1986年六屆人大會議第十五次會議通過的《中華人民共和國礦產資源法》，首次確立了探礦權、采礦權制度，規(guī)定國家可通過審批無償授予探礦權、采礦權，探礦權、采礦權不得流轉。1996年修訂的《中華人民共和國礦產資源法》，規(guī)定了國家實行探礦權、采礦權有償取得制度，針對不同的開采主體，礦業(yè)權可按開采范圍和礦種實行分類出讓，但未對礦業(yè)權的出讓方式作出相關規(guī)定。

1998年頒布實施的《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務院令第240號）和《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號），對礦業(yè)權有償取得制度的內容進行了具體規(guī)定，首次提出了探礦權、采礦權可以通過招標投標的方式有償取得，并規(guī)定了招標投標的基本程序和要求。

2000年國土資源部《礦業(yè)權出讓轉讓暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號），進一步擴充了出讓方式，提出了批準申請、招標、拍賣3種出讓方式及其定義、實施程序和要求，但未對不同出讓方式的適用范圍作出規(guī)定。

2003年國土資源部《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2003〕197號），初次建立了我國礦業(yè)權的分類出讓制度，從國家出資、地質勘查程度、儲量規(guī)模、礦種自然賦存條件、社會經濟價值等要素方面，明確了招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權的范圍，規(guī)定了不同出讓方式的實施程序和要求。

2006年國土資源部《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號），提出了按礦種勘查風險進行分類，并根據礦種的不同類型，明確了其探礦權、采礦權對應的出讓方式，首次提出了協(xié)議出讓的方式及其適用的情形，標志著我國礦業(yè)權分類分級出讓制度的建立。目前我國礦產資源配置制度的主要特點是：

(1)按勘查風險分類出讓。按找礦風險（成礦類型）分為高風險、低風險、無風險三類礦產，并對不同的礦產實行分類方式出讓。第一類（如銅、鉛鋅、金等），高風險礦產的勘查空白區(qū)或雖進行過勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區(qū)域可以申請在先方式出讓探礦權；第二類（如煤炭、油頁巖、石墨等），低風險礦產及高風險礦產經勘查形成的礦產地，要求以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權；第三類，砂石粘土等無風險礦產不需設置探礦權，直接以招標拍賣掛牌方式出讓采礦權。

(2)按礦種重要性分級審批。按照《中華人民共和國礦產資源法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，我國礦業(yè)權實行分類分級審批登記管理，探礦權由部、省兩級審批，采礦權由部、省、市、縣四級審批，國土資源部主要負責油氣等35種重要礦種的審批登記工作。隨著改革深化和礦業(yè)權審批權限的不斷調整，目前，國土資源部負責審批油氣、放射性礦產等7個礦種的全部探礦權采礦權，以及22個礦種超過一定面積（或投入）的探礦權、23個礦種資源儲量規(guī)模大型以上的采礦權。

(3)計劃與市場配置相結合。現行的礦產資源配置機制，既有申請在先、協(xié)議出讓等行政計劃配置，又有招標拍賣掛牌方式市場配置。協(xié)議出讓是針對一些特殊情形通過協(xié)議方式定向出讓礦業(yè)權的方式。按照《國土資源部關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協(xié)議出讓管理有關問題的通知》（國土資規(guī)〔2015〕3號）有關規(guī)定，目前仍然有省級人民政府批準的儲量規(guī)模為大中型的礦產資源開發(fā)項目等5種情形允許以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權。

