司法體制改革視野下檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核改革的思考

卞朝永

重慶市渝中區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任，檢察官

現(xiàn)行檢察考核是以檢察機(jī)關(guān)整體工作為考核對象，且呈現(xiàn)上對下逐級(jí)考核的層級(jí)化特征。雖是非正式的司法管理制度，但其對檢察行為模式、刑事訴訟構(gòu)造，甚至是公民權(quán)利都有重要的影響。檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核自始就爭議不斷。隨著檢察改革的深入，檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核改革被提上了議事日程。基于此，本文回歸到檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的本質(zhì)、存在的法理和現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)，進(jìn)而對其功能發(fā)揮、與當(dāng)下正在推行檢察改革契合度、改革的價(jià)值向度等方面進(jìn)行解析，以期對當(dāng)下改革有所裨益。

一、檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的本質(zhì)、基礎(chǔ)與作用機(jī)理

考核，意為“考查核實(shí)”。當(dāng)與特定工作的內(nèi)容相連，考核多被引申為核定工作成績?？己俗怨偶从?，所不同的是考核對象與指標(biāo)參數(shù)設(shè)置不同。1與考核相同含義的詞匯是“考績”，我國自古就有對下級(jí)官員，特別是地方官員為官履政情況的“考績”制度，如秦朝“五善”、“五失”，清朝考察“八法”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，新中國成立之初，檢察機(jī)關(guān)就已經(jīng)開始探索業(yè)務(wù)考評(píng)（么寧：《檢察業(yè)務(wù)考評(píng)機(jī)制研究》，西南政法大學(xué)2014年博士學(xué)位論文）。筆者不敢茍同。因?yàn)榭己酥贫扰c檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制直接相關(guān)；而在1982年之前，檢察機(jī)關(guān)之間，特別是上下級(jí)檢察院之間的關(guān)系并未明確，甚至出現(xiàn)“指導(dǎo)”關(guān)系，直至1982年憲法和此后的檢察院組織法出臺(tái)。1988年最高人民檢察院工作報(bào)告中明確提出“要明確劃分各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限”?？梢钥闯?，在此之前，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間“領(lǐng)導(dǎo)”的具體內(nèi)容、工作程序等并未明確。長期以來，檢察機(jī)關(guān)的考核更多體現(xiàn)為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的考核，難以看到檢察官個(gè)體的身影。與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對考核執(zhí)著與堅(jiān)持不同，基層檢察官從最初“怨聲載道”的抗?fàn)?，逐漸演變?yōu)槟魂P(guān)心或者逃離。2“我國當(dāng)前實(shí)行的司法體制改革，不斷加強(qiáng)司法人員的管控，強(qiáng)化行政體系控制和考績制度……這種強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)作業(yè)而泯去司法獨(dú)立運(yùn)作的體制，會(huì)造成司法人員自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)愿望的落空，挫傷法官、檢察官的積極性和進(jìn)取心。”司法人員離開司法崗位“主要是利益考量，但也不光是錢的事”。參見張建偉：《司法體制改革中的利益糾葛》，載《東方法學(xué)》2014年第5期。對檢察考核制度研究，有職能部門應(yīng)對型、學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)型之分；上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)基于自身利益訴求，亦是“各自表述”，可謂亂花迷人眼。筆者借助對“是什么、為什么、什么用、怎么干”的回答，對檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的本質(zhì)、法理和現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)、功能定位等爭議問題試做梳理。

1.檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的本質(zhì)

“保證檢察權(quán)依法正確行使”是檢察管理制度的核心目的，考核亦然。當(dāng)下研究主要集中在對檢察權(quán)運(yùn)行“應(yīng)然狀態(tài)”描述，關(guān)注刑事實(shí)體和訴訟程序在法律規(guī)范層面的研究：如從憲法、組織法等法律層面對檢察權(quán)進(jìn)行國家管控，體現(xiàn)為通過司法職權(quán)配置、訴訟資源分配，實(shí)現(xiàn)刑事訴訟架構(gòu)改造，進(jìn)而限定檢察權(quán)的“空間范圍”；又如從程序上對檢察權(quán)運(yùn)行模式進(jìn)行約束，表現(xiàn)為規(guī)定檢察權(quán)介入訴訟的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和規(guī)范要求，進(jìn)而描繪檢察權(quán)“運(yùn)行圖譜”。依照刑事訴訟法、刑訴規(guī)則和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，把檢察權(quán)運(yùn)行分解成受案、辦理、結(jié)案等若干節(jié)點(diǎn)，對節(jié)點(diǎn)參與主體、職責(zé)權(quán)限、行為方式及操作規(guī)范作出明確要求。簡言之，就是明確誰去做、做什么、怎么做。法律管控和程序約束互為補(bǔ)充，相互影響，共同描繪檢察權(quán)運(yùn)行之應(yīng)然狀態(tài)。

