農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革：進展、問題與對策思考

● 陳云霞 李 強

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革：進展、問題與對策思考

● 陳云霞 李 強

當(dāng)前，各地都在積極探索推進綜合行政執(zhí)法體制改革，農(nóng)業(yè)是重點改革領(lǐng)域。結(jié)合江蘇省的探索實踐，通過回顧歷史、剖析現(xiàn)狀、直面問題、研究對策，可為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革以及其他領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革提供一些借鑒。

一、江蘇省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的探索實踐

總體而言，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革啟動早、基礎(chǔ)好。農(nóng)業(yè)部早在1999年就開始在江蘇、福建、浙江等地開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點工作，農(nóng)業(yè)管理也是2002年國務(wù)院部署開展的清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的重要領(lǐng)域之一，實行綜合執(zhí)法還寫入了2002年修訂的農(nóng)業(yè)法之中，成為一項法定要求。在總結(jié)試點經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，2008年農(nóng)業(yè)部部署在全國全面開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革。江蘇省探索實踐多年，據(jù)統(tǒng)計，截止2015年底，省一級和13個省轄市、涉農(nóng)的78個縣（市、區(qū)）均成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，形成了“省有總隊、市有支隊、縣有大隊”的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系。在全省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)中，只涵蓋種植業(yè)執(zhí)法職能的有42家，涵蓋種植業(yè)和畜牧業(yè)執(zhí)法職能的有35家，涵蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)執(zhí)法職能的有5家，涵蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)和農(nóng)機監(jiān)管執(zhí)法職能的有3家，另有6家執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職能還包括了植物檢疫，有1家執(zhí)法機構(gòu)實現(xiàn)種植業(yè)、畜牧獸醫(yī)、植物檢疫、漁業(yè)、農(nóng)機等執(zhí)法職能的全涵蓋。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)要推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在農(nóng)林水利、海洋與漁業(yè)等10個領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。2015年3月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，確定在全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。2015年9月，江蘇省明確8個國家級和8個省級試點，以市場監(jiān)督、農(nóng)業(yè)等10個領(lǐng)域為重點，以部門內(nèi)綜合、跨部門綜合、區(qū)域內(nèi)綜合3種綜合方式，積極推進綜合執(zhí)法改革試點工作。常州市、鎮(zhèn)江市、揚州市、南通市、淮安市、連云港市、宿遷市、昆山市、泰興市、沭陽縣10個地區(qū)選擇農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展綜合執(zhí)法改革試點，并形成各具特色的做法。泰興市撤銷了市農(nóng)林牧漁等領(lǐng)域5支執(zhí)法隊伍，組建市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，一線執(zhí)法人員占82.3%。又如鎮(zhèn)江市、丹陽市整合4支執(zhí)法隊伍，組建市農(nóng)林行政執(zhí)法大隊，承擔(dān)全市219項農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)；淮安市“四合一”組建市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊。南通市、如皋市組建市農(nóng)林水利綜合執(zhí)法大隊，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上又相對集中水利部門的行政執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法。

二、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革需要研究明確的若干問題

從江蘇省的實踐看，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革試點總體進展順利，但各地的具體做法并不一致。這一方面表明，改革正在探索進行中，需要通過試點明確方向；另一方面也說明，改革需要加強頂層設(shè)計，涉及的相關(guān)問題有待進一步明確。

一是關(guān)于改革方式。江蘇省的試點地區(qū)主要采取兩種方式推進改革：一種是將農(nóng)業(yè)行政主管部門及其所屬動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、漁政監(jiān)督機構(gòu)、植物檢疫機構(gòu)等單位的行政執(zhí)法職責(zé)交由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)，采取部門內(nèi)綜合的方式。另一種是在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)綜合的基礎(chǔ)上，又將同屬政府序列的林業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)機械行政主管部門的行政執(zhí)法權(quán)由農(nóng)業(yè)行政主管部門相對集中行使，由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)具體工作，采取跨部門綜合的方式。如揚州市寶應(yīng)縣在堅持農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機等涉農(nóng)領(lǐng)域“一支隊伍管執(zhí)法”改革方向的基礎(chǔ)上，操作時分兩步實施到位，先是農(nóng)業(yè)部門內(nèi)綜合，再對漁業(yè)、農(nóng)機等領(lǐng)域?qū)嵭锌绮块T綜合。