1.2 配置機制存在的主要問題

面對新形勢新要求，我國礦業(yè)權出讓制度雖然在歷史發(fā)展進程中發(fā)揮了重要作用，但仍然亟需繼續(xù)深化改革。

(1)市場競爭不充分。出讓方式方面，表現為競爭性出讓不徹底：現行的按照不同礦種不同風險而確定不同礦業(yè)權出讓方式，涉及大量人為技術判斷，且以申請在先、協(xié)議出讓等行政方式配置資源仍占有一定比例，以招標拍賣掛牌等市場競爭方式出讓的探礦權占比不足60%、采礦權占比不足80%，市場配置資源競爭不充分，市場配置資源的決定性作用發(fā)揮不到位，容易造成人為干預而引發(fā)腐敗問題。在受讓主體方面，表現為準入和退出機制不完善、競爭不充分：油氣等部分礦產的勘查開采，存在大型企業(yè)集團壟斷，目前只有中石油、中石化、中海油和延長油田“3.5”家有資質，其他社會主體不能進入，失去獲得勘查開采資源的初次分配權利，難以體現公平公正；部分勘查區(qū)塊占地面積大，截至2015年底全國探礦權2.9萬個，登記面積425萬平方公里，其中，油氣1000個，登記面積370萬平方公里，存在“圈而不探”、退出不到位等問題，資源配置效率低。

(2)有償使用制度不合理。一方面由于存在行政方式配置資源等非市場競爭讓出，導致一些相對人低價獲得礦業(yè)權、甚至低買高賣，礦產資源國家所有權者權益保護不到位。另一方面也存在部分礦業(yè)權初次取得成本高、企業(yè)負擔過重，不符合礦產勘查開發(fā)工作的高風險、長周期規(guī)律，當前在出讓礦業(yè)權環(huán)節(jié)征收全部礦業(yè)權價款的做法，客觀上造成礦業(yè)權人還未取得收益就要繳一大筆費用，前期負擔過重；同時，礦業(yè)權使用費標準過低、多年不變，按照現有法律法規(guī)，按目前平均每個探礦權登記面積約為20平方公里計算，單個探礦權年均維護費（最低勘查投入+探礦權使用費）大約在4～20萬元之間，沒有體現市場變化，未能起到遏制“圈而不探”的經濟調節(jié)作用。

(3)制度體系不完善。出讓審批制度有待完善，在當前分類分級審批中，國土資源部一級承擔了大量繁雜的礦業(yè)權審批登記事務，難以把更多精力用于做好頂層設計、制度建設和監(jiān)管服務等工作，不符合中央關于探索建立分級代理行使所有權的體制改革精神要求；在監(jiān)管方式上，習慣于“拉網式”監(jiān)督檢查，監(jiān)管重點不突出，監(jiān)管信息掌握不全面。審批登記流程有待進一步優(yōu)化，審批登記要件需要進一步簡化，需要進一步提升審批登記規(guī)范化、標準化程度，避免人為行政干預和暗箱操作。

2 創(chuàng)新礦產資源配置機制的基本立場與主要原則

國土資源維系生產之基、生活之源、生態(tài)之托，國土資源工作事關人民群眾切身利益，關乎千家萬戶，影響千秋萬代。礦產資源是國土資源的重要組成部分，在我國具有特殊重要地位和作用，必須堅持人民立場，公平、公正、高效配置資源。

2.1 我國礦產資源的地位和作用

(1)從自然物質屬性看。礦產資源是人類生產生活重要的物質基礎、能量來源，也是重要的環(huán)境要素。我國90%以上的一次能源、80%以上的工業(yè)原材料、70%以上的農業(yè)生產資料取自礦產資源。2015年我國能源消費結構中煤炭占63%，石油18%，天然氣8%，核能(放射性礦產)1%，非化石能源只占10%（水力發(fā)電8%、再生能源2%），即使到2020年，我國化石能源占一次能源消費比重仍將高達85%左右。

(2)從經濟社會屬性看。我國礦產資源屬國家所有，具有巨大的經濟價值，是社會財富的重要來源。據推算，世界礦產資源價值至少為數百萬億美元，我國至少為數十萬億美元。1982年原地礦部對世界100個國家45種重要礦產資源儲量價值進行估算，結果為價值總量74.7萬億美元，當年我國為11萬億美元，位居第3（人均1.19萬美元，位居第53）。我國礦產資源總量大，目前已發(fā)現的礦產有172種，查明資源儲量的有162種，已探明礦產資源儲量約占世界總量的l2%，僅次于美國和俄羅斯，居世界第三位。鎢、銻、錫等20多種礦產的探明資源儲量位于世界前列。