但是“應(yīng)然”狀態(tài)不會(huì)自動(dòng)顯現(xiàn)。作為司法管理制度，考核核心是控制。簡言之，A(考核者)希望B（被考核者）按照A的要求去做事。引入考核，就是通過利益吸引、利益驅(qū)動(dòng)，對被管理者進(jìn)行動(dòng)力傳輸和壓力傳導(dǎo)，本質(zhì)為解決“實(shí)然”與“應(yīng)然”之間的偏差而設(shè)置一項(xiàng)管理手段。

2.檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（1）權(quán)力轉(zhuǎn)移形成上下級(jí)對位關(guān)系。邏輯上，權(quán)力自有者是不需要考核的。只有存在權(quán)力轉(zhuǎn)移、形成上下對位關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，考核才有必要?！坝捎谥袊壳暗恼误w制即國家管理體制具有統(tǒng)攬和集中性特點(diǎn)，本質(zhì)上就是一種上下左右協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化機(jī)制”“檢察體制與政治體制具有同構(gòu)性”3龍宗旨：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第132頁。決定檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體享有檢察權(quán)。但我國疆域遼闊，國情復(fù)雜，單一檢察機(jī)關(guān)無法集中統(tǒng)一行使檢察權(quán)，需要將檢察權(quán)對應(yīng)分解至各級(jí)檢察機(jī)關(guān)。這就形成檢察權(quán)“一次轉(zhuǎn)移”，主要涉及檢察機(jī)關(guān)層級(jí)和職權(quán)配置。同時(shí)檢察權(quán)又是一種綜合性權(quán)力。作為一個(gè)組織體，檢察機(jī)關(guān)不會(huì)自動(dòng)行使具體檢察職權(quán)，需要對檢察權(quán)進(jìn)行“二次轉(zhuǎn)移”，而傳統(tǒng)檢察理論和法律規(guī)定將檢察權(quán)運(yùn)行主體定義為“組織”——檢察機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)“按照檢察權(quán)內(nèi)容橫向分類，分別設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使具體檢察權(quán)，并制定相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則”4參見陳衛(wèi)東、龍宗智、謝鵬程、曾國棟、夏陽：《抓住改革的“牛鼻子”——檢察院司法責(zé)任制改革的理論與實(shí)踐》，載《中國法律評(píng)論》2016年第4期。的原因就在于此。

總之，權(quán)力轉(zhuǎn)移是檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的法理基礎(chǔ)。只要存在檢察權(quán)“一次轉(zhuǎn)移”，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制就必然存在，考核就成為制度需要；只要存在檢察權(quán)“二次轉(zhuǎn)移”，那么考核必然是以檢察院整體工作為考核對象，策略上分業(yè)務(wù)部門進(jìn)行。

（2）信息“不對稱”。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對稱是絕對的。下位者行使權(quán)力有可能偏離上位者的價(jià)值判斷，甚至出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”。承認(rèn)檢察權(quán)的司法屬性，就必須認(rèn)同其也是一種客觀見之于主觀的活動(dòng)，最終體現(xiàn)方式是一種“個(gè)性化”法律判斷。判斷的前提是對信息進(jìn)行提煉、壓縮、總結(jié)、分析。因低素質(zhì)和自私動(dòng)機(jī)對真實(shí)含義的破壞，信息篩選原則以及篩選信息對準(zhǔn)確判斷的影響，理解消化上的偏差，以及檢察人員法律素養(yǎng)之高低、司法經(jīng)驗(yàn)之多寡、在辦案精力投入之多少，甚至是當(dāng)天的心情等旁人難以觀察的“私人信息”，都會(huì)造成或者加劇“信息不對稱”。為防止偏差，解決契合度的問題，需要引入考核等管理手段，通過設(shè)置考察指標(biāo)和參數(shù)予以監(jiān)測控制，實(shí)現(xiàn)“糾偏滅虛”?？梢姡畔⒉粚ΨQ是檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。

3.檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的功能

對檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核功能性分析，不同研究者有不同側(cè)重，但仍存在一些共識(shí)。筆者將其歸納為：

