從外部關(guān)系理順到內(nèi)部關(guān)系規(guī)范：回應—責任型政府的新構(gòu)建

● 唐亞林

從外部關(guān)系理順到內(nèi)部關(guān)系規(guī)范：回應—責任型政府的新構(gòu)建

● 唐亞林

黨的十八大以來，新一屆中央政府圍繞建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的發(fā)展目標，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟體制改革和行政體制改革的關(guān)鍵，著重在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務等方面做了大量卓有成效的工作，推動了政府與市場、社會關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告在此基礎(chǔ)上，把機構(gòu)和行政體制改革的重點放在黨政部門組織結(jié)構(gòu)、管理體制、中央與地方關(guān)系、政事與事企關(guān)系等內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范之上，為新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導、加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)人民滿意的服務型政府，指明了改革方向，進而為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定內(nèi)外相結(jié)合的政府制度體系基礎(chǔ)。

一、新型政府與市場、社會關(guān)系的重塑：回應型政府的新構(gòu)建

長期以來，由于各級政府一方面通過行政審批、行政許可、管制政策等方式，對各類市場和社會主體設(shè)置了過多的嚴格的準入措施和監(jiān)管門檻，同時對政府權(quán)力行使的邊界缺乏清晰的劃分，導致市場和社會的制度性交易成本居高不下，市場活力、社會創(chuàng)新力難以得到有效釋放；另一方面對市場主體和自然人提供的各類輔助性辦事服務，存在服務手續(xù)繁雜、服務時限過長、服務績效不彰等弊端，導致政府對企業(yè)、社會組織和公民的需求普遍存在如回應不及時、回應乏力等問題。這種政府對市場、社會組織和公民的干預和服務存在的“越位”“錯位”“缺位”等交織的情況，成為十八大以來新一屆中央政府主攻的改革對象和改革方向。

從2013年3月至2017年5月底，伴隨著持續(xù)不斷且環(huán)環(huán)相扣的“放管服”改革進程，當代中國的各級政府在制度層面基本確立了“負面清單”“權(quán)力清單”“責任清單”體系，初步達成了市場和社會主體“法無禁止即可為”、政府部門“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”的目標，一改多年的政府對市場和社會的亂干預亂作為的現(xiàn)象。

在改革成效方面，首先是通過取消、下放和變更等方式，讓簡政放權(quán)取得突破性制度成就。僅4年多時間，行政審批事項大幅減少，在國務院部門層面取消和下放行政審批事項的比例超過40%，非行政許可審批徹底終結(jié)，國務院各部門設(shè)置的職業(yè)資格削減70%以上。此外，商事制度大為簡化，工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，注冊資本由“實繳制”改為“認繳制”，“多證合一、一照一碼”初步實施。其次，通過信用體系建設(shè)、綜合執(zhí)法體制改革等方式，推動了事中事后監(jiān)管取得突破性進展。4年多來，各地通過“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制創(chuàng)新、工商質(zhì)監(jiān)食藥監(jiān)等執(zhí)法部門整合、守信與失信聯(lián)合激勵與懲戒機制建設(shè)等方式，有效地規(guī)范了市場秩序。最后，通過信息通訊技術(shù)有機嵌入政務服務流程等方式，以電子政務平臺、網(wǎng)格化管理平臺為載體，不斷提升政府部門服務市場與社會主體以及公民的服務水平。以“一窗受理、一站服務”為核心的行政服務中心普遍建立，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式得到普遍推廣，政府行政服務水平得到提升，社會滿意度和營商環(huán)境得到高度認可。

4年多來，以“放管服”改革為突破口的行政體制改革進程，最直接的績效就是從新型政府與市場、社會關(guān)系的重塑視角，進一步理順政府、市場和社會的各自活動范圍和基本功能，創(chuàng)設(shè)了規(guī)范三者關(guān)系的基本制度體系，把回應市場和社會主體以及公民的需求作為現(xiàn)代政府建設(shè)的基本要義。黨的十九大報告提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務型政府”的發(fā)展目標，其實質(zhì)就是在過往已取得的績效基礎(chǔ)和確定的改革方向之上，繼續(xù)以回應型政府建設(shè)為突破口，把政府與市場、社會關(guān)系從理順走向定型，進而形成強大的制度化治理力量。