(3)從利用的歷史屬性看。馬克思唯物史觀確立了人民群眾的歷史主體地位，強調人民群眾是物質財富和精神財富的創(chuàng)造者，是歷史發(fā)展和社會變革的決定力量。礦產資源開發(fā)利用伴隨著人類發(fā)展整個歷史，人類社會發(fā)展歷史，也是礦產資源開發(fā)利用歷史，甚至人類歷史發(fā)展階段劃分也是以當時人類使用礦產而劃分的，如舊石器、新石器時期，青銅器時期，鐵器時期，煤、黑色金屬時代，石油、有色金屬時代，核能與硅非金屬電子時代等。

(4)從開發(fā)和保護關系看。我國是礦產資源開發(fā)大國，目前，全國約有礦業(yè)權10萬個，其中采礦權7萬個，登記面積15萬平方公里，設計產能約150億噸，年礦石產量約100億噸（原煤、原油、粗鋼、磷礦石、水泥、原鹽等年產量過億噸），礦產開發(fā)對生態(tài)環(huán)境擾動大。2016年8月22日習近平總書記考察青海察爾汗鹽湖時指出：鹽湖資源是青海的第一大資源，也是全國的戰(zhàn)略性資源，務必處理好資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的關系；要牢固樹立綠色發(fā)展理念，讓鹽湖這一寶貴資源永續(xù)造福人民。為此，必須正確處理礦產資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護的關系，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，堅持“保護優(yōu)先”“節(jié)約優(yōu)先”戰(zhàn)略，堅持在“保護中開發(fā)”“開發(fā)中保護”方針，積極開展綠色勘查，大力推進建設綠色礦山；正確處理礦產資源開發(fā)利用和地方經濟發(fā)展的關系，積極穩(wěn)妥推進資源開發(fā)收益分配改革，大力倡導建設和諧礦區(qū)，切實落實礦業(yè)企業(yè)社會責任。

2.2 改革的基本立場與主要原則

馬克思曾指出：種種商品體，是自然物資和勞動這兩種東西的結合。……勞動并不是它所生產的使用價值即物質財富的唯一源泉。正如威廉·配第所說，“勞動是財富之父，土地是財富之母”。恩格斯說：政治經濟學家說，勞動是一切財富的源泉。其實勞動和自然界才是一切財富的源泉。自然界為勞動提供材料，勞動把材料變成財富。礦產資源是人類社會重要的物質能量基礎，是社會財富的重要來源。礦產資源兼有財產屬性和生態(tài)屬性，其開發(fā)利用和保護事關人民群眾切身利益，均具有較強“外部性”。

人民立場是馬克思主義的基本立場，是我黨的根本政治立場。習近平總書記指出：“要始終把人民群眾放在心中腦中，做到以人民憂樂為憂樂、以人民甘苦為甘苦，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，始終懷著強烈的憂民、愛民、為民、惠民之心，察民情、接地氣，傾聽群眾呼聲，反映群眾訴求?！眻猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，是新時期以習近平同志為核心的黨中央治國理政的根本理念，是全面深化改革的出發(fā)點和落腳點。

踐行以人民為中心的發(fā)展思想，必須優(yōu)化礦產資源配置機制，解決礦產資源開發(fā)利用負“外部性”問題，促進礦產資源公平、公正、高效配置。為此，必須堅持以下主要原則：

(1)堅持市場競爭取向，遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律。競爭機制是市場機制發(fā)揮作用的重要條件，市場配置資源是最有效率的形式。要進一步擴大市場競爭出讓范圍，鼓勵民間資本等各類投資進入礦業(yè)領域，激發(fā)市場活力，進一步形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，提高資源配置效率；要充分考慮礦業(yè)發(fā)展特點和規(guī)律，強化經濟調節(jié)。