（1）目標(biāo)引領(lǐng)?？己艘话阃ㄟ^特定數(shù)據(jù)來反映和總結(jié)工作。數(shù)據(jù)選擇以及怎樣選擇，一定程度上映射出考核者的價(jià)值判斷和政策導(dǎo)向。對被考核者而言，數(shù)據(jù)關(guān)注背后是判斷自己履職方式和效果是否符合上級(jí)的價(jià)值取向。

（2）監(jiān)督制約?？己吮举|(zhì)是管理手段。作為一種管理手段，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過層級(jí)化考核，對下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督制約是不證自明的。

（3）保障協(xié)調(diào)。既可以調(diào)整具體考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)整體資源地區(qū)化、個(gè)性化傾斜；也可以通過對具體指標(biāo)的闡述，來統(tǒng)一法律理解和適用；還可以調(diào)整考核方式，如分地區(qū)考核，以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源配置。

（4）人才培養(yǎng)?？己藢z察權(quán)運(yùn)行效果“核心要素”的提取與關(guān)注，有利于觀察、比較檢察人員的品行、能力和潛力?？己酥笜?biāo)體系對案件質(zhì)量的量化考核和流程節(jié)點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，客觀上有利于提升檢察官規(guī)范司法的能力。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)管理體制的存在，客觀上也為檢察人才提供發(fā)展平臺(tái)和晉升通道。

4.檢察機(jī)關(guān)層級(jí)化考核的作用機(jī)理

檢察院層級(jí)考核之所以能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)與兩個(gè)因素直接相關(guān)：一是檢察長。檢察長兼任行政長官、黨組書記和首席檢察官，“檢察長的多重身份決定了他或她是檢察制度中的關(guān)鍵人物和制度的集中體現(xiàn)”5翁子明：《司法判決的生產(chǎn)方式——當(dāng)代中國法官的制度激勵(lì)與行為邏輯》，北京大學(xué)出版社2009年版，第55頁。。雖無相關(guān)研究證明考核結(jié)果與檢察長的任免之間具體有什么樣的對應(yīng)關(guān)系。但上級(jí)檢察院通過掌握下級(jí)檢察院檢察長人事建議權(quán)這一核心司法資源，利用考核、評(píng)價(jià)等方法對下級(jí)檢察工作實(shí)施管理是不爭的事實(shí)。或許正是基于以往檢察院層級(jí)考核以單個(gè)檢察院為考核單位，其有效性和效果與該院的檢察長和內(nèi)部人事管理制度具有很大關(guān)聯(lián)性的考慮，部分省市的考核從以基層院為單位的考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷鶎訖z察長工作實(shí)績的考核。6如重慶市，在2013年取消轄區(qū)基層院崗位目標(biāo)考核，而改之成為基層檢察院檢察長工作實(shí)績評(píng)價(jià)。但細(xì)究考核的主要內(nèi)容和方法以及相應(yīng)的指標(biāo)體系，改革并未太大變化。二是檢察院內(nèi)部行政化管理體制。作為檢察院層級(jí)考核與內(nèi)部管理的交匯點(diǎn)，檢察長通過“檢察長→業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人→承辦人”科層設(shè)置和行政化管理體制以及“承辦人→業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人→檢察長”業(yè)務(wù)決策機(jī)制，有效地進(jìn)行任務(wù)分解、壓力傳導(dǎo)；再利用自己手中掌握的司法資源（政治待遇、物質(zhì)和精神刺激）進(jìn)行動(dòng)力傳輸，激勵(lì)檢察人員圍繞考核開展工作。

總之，檢察院層級(jí)考核運(yùn)行的機(jī)制就在于檢察長和檢察院內(nèi)部行政化管理體制；二者相互影響、相互作用，共同描繪考核機(jī)制“運(yùn)行圖譜”。其中，司法資源配置具有基礎(chǔ)性、支配性地位。

二、檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的改革必要性分析

檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核自始就爭議不斷，但以往的討論視角過于狹隘或功利，大多停留在考核哪些內(nèi)容、設(shè)置什么指標(biāo)、能否量化等問題上。改革并不僅是一種理論上的自我演化，更是立足于實(shí)踐現(xiàn)實(shí)的制度構(gòu)建。在討論改革時(shí)，應(yīng)站在更高層面檢視檢察考核存在的法理和現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)；注重檢察改革實(shí)踐對考核所帶來沖擊和影響；重點(diǎn)思考為什么改，是功能發(fā)揮得不好，還是法理基礎(chǔ)或現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)出現(xiàn)問題？

