關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管的思考

■ 史瑾瑾/朱 清/余瑞祥

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430074）

關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管的思考

■ 史瑾瑾1/朱 清1/余瑞祥2

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430074）

我國(guó)現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管制度，是以控制性規(guī)制為主，激勵(lì)性規(guī)制為輔。對(duì)繼續(xù)加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管提出建議：科學(xué)合理編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃，礦業(yè)權(quán)出讓必須符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃；強(qiáng)化地質(zhì)資料匯交與公開(kāi)服務(wù)，切實(shí)保證礦業(yè)權(quán)出讓中的信息公開(kāi)；加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓流程及審批登記規(guī)范化、精細(xì)化及標(biāo)準(zhǔn)化；利用礦業(yè)權(quán)信息管理平臺(tái)，提高信息化監(jiān)管水平。

政府規(guī)制；礦業(yè)權(quán)出讓；監(jiān)管

不斷完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和礦業(yè)規(guī)律的探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式①《生態(tài)文明體制改革總體方案》2015年9月22日。，是落實(shí)生態(tài)文明體制改革總體方案的明確要求，是在礦產(chǎn)資源配置中充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的迫切需要。維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，急需建立健全礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管制度體系。

1 我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓現(xiàn)狀

礦業(yè)權(quán)即權(quán)利人依法在已登記的特定區(qū)域內(nèi)勘查、開(kāi)采特定礦產(chǎn)資源并排除他人干涉的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣等方式向礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人授予礦業(yè)權(quán)的行為②《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕309號(hào)）。。2003年和2006年國(guó)土資源部先后發(fā)文完善礦業(yè)權(quán)出讓方式，形成當(dāng)前我國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓方式，即行政審批（申請(qǐng)?jiān)谙?、協(xié)議出讓）和市場(chǎng)化方式出讓（招標(biāo)、拍賣、掛牌）。

經(jīng)過(guò)多年探索，我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)化程度已有所提高，全國(guó)有23個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化方式出讓礦業(yè)權(quán)全覆蓋，2016年全國(guó)出讓礦業(yè)權(quán)總計(jì)2774個(gè)，其中市場(chǎng)化方式出讓的礦業(yè)權(quán)1763個(gè)，占到當(dāng)年出讓礦業(yè)權(quán)總數(shù)的63.55%。隨著市場(chǎng)化方式出讓礦業(yè)權(quán)比重的不斷增加，急需進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓審批全過(guò)程的監(jiān)管。

2 礦業(yè)權(quán)出讓中的政府規(guī)制

2.1 市場(chǎng)失靈是建立政府規(guī)制的前提

市場(chǎng)本身是不完全的，因存在著外部性、自然壟斷、信息不對(duì)稱、不完全競(jìng)爭(zhēng)等多種缺陷，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈而無(wú)法有效率地分配商品和勞務(wù)，損害了社會(huì)公眾的利益。政府往往會(huì)對(duì)市場(chǎng)中的微觀經(jīng)濟(jì)主體（如個(gè)人和組織）行為進(jìn)行直接干預(yù)，以消除市場(chǎng)失靈的消極影響，從而達(dá)到保護(hù)社會(huì)公眾利益的目的。

就礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)而言，市場(chǎng)失靈是廣泛存在的。其一是自然壟斷，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，國(guó)家絕對(duì)掌控礦業(yè)權(quán)的出讓，且在此過(guò)程中，國(guó)家既是市場(chǎng)主體之一，又是規(guī)則的制定者，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)。其二是信息不對(duì)稱，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)主體之間對(duì)信息的掌握存在很大差異，極大地增加了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易成本，降低市場(chǎng)交易的效率，造成市場(chǎng)失靈。其三是外部性，開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源帶來(lái)的環(huán)境破壞問(wèn)題、安全生產(chǎn)問(wèn)題等負(fù)外部性，限制了礦業(yè)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 政府規(guī)制的分類

政府規(guī)制是管理者依據(jù)法律、法規(guī)，通過(guò)許可、認(rèn)可等手段，對(duì)個(gè)人和社會(huì)組織等微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為進(jìn)行控制與監(jiān)督的行為[2]。其目的在于維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利水平。政府規(guī)制可以分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。就規(guī)制手段而言，又可分為控制性規(guī)制和激勵(lì)性規(guī)制。控制性規(guī)制主要通過(guò)禁止性命令、標(biāo)準(zhǔn)、許可證、配額、責(zé)任、分區(qū)等實(shí)現(xiàn)；激勵(lì)性規(guī)制更強(qiáng)調(diào)使用市場(chǎng)手段，諸如稅費(fèi)、補(bǔ)貼、可以交易的產(chǎn)權(quán)、押金、信息公開(kāi)、公眾參與等。

2.3 礦業(yè)權(quán)出讓中政府規(guī)制的意義

礦產(chǎn)資源國(guó)家所有決定在礦業(yè)權(quán)出讓中交易雙方即國(guó)家所有者和礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人之間往往存在對(duì)信息不對(duì)稱的問(wèn)題，進(jìn)而造成外部不經(jīng)濟(jì)。因此，政府管理者需對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓進(jìn)行合理規(guī)制，為礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平公正的交易規(guī)則，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓前、出讓中及出讓后的政策監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平有效。