二是關(guān)于改革對象。新一輪改革中，江蘇省各試點地區(qū)均以現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)專門執(zhí)法機構(gòu)為依托，進一步整合了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、漁政監(jiān)督機構(gòu)、植物檢疫機構(gòu)、種子管理機構(gòu)、農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)等相關(guān)單位的部分或全部機構(gòu)職能和人員編制。如南通市就進行了全面整合。

三是關(guān)于職責(zé)權(quán)限。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)主要承擔(dān)行政處罰及其相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)和行政強制措施權(quán)。常州、南通、泰興、沭陽等地的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)還承擔(dān)漁業(yè)、動物衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)機械等領(lǐng)域的行政許可及部分職能。昆山市在將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域所有行政處罰權(quán)及其相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)和行政強制措施權(quán)集中交由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)具體行使的同時，仍保留了漁政監(jiān)督機構(gòu)、農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)、植物檢疫機構(gòu)等，承擔(dān)行政許可等職能，并在隨執(zhí)法職能相應(yīng)劃轉(zhuǎn)后仍保留與工作量相適應(yīng)的小部分人員編制。

四是關(guān)于管理方式。改革前部分試點地區(qū)相關(guān)機構(gòu)性質(zhì)不一，有的是參照公務(wù)員法管理，有的是全額撥款或差額補貼，有的是自收自支，人員身份也是多樣化的。改革后，有些農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)費渠道及人員管理方式未作相應(yīng)調(diào)整，有的雖然經(jīng)費渠道作了統(tǒng)一，但人員身份依然多元。這些問題的存在，不利于人員日常管理，一定程度上也影響了執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定和效能。如鎮(zhèn)江市丹陽市雖然已將其人員納入整合組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)籌管理，但由于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)正在申報參照公務(wù)員管理，該單位要待人員身份解決后再并入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊。

五是關(guān)于操作程序。常州市、泰興市、沭陽縣3個國家級試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革方案以江蘇省政府名義批復(fù)。昆山市按相對集中處罰權(quán)的程序報江蘇省政府批準(zhǔn)。淮安市、連云港市、宿遷市3個省級試點地區(qū)的改革方案由江蘇省編辦經(jīng)商省政府法制辦后批復(fù)。丹陽市、寶應(yīng)縣改革方案分別由所轄設(shè)區(qū)市批復(fù)。南通市經(jīng)江蘇省編辦批準(zhǔn)整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)后，在當(dāng)?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由相關(guān)部門按職能分工共同組織實施。有的地區(qū)在江蘇省政府批復(fù)其改革方案后又向省政府履行了相對集中處罰權(quán)報批手續(xù)；有的地區(qū)按上級政府批準(zhǔn)的改革方案實施，未再向江蘇省政府履行相對集中處罰權(quán)報批手續(xù)。

三、推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革的思路和建議

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》進一步明確要“大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)、商務(wù)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法。”江蘇省提出縣（市）在農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域整合組建5-7支執(zhí)法隊伍的改革目標(biāo)，因此，進一步深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革是未來方向。

一是從小綜合向大綜合轉(zhuǎn)變。以往的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，采取的是由專門執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政執(zhí)法權(quán)，法律法規(guī)授權(quán)的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、漁政監(jiān)督機構(gòu)、植物檢疫機構(gòu)等則在各自授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)執(zhí)法權(quán)。這種小綜合的模式未能從根本上解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法隊伍過多、多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，迫切需要改革。建議盡可能地將承擔(dān)執(zhí)法職能的所有涉農(nóng)機構(gòu)都納入改革范圍，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“一支隊伍管執(zhí)法”。在實行部門內(nèi)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，建議將農(nóng)機、漁業(yè)部門的行政執(zhí)法權(quán)也集中行使，并同步推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的大部門制改革，整合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的機構(gòu)職能。對暫時不具備條件實行大部門制的，可先不相對集中行政執(zhí)法權(quán)，以免運行過程中出現(xiàn)諸多體制性摩擦，反而影響改革效果。