（一）功能性檢視

作為一種管理手段，考核本身只存在有效與否的問題，不應(yīng)對檢察權(quán)行為模式發(fā)生作用和影響。然而，對照當(dāng)下司法實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)，特別是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的考核制度相互作用、相互影響后，以“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”為內(nèi)容的訴訟階段和訴訟構(gòu)造則“不那么重要”7謝進(jìn)杰：《中國刑事審判對象的實(shí)踐與制度》，載《北大法律評(píng)論》（2009年第10卷第2輯），第504頁；韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2011年第3期。。對立案人頭數(shù)、抗訴準(zhǔn)確率、監(jiān)督案件數(shù)等“主動(dòng)進(jìn)攻”型項(xiàng)目設(shè)置“辦案指標(biāo)”，導(dǎo)致競相造假；8如C市在2009年將“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送刑事案件線索”納入偵查監(jiān)督工作考核指標(biāo)體系。當(dāng)年該市此項(xiàng)工作“爆發(fā)性增長”，個(gè)別區(qū)縣檢察院該項(xiàng)工作甚至同比上升1700%。有區(qū)縣偵監(jiān)部門負(fù)責(zé)人曾自嘲說，年底報(bào)送考核材料時(shí)，光考核材料報(bào)送都得用擔(dān)子挑過去。對捕后撤案率、捕后不起訴率、捕后無罪率、起訴后無罪率、撤回起訴率等“被動(dòng)防御”型項(xiàng)目設(shè)定控制線，導(dǎo)致履職“畏手畏腳”或者“兩害相權(quán)取其輕”9如以“撤回起訴”的方式來避免法院的無罪判決。因?yàn)樵趯o罪判決率進(jìn)行嚴(yán)格考核的情況之下，對無罪判決規(guī)定了較為嚴(yán)苛的考核扣分，雖然撤回起訴也會(huì)導(dǎo)致一定的考核扣分，但兩權(quán)相害取其輕，檢察機(jī)關(guān)會(huì)采用撤回起訴的方式來避免無罪判決。有研究數(shù)據(jù)顯示，某市2009年至2013年五年間，撤回起訴人數(shù)大致是無罪判決人數(shù)的四倍左右［李佳：《無罪案件司法運(yùn)行狀況分析——以無罪判決和撤回起訴案件為研究樣本》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第20卷），法律出版社2016年版，第275頁］；北京市檢察機(jī)關(guān)2006年至2014年的9年間撤回起訴共計(jì)520人，撤回起訴率在千分之一到千分之四之間；同期北京市檢察機(jī)關(guān)無罪判決人數(shù)共計(jì)70人，無罪判決率在萬分之一到萬分之五［李斌：《公訴標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐運(yùn)行》，載孫謙主編：《檢察論叢》（第20卷），法律出版社2016年版，第205—206頁］，撤回起訴率約為無罪判決率的10倍。廣州市檢察機(jī)關(guān)2001年至2002年11月提起公訴案件27800件，撤回起訴302件，撤回起訴率為1.08%；法院宣告無罪24件，無罪判決率為0.09%，即撤回起訴案件約是無罪判決案件的12倍。。面對本該獨(dú)立決定的重大疑難復(fù)雜案件，基層檢察院卻召開轄區(qū)內(nèi)公檢法三家的案件研討，達(dá)成區(qū)域性“執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)”10如C市Y區(qū)公檢法三家基本達(dá)成共識(shí)：對于毒品犯罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)可以不必那么嚴(yán)格。公安機(jī)關(guān)的考核打擊“人頭”任務(wù)中，毒品犯罪案件“人頭數(shù)”占總數(shù)40%以上；檢察院在審查逮捕時(shí)基本“構(gòu)罪即捕”，不考慮“刑期”和“社會(huì)危險(xiǎn)性”條件；因?yàn)樯霞?jí)院在對“輕刑率”考核中，對毒品犯罪予以排除。法院對構(gòu)罪毒品案件，只要有羈押條件均判處有期徒刑以上。，這背后更多的是各自考核指標(biāo)分值的“錙銖必較”和“利益交換”11如C市公安機(jī)關(guān)對“偵查行為違法”考核指標(biāo)規(guī)定，“出現(xiàn)偵查行為違法的、每項(xiàng)扣0.2分”，“項(xiàng)目考核總分2分”；而該市檢察機(jī)關(guān)在對“監(jiān)督偵查違法行為違法”考核中，“監(jiān)督偵查行為違法且得到回復(fù)的、每項(xiàng)加1分，最高可以20分”。筆者曾就該問題，與該區(qū)的公安機(jī)關(guān)法制部門負(fù)責(zé)人溝通，對方坦言“只要檢察機(jī)關(guān)放開逮捕‘社會(huì)危險(xiǎn)性’條件的審查”，“可以利益交換”。；如無法達(dá)成共識(shí)，基層司法機(jī)關(guān)則往往熱衷于將重大疑難復(fù)雜案件提交上級(jí)研究、指導(dǎo)，實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移”。