政府可通過(guò)制定礦業(yè)權(quán)設(shè)置前置條件、出讓方式、退出機(jī)制、信息發(fā)布以及完善責(zé)任追究機(jī)制等政策措施，對(duì)管理機(jī)關(guān)及礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人行為進(jìn)行有效的調(diào)整，最終達(dá)到保障國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益、保持礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定、保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的目標(biāo)。

3 我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管

3.1 礦產(chǎn)資源源頭控制，規(guī)制礦業(yè)權(quán)設(shè)置的前置條件

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)需統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行源頭管控。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開(kāi)采和綜合利用的方針”③中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法.第七條[Z].1996年8月。；礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國(guó)家加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)宏觀調(diào)控的重要手段，新設(shè)探礦權(quán)采礦權(quán)必須符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策以及其他相關(guān)規(guī)定。

3.2 礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人資質(zhì)條件，規(guī)制礦業(yè)權(quán)人的進(jìn)入資格

礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人需符合礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定的條件。探礦權(quán)申請(qǐng)人需具備法人資格，應(yīng)是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人，相關(guān)法律法規(guī)還對(duì)探礦權(quán)申請(qǐng)人的資金能力、地質(zhì)勘查資質(zhì)等做了詳細(xì)規(guī)定；采礦權(quán)申請(qǐng)人需具有獨(dú)立企業(yè)法人資格，外商投資企業(yè)申請(qǐng)限制類礦種采礦權(quán)應(yīng)出具相關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目核準(zhǔn)文件，采礦權(quán)申請(qǐng)人需具有滿足礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用要求的資金與技術(shù)條件。

3.3 礦業(yè)權(quán)分類出讓，規(guī)制礦業(yè)權(quán)出讓的方式流程

2003 年發(fā)布實(shí)施的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕197號(hào)）在建立分類出讓制度基礎(chǔ)上，嚴(yán)格地規(guī)定了招標(biāo)拍賣掛牌方式的實(shí)施程序和具體要求：規(guī)定招標(biāo)拍賣掛牌公告的內(nèi)容，規(guī)定招標(biāo)標(biāo)底、拍賣掛牌底價(jià)應(yīng)委托具有資質(zhì)的探礦權(quán)采礦權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，規(guī)定參與招標(biāo)拍賣掛牌需提交相應(yīng)的競(jìng)買保證金，規(guī)定礦業(yè)權(quán)成交確認(rèn)書(shū)的內(nèi)容，規(guī)定招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)結(jié)束后應(yīng)將結(jié)果公示，規(guī)定必須嚴(yán)厲查處違規(guī)行為。

3.4 規(guī)范礦業(yè)權(quán)審批登記，規(guī)制礦業(yè)權(quán)審批的流程細(xì)則

各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)依據(jù)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的要求，制訂了行政審批事項(xiàng)的辦事服務(wù)指南，并在門(mén)戶網(wǎng)站進(jìn)行公開(kāi)；按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、格式化的要求制訂嚴(yán)格的內(nèi)部審查細(xì)則和辦理程序，極大地規(guī)范了礦業(yè)權(quán)的審批登記行為；將礦業(yè)權(quán)相關(guān)審批事項(xiàng)由指定窗口統(tǒng)一接件，實(shí)現(xiàn)“接辦分離”?！叭珖?guó)礦業(yè)權(quán)的統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)”采用信息化的手段將礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)與礦業(yè)權(quán)出讓公示等信息結(jié)合，為規(guī)范各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)的礦業(yè)權(quán)出讓行政行為起到了重要作用。

3.5 主動(dòng)公開(kāi)礦業(yè)權(quán)登記信息，規(guī)制礦業(yè)權(quán)出讓的結(jié)果發(fā)布

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第240號(hào)令）和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第241號(hào)令）規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)在頒發(fā)勘查許可證和采礦許可證后，將登記發(fā)證項(xiàng)目的重要信息告知項(xiàng)目所在地的縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)，并由當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)予以公告。“全國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓公示公開(kāi)系統(tǒng)”的建立與運(yùn)行，將招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓的礦業(yè)權(quán)、以申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎尩奶降V權(quán)、以探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)申請(qǐng)登記的、以協(xié)議方式出讓的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)登記信息在交易機(jī)構(gòu)大廳及國(guó)土資源主管部門(mén)門(mén)戶網(wǎng)站公告（公示），更便捷地提高了礦業(yè)權(quán)出讓的信息透明度和行政執(zhí)法的透明度，便于全社會(huì)監(jiān)督。