(2)堅持更好發(fā)揮政府作用，確保礦產資源安全。進一步提高政府效率和效能，減少市場失靈和盲目性。要按照“放、管、服”要求，調整礦業(yè)權審批權限，創(chuàng)新監(jiān)管服務方式，增強“放”的協(xié)同性，提高“管”的有效性，強化“服”的主動性。加強關鍵戰(zhàn)略性礦產調控，加強信息公開和社會監(jiān)督。

(3)堅持保障國家所有者權益，維護礦業(yè)權人合法權益。既要壓縮行政方式配置資源導致礦產資源國家所有權者權益保護不到位問題；又要改革出讓環(huán)節(jié)征收全部礦業(yè)權價款的做法，切實維護礦業(yè)權人合法權益。

3 創(chuàng)新礦產資源配置機制的關鍵環(huán)節(jié)與關系處理

通過頂層設計、試點推進、總結評估、完善制度，努力建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權劃分更加合理，監(jiān)管服務更加到位”具有中國特色的、符合市場經濟要求和礦業(yè)規(guī)律的礦業(yè)權出讓制度。在具體改革實踐中，要牢牢把握改革礦業(yè)權出讓方式、經濟調節(jié)機制和審批權限調整三個關鍵環(huán)節(jié)，處理好下放和監(jiān)管服務、頂層設計和試點先行、改革與法治三個關系。

3.1 牢牢把握改革三個關鍵環(huán)節(jié)

(1)改革礦業(yè)權出讓方式。出讓方式是礦業(yè)權出讓制度的核心，其實質是礦產資源配置方式，創(chuàng)新礦產資源配置機制首先必須改革礦業(yè)權出讓方式。按照“競爭出讓是慣例，非競爭出讓是例外”思路，進一步擴大礦業(yè)權競爭出讓范圍，嚴格限制和規(guī)范協(xié)議出讓，規(guī)范國家財政資金管理。

(2)創(chuàng)新經濟調節(jié)機制。礦業(yè)權出讓制度是礦產資源有償使用制度的重要內容，經濟調節(jié)機制是市場經濟條件下礦業(yè)權管理的重要手段，創(chuàng)新礦產資源配置機制必須遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律，配套改革礦業(yè)權出讓收益管理，建立累進動態(tài)的探礦權占用費制度，全面創(chuàng)新礦業(yè)權經濟調節(jié)機制。

(3)調整下放礦業(yè)權審批權限。礦業(yè)權審批制度是礦業(yè)權出讓制度的重要內容，創(chuàng)新礦產資源配置機制必須協(xié)同配合做好礦業(yè)權審批權限調整。按照“放、管、服”以及合理劃分中央和地方權限等有關要求，調整下放礦業(yè)權審批權限，強化礦業(yè)權出讓和后續(xù)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管服務。

3.2 積極穩(wěn)妥處理好三個關系

礦業(yè)權出讓制度改革涉及礦業(yè)權出讓方式、出讓收益、審批權限等重大政策和利益調整。改革完善礦業(yè)權出讓制度，必須系統(tǒng)設計、科學安排部署改革步驟，積極穩(wěn)妥地推進改革，處理好以下幾個關系：

(1)下放和監(jiān)管服務關系。在下放礦業(yè)權審批權限的同時，要進一步擴大礦業(yè)權出讓各環(huán)節(jié)信息公開公示力度，探索網上申報審批，將礦業(yè)權出讓競爭性環(huán)節(jié)納入公共資源交易平臺，切實抓好礦業(yè)權人監(jiān)管方式改革，落實好“黑名單”制度。

(2)頂層設計和試點先行關系。在做好礦業(yè)權出讓制度總體改革方案時，為了既積極又穩(wěn)妥地推進改革，為礦產資源相關法律法規(guī)修改積累經驗，選取部分?。▍^(qū)）以試點的方式先試，成熟完善以后再向全國全面推廣施行。做好與建立礦產資源權益金制度、油氣勘查開采管理體制改革等改革工作的銜接，統(tǒng)籌推進相關改革進程。