可見，考核在司法實(shí)踐中對檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)則發(fā)揮著重大作用，甚至決定著刑事案件處理結(jié)果的手續(xù)和程序，成為刑事司法“潛規(guī)則”和“法外程序”12參見吳思：《潛規(guī)則：中國歷史中的真實(shí)游戲》，云南出版社2000年版，第1頁；謝佑平：《法內(nèi)程序與法外程序——我國司法體制改革的盲區(qū)與誤區(qū)》，載《學(xué)術(shù)研究》2003年第4期；王超：《論隱形程序》，載《中國刑事法雜志》2002年第1期。，但公民個(gè)人無法知悉，更談不上參與或監(jiān)督。正如孫長永教授所言，考核制度已成為左右公安司法人員的“微型刑事訴訟法”。

但與應(yīng)然狀態(tài)的背離、悖反，并不否認(rèn)考核的功能發(fā)揮，客觀說檢察院層級(jí)考核在監(jiān)督制約、目標(biāo)引領(lǐng)、保障協(xié)調(diào)、人才培養(yǎng)等方面確實(shí)發(fā)揮著重要作用?；蛟S恰恰是因?yàn)槠涔δ芴^強(qiáng)大，才會(huì)導(dǎo)致其呈現(xiàn)上述異化狀態(tài)。但無論怎么說，據(jù)此來否定檢察院層級(jí)考核，理由不成立。

（二）現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)檢視

司法判斷可觀察但不可證實(shí)，具有高度“不確定性”。對因故意或者重大過失造成的信息短缺或者程序失范，可以通過相應(yīng)技術(shù)手段予以彌補(bǔ)和規(guī)制，如設(shè)置案件管理中心對案件規(guī)范化進(jìn)行流程管理、節(jié)點(diǎn)控制，再如全部案卷掃描、電子化處理。但對主觀判斷合理性，如證據(jù)之證明力之大小，是否達(dá)到確實(shí)充分、排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)和司法者“私人信息”是永遠(yuǎn)無法精準(zhǔn)檢測的。最好的監(jiān)督是直接參與，最有效的辦法是由管理者對案件重新辦理。但這不現(xiàn)實(shí)也不經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)實(shí)而無奈的選擇是選舉關(guān)鍵性指標(biāo)予以考核。

由此可見，任何在考核廣度上的擴(kuò)展（針對指標(biāo)體系全面性）和深度上的挖掘（針對指標(biāo)體系與司法判斷的關(guān)聯(lián)度）的努力和嘗試，雖然可能解決個(gè)別考核指標(biāo)的科學(xué)性問題，但永遠(yuǎn)無法根本解決信息不對稱問題，也無法從根本上消除上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的“管理沖動(dòng)”。簡言之，考核的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)依然存在。

（三）法理性基礎(chǔ)檢視

無論是檢察權(quán)的一次轉(zhuǎn)移，還是二次轉(zhuǎn)移，檢察權(quán)行使主體都被定義為“組織”，基本把檢察官個(gè)人因素和作用排除在外。這與正在如火如荼行進(jìn)中的檢察改革方向——檢察官司法化改造，是相矛盾和沖突的。檢察改革實(shí)踐，更多地關(guān)注檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律對檢察官個(gè)體獨(dú)立的要求，將檢察官作為檢察權(quán)運(yùn)行的人格載體，實(shí)行檢察官“職業(yè)化改造”，這是一個(gè)基礎(chǔ)性認(rèn)識(shí)和事實(shí)。檢察院層級(jí)考核之所以存在，且將檢察機(jī)關(guān)整體工作作為考核對象，其法理基礎(chǔ)就在于檢察權(quán)二次轉(zhuǎn)移。而現(xiàn)行的改革實(shí)踐已先于理論創(chuàng)新，更突破現(xiàn)行法律之規(guī)定，從而促使檢察機(jī)關(guān)考核制度必須改革以適應(yīng)這一變化。雖然改革實(shí)踐還有待法律層面的確認(rèn)，但將檢察官作為檢察權(quán)運(yùn)行的人格載體必將予以堅(jiān)持。這就使檢察院層級(jí)考核的法律基礎(chǔ)得到動(dòng)搖。甚至可以預(yù)期，改革實(shí)踐還將進(jìn)一步破除檢察院層級(jí)考核的法律基礎(chǔ)。