二是從單項改革向協(xié)同推進轉(zhuǎn)變。新一輪農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革涉及多個法律法規(guī)授權(quán)組織。這些單位依法負(fù)責(zé)相關(guān)專門領(lǐng)域的事務(wù)，多數(shù)同時承擔(dān)著行政管理職能、執(zhí)法職能和公益職能。建議利用綜合執(zhí)法改革時機，按照事業(yè)單位分類改革的方向要求，將相關(guān)單位原先承擔(dān)的行政許可、行政裁決職能回歸機關(guān)，將那些公益特征明顯的職責(zé)劃入其他公益類事業(yè)單位，許可證核發(fā)、牌照核發(fā)、動物檢疫等具體工作可仍由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)，并按照行政主管部門的統(tǒng)一部署參與審批活動涉及的現(xiàn)場查勘、監(jiān)督檢查等工作。按照歸并職能、重心下移的原則，協(xié)同推進不同層級政府部門的改革，構(gòu)建明晰的職責(zé)體系，做到職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實施、隊伍設(shè)立與人員移交同步操作。在整合機構(gòu)、明確職責(zé)的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)人員管理方式。逐步統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)識、執(zhí)法服裝、執(zhí)法證件和執(zhí)法文書，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化水平。

三是從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變。新形勢下的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展方向，積極探索形成以權(quán)責(zé)清單為邊界、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、以“雙隨機一公開”為抓手、以線上線下相結(jié)合的制度鏈為保障的更嚴(yán)格、更有效的監(jiān)管執(zhí)法體系，構(gòu)建全維監(jiān)管、多元共治的執(zhí)法格局。加強農(nóng)資追溯體系建設(shè)，把種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料等生產(chǎn)和批發(fā)企業(yè)及經(jīng)營門店納入信息化監(jiān)管范圍。依托公共信用信息平臺，推進“雙公示、雙告知”，搭建執(zhí)法和審批監(jiān)管信息共享互聯(lián)互通的工作平臺。落實雙隨機抽查機制，加強抽查結(jié)果運用，及時向社會公布抽查及處理結(jié)果，與社會信用體系相銜接，根據(jù)信用等級確定抽查比例，對抽查發(fā)現(xiàn)的違法行為，依法依規(guī)加大懲處力度，實現(xiàn)失信行為聯(lián)合懲戒，形成有效震懾。

四是從繁文冗節(jié)到簡約便捷轉(zhuǎn)變。從承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)等實際出發(fā)，并綜合考慮改革方向、管理要求等因素，對仍使用自收自支編制的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，建議可在機構(gòu)編制、法人登記、人事管理、財政管理等方面作出相應(yīng)調(diào)整。按規(guī)定程序整合組建的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)無須再重新履行報批手續(xù)?？紤]到法律法規(guī)授權(quán)組織與主管部門的現(xiàn)實隸屬關(guān)系，建議對實行部門內(nèi)綜合行政執(zhí)法的，無需辦理相對集中處罰權(quán)報批手續(xù)，可在整合組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)增掛相關(guān)牌子，或者直接明確其為法律法規(guī)授權(quán)組織并向社會公告；對跨部門綜合行政執(zhí)法的，仍按規(guī)定程序履行相對集中處罰權(quán)報批手續(xù)，并加強與綜合行政執(zhí)法試點工作的統(tǒng)籌銜接。

（作者系南京師范大學(xué)碩士研究生；江蘇省編辦行政機構(gòu)編制處副處長）

注：本文系江蘇省第五期“333工程”科研項目“江蘇省綜合行政執(zhí)法改革研究”（項目編號：BRA2017565）的階段性研究成果。