(3)改革創(chuàng)新與法治建設關系。礦業(yè)權出讓制度改革涉及《中華人民共和國礦產資源法》及其相關配套法規(guī)中有關礦業(yè)權出讓方式及收益、審批權限若干法律法規(guī)的調整，要做好在依法行政要求下與現有制度規(guī)定的銜接。同步加快推進相關法律法規(guī)修改，研究出臺新的礦業(yè)權出讓管理規(guī)范性文件。

4 結語

創(chuàng)新礦產資源配置機制，改革礦業(yè)權出讓制度，是一項復雜系統(tǒng)工程，也是一項攻堅改革任務，涉及如何正確處理好政府與市場關系、中央與地方關系、部門之間關系，以及改革與歷史關系等，需要在黨中央堅強領導下，協(xié)調各方力量共同探索推進，也需要不斷思考總結相關理論和實踐問題。本文僅從問題導向、立場原則和關鍵環(huán)節(jié)等三個方面作了一些粗淺的歸納思考，不妥之處尚有待今后同大家一起繼續(xù)跟蹤總結改革實踐，做更加全面深入的思考。

[1]沈傳亮.社會主義市場經濟體制目標的確立[M].北京:中央黨校教務部,2017.

[2]韓保江.習近平總書記關于全面深化改革的重要論述[M].北京:中央黨校教務部,2017.

[3]趙建軍.大力推進生態(tài)文明建設[M].北京:中央黨校教務部,2017.

[4]姚華軍,等.中國礦產資源管理研究[M].北京:地質出版社,2015.

[5]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[6]生態(tài)文明體制改革總體方案[Z].北京:新華社,2015.

[7]地質礦產部.中華人民共和國礦產資源法[Z].北京:地質礦產部,1996.

[8]國土資源部.礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法[Z].北京:國土資源部,1998.

[9]國土資源部.礦產資源開采登記管理辦法[Z].北京:國土資源部1998.

[10]中共中央辦公廳,國務院辦公廳.中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)《礦業(yè)權出讓制度改革方案》的通知[Z].北京:中共中央辦公廳.國務院辦公廳,2017.

[11]國際能源局.能源發(fā)展“十三五規(guī)劃”[Z].北京:國家能源局,2017.

[12]地質礦產部.地質工作現代化研究[Z].北京:地質礦產部,1982.

[13]為社會投資公平參與競爭創(chuàng)造更多機會:國土資源部相關負責人解讀《礦業(yè)權出讓制度改革方案》[N].中國礦業(yè)報,2017-06-20(A02).

[14]王少勇,喬思偉.堅持市場競爭取向遵循礦業(yè)發(fā)展規(guī)律[N].中國國土資源報,2017-06-17(01).

Thoughts on Several Problems of Innovating Mineral Resources Allocation Mechanism

YAO Huajun
(Department of Mineral Resources Development and Management, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

The problems of China's mineral resources allocation are mainly as follows: insuff i cient market competition, unreasonable paid use system, imperfect system and other outstanding issues. The mineral resources allocation mechanism is urgent to be innovated, and the mining rights transfer system needs reform. In accordance with the reform requirements of "The market plays a decisive role in the resources allocation and the government plays a better role", adhere to the principles of "standing in the people's position to allocate resources fairly and eff i ciently, and guided by the market competition to follow the rule of mining industry development", grasp fi rmly the key links of "reforming the mining rights transfer way, innovating economic adjustment mechanism, and decentralizing approval authority", and handle the relationships such as the top design and fi rst pilots and so on.

mineral resources; allocation mechanism; innovation

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0004-05

2017-08-03：修改日期：2017-08-06

姚華軍（1964—），男，安徽省銅陵市人，國土資源部礦產開發(fā)管理司司長，研究員、教授、博導，管理學博士，主要從事國土資源經濟管理研究。