此輪司法體制改革對檢察院層級(jí)考核的沖擊和影響還體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是弱化現(xiàn)有行政管理體制之有效性。檢察官成為案件決策主體，除破三級(jí)審批業(yè)務(wù)決策機(jī)制。盡管現(xiàn)行改革不否認(rèn)，甚至強(qiáng)化檢察長對案件質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)，但單一科層設(shè)置的管控效果肯定不如原來雙向機(jī)制更為有效。而省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)管改革后，檢察官能否入額、職務(wù)晉升、工資套改等工作都受到省級(jí)檢察院管控，基層檢察長的管控手段、對員額后檢察官考核管理是否有效等還有待實(shí)踐論證。二是促使司法責(zé)任體系矛盾更加凸顯。司法責(zé)任制暗含一個(gè)命題就是圍繞檢察官獨(dú)立決策建立司法責(zé)任體系。“誰辦案，誰決定”可以通過責(zé)任制改革制度予以實(shí)現(xiàn)。但“誰決定，誰負(fù)責(zé)”，是圍繞司法決策權(quán)配置而進(jìn)行的一種責(zé)任劃分與不利后果承擔(dān)?？己嗽趯?shí)踐演進(jìn)的過程中形成上級(jí)檢察機(jī)關(guān)考評(píng)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)，這與履行檢察職權(quán)的實(shí)際個(gè)體存在錯(cuò)位關(guān)系。如果堅(jiān)持原來的考核設(shè)計(jì)，還是讓檢察院（實(shí)際是檢察長）或者檢察長獨(dú)自承受這種司法責(zé)任上的不利后果，基于“自?！笨紤]，檢察長會(huì)強(qiáng)化檢察權(quán)的個(gè)人控制，不授權(quán)或者少授權(quán)；或者不斷強(qiáng)化監(jiān)督手段，翻來覆去地檢查。如果這樣，不管效果如何，都是對檢察官相對獨(dú)立行使檢察權(quán)的傷害，與當(dāng)下檢察改革的方向背道而馳。

三、檢察考核改革的焦點(diǎn)問題和方案設(shè)計(jì)

（一）焦點(diǎn)問題

既然在檢察改革大背景下，檢察機(jī)關(guān)層級(jí)考核的法理基礎(chǔ)已被打破，那么改革就確有必要。但在當(dāng)下體制下，弱化檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的呼聲難以引起組織的共鳴。而如果改革局限于對考核指標(biāo)、分值的調(diào)整，盡管看起來可能很美，卻可能阻礙檢察改革進(jìn)程。如何平衡檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察官相對獨(dú)立主體地位兩者之間的關(guān)系，是檢察考核改革的爭訴焦點(diǎn)。

以“去地方化”為目標(biāo)指向的省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)管改革的推行，促使檢察管理體制逐步集權(quán)，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間呈現(xiàn)“垂直”領(lǐng)導(dǎo)趨勢：省級(jí)檢察機(jī)關(guān)既可以通過現(xiàn)行“備案備查”“請示匯報(bào)”等制度，對下級(jí)院檢察工作直接指示，也可以通過對遴選委員會(huì)、懲戒委員會(huì)的控制，對下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人事安排予以把控；既可以通過檢察官等級(jí)確定、晉升、工資套改等問題對檢察官履職情況施加影響，又可以通過評(píng)先評(píng)優(yōu)的推薦、財(cái)政資金劃撥對下級(jí)檢察工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

但現(xiàn)行檢察改革是以確立檢察官相對獨(dú)立主體地位為直接目標(biāo)指向的，如果過多地強(qiáng)調(diào)上下級(jí)檢察院之間的“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，勢必將弱化甚至否定本就薄弱的檢察官相對獨(dú)立地位。在這兩種迥然不同的改革背景下，所有檢察人員面對一項(xiàng)工作或者指令，都將有這樣一個(gè)疑問：這是檢察法律事務(wù)還是行政管理事項(xiàng)？到底應(yīng)該遵從什么樣組織原則和行為模式？