二、新型政府內(nèi)部關(guān)系的再造：責任型政府的新構(gòu)建

在改變政府部門對市場和社會主體亂干涉、亂作為的過程中，除了需要劃定政府權(quán)力行使的邊界，理順政府與市場、社會的關(guān)系外，還需要對多年來職能相近與交叉、各自為政、缺乏信息共享和聯(lián)動執(zhí)法、碎片化明顯的黨政機構(gòu)體系、中央與地方關(guān)系進行整合與再造。為此，黨的十九大報告對政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系再造的重點進行了整體設(shè)計，即將改革重點放在黨政部門組織結(jié)構(gòu)、管理體制、中央與地方關(guān)系、政事與事企關(guān)系等之上，否則正在進行的各類重大改革難以得到高效的體制機制保障，已經(jīng)取得的重大體制機制改革成果最終也可能會喪失。

新型政府內(nèi)部關(guān)系再造的基本思路遵循“瘦身—健體—強魂”的主線，建設(shè)責任型政府。首先按照精簡統(tǒng)一效能原則，繼續(xù)“瘦身”，規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置和職責關(guān)系。一方面繼續(xù)推進大部門制改革進程，從聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)同治理角度，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力和職責；另一方面在省市縣層級，根據(jù)各地已經(jīng)取得的各種試點經(jīng)驗，對職能相近的黨政機關(guān)探索通過合并設(shè)立或合署辦公方式，推動黨政機構(gòu)的一體化治理進程。

其次，按照科學化、規(guī)范化、法制化原則，強化“健體”意識，用立法方式鞏固機構(gòu)和行政體制改革成果。多年來，在各級政府管理實踐中，機構(gòu)設(shè)置與人員配置不夠科學，編制管理乏力，“編外編”現(xiàn)象屢禁不止，迫切需要按照各地、各類、各部門管理實際，在制定統(tǒng)一的編制管理標準的基礎(chǔ)上，適當考慮城鄉(xiāng)之間、決策部門與執(zhí)行部門之間、直接面對市場、社會和民眾的服務部門和管理部門之間等差別，加快出臺國家機構(gòu)組織法律體系。

最后，按照權(quán)責一致原則，樹立“強魂”理念，切實增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務型政府。一方面需要從加強黨政機構(gòu)內(nèi)部人力資源管理能力出發(fā)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，建設(shè)高效有為盡責的公務員隊伍體系；另一方面要盡快落實國務院發(fā)布的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見（國發(fā)〔2016〕49號）》，推進不同層級間權(quán)責合理配置，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，激發(fā)中央和地方兩個積極性，持續(xù)釋放制度紅利；還需要強化事業(yè)單位的公益屬性，推動事業(yè)單位內(nèi)部體制機制改革，提升事業(yè)單位作為提供公益性服務主力軍的作用，為滿足人民日益增長的美好生活需要提供基本保障。

三、內(nèi)外部關(guān)系的有機結(jié)合：回應—責任型政府行政文化的新構(gòu)建

堅持以人民為中心的基本方略，建設(shè)人民滿意的服務型政府，是黨和政府既定的歷史使命。深化機構(gòu)和行政體制改革的進程，從新型政府行政文化視角，一方面需要將政府內(nèi)部關(guān)系的再造和政府與市場、社會關(guān)系的重塑有機結(jié)合，形成對政府權(quán)力進行嚴格制約與監(jiān)督的制度體系，另一方面需要以需求和績效為導向，強化所有公職人員的服務意識和責任意識，將合法運用政府權(quán)力和積極履行職責有機結(jié)合，形成對人民負責的回應—責任型政府行政文化。

回應—責任型政府行政文化，第一，始終將人民日益增長的美好生活需要作為各級政府及其公務員的工作出發(fā)點和落腳點，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把群眾路線真正貫徹到建設(shè)人民滿意的服務型政府全過程之中。第二，以績效為導向，合法高效地行使權(quán)力，將激勵與問責相結(jié)合，不斷提高執(zhí)政本領(lǐng)和服務能力。第三，以政府運作過程的公開性與透明性為抓手，推動政府辦事流程的公開化與透明化、政府決策過程與執(zhí)行過程的公開化、政府辦事人員公務行為的規(guī)范化與標準化、政府機關(guān)與人員日?；顒拥耐该骰冗M程，實現(xiàn)人民對政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評估的全過程參與。第四，將在實踐中不斷完善的政府管理制度體系與不斷提升的公務員能力體系建設(shè)有機結(jié)合，實現(xiàn)中國特色政府管理實踐領(lǐng)域“良制+良心”的發(fā)展目標。

（作者系復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院教授）