“任何制度實(shí)際上都必須通過人的自愿合作來完成，如果制度不能讓人們自愿參與到制度中來參加博弈，任何制度設(shè)計(jì)都注定失敗”。13蘇力：《法官遴選制度考察》，載《法學(xué)》2004年第14期。可以考慮以下兩個(gè)方面著手解決：一是嚴(yán)格界分檢察法律事務(wù)和行政管理事項(xiàng)。在統(tǒng)籌規(guī)劃上下級(jí)關(guān)系時(shí)，對辦公、人事、經(jīng)費(fèi)、監(jiān)察等行政管理事項(xiàng)，在強(qiáng)調(diào)上級(jí)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的同時(shí)，突出服務(wù)職能，采取申請備查制。凡檢察人員因工作需要而申請的，原則上同意，備案審查。對檢察法律事務(wù)，則在尊重檢察官獨(dú)立主體地位的同時(shí)，突出業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對法律適用、典型案例予以研究。二是明確檢察人員崗位職責(zé)?？梢钥紤]在“檢察權(quán)結(jié)構(gòu)性分解”14即按照檢察權(quán)的內(nèi)容將檢察權(quán)具體分為檢察偵查權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)以及訴訟監(jiān)督權(quán)。在此基礎(chǔ)上，按照該地區(qū)檢察官的人均辦案量和每一個(gè)崗位檢察官的工作承載度來綜合來確定檢察官的數(shù)量。參見注4，第6頁。的基礎(chǔ)上界定檢察崗位和人員數(shù)量。在“定崗定人”的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行訴訟規(guī)范和內(nèi)部管理制度，制定檢察人員崗位職責(zé)。對檢察工作每個(gè)節(jié)點(diǎn)中的參與主體、各主體權(quán)限或職責(zé)、行為方式等作出細(xì)化規(guī)定，明確其在檢察機(jī)關(guān)中坐標(biāo)，描繪其工作操作手冊。同時(shí)將崗位職責(zé)納入統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)適應(yīng)性配置，時(shí)提醒檢察人員“你是誰”“做什么”“怎么做”。

（二）方案設(shè)計(jì)

考核之所以能體現(xiàn)目標(biāo)引領(lǐng)和資源配置的功能，關(guān)鍵還在于它能為被考核者提供一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期和長期博弈的規(guī)則。針對考核指標(biāo)體系穩(wěn)定性問題，可以考慮將對檢察院整體工作的考核評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)閷z察人員個(gè)人素能的考察評(píng)價(jià)。因?yàn)橄啾榷?，崗位職?zé)和崗位素能是一個(gè)相對穩(wěn)定的概念。

一是重樹檢察考核對象。將檢察人員素能分為三種：通用素養(yǎng)、專業(yè)能力、崗位能力。15參見《檢察機(jī)關(guān)崗位素能基本標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》（2016）版。其中，通用素養(yǎng)，是檢察人員適任的內(nèi)在素質(zhì)要求，包括檢察職業(yè)倫理規(guī)范的全部內(nèi)容。專業(yè)能力，是指從事檢察工作所必具的專業(yè)知識(shí)和技能，如檢察官必須具備的案件研判、法律適用、釋法說理能力等。崗位能力是履行特定崗位職責(zé)所需要的能力，按具體崗位制定。

具體考核指標(biāo)體系構(gòu)建，可以根據(jù)素能“應(yīng)然狀態(tài)”描述，對應(yīng)設(shè)置考核指標(biāo)。對通用素養(yǎng)，可以參照檢察人員職業(yè)道德內(nèi)容描述，對應(yīng)設(shè)置“信仰法治、客觀公正、廉潔自律”等考核指標(biāo)。對專業(yè)素養(yǎng)，可以設(shè)置“事實(shí)研判、證據(jù)審查、法律適用”等考核指標(biāo)。對崗位能力，可以分級(jí)設(shè)置，如檢察官與檢察官助理都應(yīng)該有“事實(shí)歸納和表述能力”，但具體崗位職責(zé)要求不一樣，可以分別設(shè)置不同的考核指標(biāo)。這種“點(diǎn)對點(diǎn)”描述，有利于精準(zhǔn)觀察檢察人員職業(yè)素養(yǎng)；也有利于隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)和人才培養(yǎng)；亦提供穩(wěn)定預(yù)期和重復(fù)博弈的司法規(guī)則。

二是分級(jí)設(shè)立考核主體。此輪司法體制改革中，各省、直轄市、自治區(qū)均成立遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)。按照“由誰產(chǎn)生、對誰負(fù)責(zé)、由誰考核”權(quán)力架構(gòu)原則，應(yīng)當(dāng)由遴選委員會(huì)承擔(dān)檢察人員尤其是檢察官的考核。但基于現(xiàn)實(shí)和便利考慮，可以在遴選委員會(huì)項(xiàng)下分級(jí)設(shè)立崗位素能考評(píng)委員會(huì)。對通用素養(yǎng)考核，應(yīng)當(dāng)注重考評(píng)主體的廣泛性和直接原則；可以直接授權(quán)由其所在檢察院具體負(fù)責(zé)，考核主體可以由基層院檢察長、分管副檢察長、本部門檢察官代表、組內(nèi)檢察輔助人員、紀(jì)檢監(jiān)察部門代表和服務(wù)對象代表組成。對專業(yè)素能和崗位素能，應(yīng)當(dāng)注重考核主體的專業(yè)性；基于檢察官自治原則考慮，由遴選委員會(huì)直接負(fù)責(zé)或者授權(quán)省級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)，可以由基層院檢察長、分管副檢察長、檢察官代表、專家學(xué)者、案件管理中心人員組成。對于崗位素能的考核，應(yīng)當(dāng)在上述人員基礎(chǔ)上，引入人力資源方面的專家，以檢測其崗位匹配度。

同時(shí)省級(jí)遴選委員會(huì)應(yīng)按照一定的比例組建檢察人員素能考核成員庫，每次考核時(shí)根據(jù)考核內(nèi)容不同，隨機(jī)分庫抽取各類考核主體、分級(jí)組建專業(yè)考核委員會(huì)。

三是考核方法遵循過程控制和反向檢測?！斑^程控制”，是針對檢察人員規(guī)范履職能力的考核。“反向檢測”，是通過對具體考核指標(biāo)“應(yīng)然狀態(tài)”描述的反向觀察，對應(yīng)設(shè)置考核參數(shù)。重慶市渝中區(qū)檢察院制定《檢察官辦案責(zé)任制暨人員分類管理績效考核辦法》，圍繞履行崗位職責(zé)過程中必須遵守規(guī)范化的要求，分崗位制定268個(gè)工作流程節(jié)點(diǎn)，反向檢測檢察人員規(guī)范履職的情況，不失為一種有益的嘗試。

四是考核程序要突出民主程序和辦案實(shí)績。對于通用素養(yǎng)的考核，可以參照公務(wù)員年度述職述廉方式，由考核主體按照項(xiàng)目評(píng)價(jià)表進(jìn)行勾選打分，對具體分值，可以根據(jù)信息來源不同分別設(shè)定；也可以結(jié)合個(gè)性化調(diào)查的方式，按調(diào)查進(jìn)程予以區(qū)別處理，對沒有形成調(diào)查結(jié)果的，暫緩評(píng)價(jià)。對于專業(yè)能力和崗位能力的考評(píng)，應(yīng)該突出工作實(shí)績，以其實(shí)辦案件和承辦工作依照獨(dú)立技術(shù)守則或者規(guī)程予以考核。對檢察官專業(yè)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以分條線進(jìn)行專業(yè)能力測試，以核定其潛在能力；也可以采用案例評(píng)析，檢察官自行申報(bào)一個(gè)時(shí)間段內(nèi)自己認(rèn)為承辦的最出色的案件，再按照檢察官名單隨機(jī)抽取。

五是以司法行政檔案作為素能考核載體。檔案應(yīng)當(dāng)涵蓋檢察人員素能的全部內(nèi)容，全面反映其工作情況及業(yè)績?？梢栽谌藛T分類基礎(chǔ)上，分條線制定司法行政檔案。例如公訴檢察官，從其辦案數(shù)量和結(jié)案時(shí)間，反映總體工作量和執(zhí)業(yè)“勤勉度”；從案件實(shí)體評(píng)查，反映其工作質(zhì)量和履職能力；從案件提交討論記錄（檢察官聯(lián)席會(huì)、檢委會(huì)），反映其獨(dú)立決策能力；從規(guī)范化檢查結(jié)果和流程監(jiān)管，反映其規(guī)范履職的能力，等等。

古語云：“有功而不賞則善不勸矣，有過而不誅則惡不懼矣?！薄爸贫炔皇且婚_始就塑造了人的思維方式和行動(dòng)，而是通過激勵(lì)機(jī)制影響組織和個(gè)人的行為選擇”，16迪瑪奇奧和鮑威爾的“制度激勵(lì)論”，參見周雪光：《組織社會(huì)學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第85頁。對檢察人員素能考核結(jié)果的應(yīng)用，可以考慮綜合省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)管、員額制改革、職業(yè)保障（檢察官職務(wù)等級(jí)序列確定、晉升、工資套改等）等改革，將以司法行政檔案為載體的素能考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲、激勵(lì)的直接依據(jù)，解決好改革背后的“利益糾葛”。