3.6 檢查監(jiān)督即成事實(shí)，規(guī)制礦業(yè)權(quán)出讓的責(zé)任追究

《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定對(duì)違反礦法規(guī)定批準(zhǔn)勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源和頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證，或者對(duì)違法采礦行為不依法予以制止、處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；違法頒發(fā)的勘查許可證、采礦許可證，上級(jí)人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)有權(quán)予以撤銷，從法的高度建立了礦業(yè)權(quán)出讓的責(zé)任追究機(jī)制④中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法.第四十七條[Z].1996年8月。；國(guó)土資源部通過(guò)部門(mén)規(guī)章制定了礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量監(jiān)管、礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采活動(dòng)的年檢監(jiān)管等制度，對(duì)已發(fā)證礦山進(jìn)行監(jiān)督管理；《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法（試行）》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕6號(hào)），建立“礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示系統(tǒng)”，通過(guò)信息公開(kāi)、社會(huì)監(jiān)督、隨機(jī)抽查、重點(diǎn)檢查以及建立異常名錄和嚴(yán)重違法名單等措施，通過(guò)公示公開(kāi)探礦權(quán)勘查及采礦權(quán)開(kāi)采信息，督促礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)人信用約束，增強(qiáng)各級(jí)政府監(jiān)管效能，不斷擴(kuò)大社會(huì)公眾監(jiān)督范圍。

綜上，我國(guó)當(dāng)前礦業(yè)權(quán)出讓中的政府規(guī)制中，是以控制性規(guī)制為主，包括規(guī)劃源頭控制，制定申請(qǐng)人、出讓方式、審批登記的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行事后責(zé)任追究等；激勵(lì)性規(guī)制為輔助，主要為信息公開(kāi)。

4 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管的建議

我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓制度不斷完善，礦業(yè)權(quán)出讓中市場(chǎng)化程度日漸提高，對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓的監(jiān)管也在不斷完善與加強(qiáng)，已形成了基本的事前、事中、事后監(jiān)管體系。但是，實(shí)踐中礦業(yè)權(quán)設(shè)置不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃，出讓范圍位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人不符合企業(yè)法人或事業(yè)單位法人的要求，礦業(yè)權(quán)出讓方式不符合規(guī)定，礦業(yè)權(quán)投放數(shù)量未滿足或超出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求等諸多問(wèn)題依然存在，礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管體系仍有巨大的完善空間。

4.1 科學(xué)合理編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃，礦業(yè)權(quán)出讓必須符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃

礦產(chǎn)資源規(guī)劃必須充分考慮好地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、戰(zhàn)略定位、空間格局、礦產(chǎn)資源稟賦條件、生態(tài)文明建設(shè)等問(wèn)題，應(yīng)充分參考地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃等，科學(xué)合理做好規(guī)劃編制工作，切實(shí)落實(shí)規(guī)劃分區(qū)管理制度，合理編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃；礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整需進(jìn)行嚴(yán)格論證，嚴(yán)禁隨意調(diào)整礦產(chǎn)資源規(guī)劃，各級(jí)管理機(jī)關(guān)在出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)必須嚴(yán)格遵守礦產(chǎn)資源規(guī)劃，為礦業(yè)權(quán)設(shè)置把好入口關(guān)。

4.2 強(qiáng)化地質(zhì)資料匯交與公開(kāi)服務(wù)，切實(shí)保證礦業(yè)權(quán)出讓中的信息公開(kāi)

地質(zhì)資料是礦業(yè)權(quán)出讓的基礎(chǔ)性資料之一，地質(zhì)資料的公開(kāi)是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作。通過(guò)強(qiáng)化地質(zhì)資料匯交，提高地質(zhì)資料匯交人的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)地質(zhì)資料匯交監(jiān)管，應(yīng)盡快建立安全穩(wěn)定的地質(zhì)資料管理信息共享平臺(tái)，促進(jìn)地質(zhì)資料公開(kāi)，更好服務(wù)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人，保障礦業(yè)權(quán)出讓區(qū)塊信息公開(kāi)，解決受讓雙方或申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)者之間的信息不對(duì)稱，維護(hù)礦業(yè)權(quán)出讓的公平性。

4.3 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓流程及審批登記規(guī)范化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化

細(xì)化礦業(yè)權(quán)審批服務(wù)指南，公開(kāi)出讓流程及審批進(jìn)度，簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)要件，最大限度地壓縮審批中的自由裁量空間。明確崗位職責(zé)，依法依規(guī)有效監(jiān)管審批人員行為，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)出讓流程及審批管理規(guī)范化、精細(xì)、及標(biāo)準(zhǔn)化；進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)審查細(xì)則的執(zhí)行，建立各審批環(huán)節(jié)進(jìn)度監(jiān)督機(jī)制，對(duì)審查程序的合規(guī)性和各環(huán)節(jié)時(shí)限進(jìn)行監(jiān)督。

4.4 利用礦業(yè)權(quán)信息管理平臺(tái)，提高信息化監(jiān)管水平

規(guī)范完善礦業(yè)權(quán)出讓信息公示公開(kāi)的技術(shù)規(guī)范、內(nèi)容形式要求和發(fā)布程序，完善礦業(yè)權(quán)受理和審批進(jìn)度查詢系統(tǒng)，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓全過(guò)程的信息化監(jiān)管，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督；建立礦業(yè)權(quán)出讓信息監(jiān)管成果定期發(fā)布機(jī)制，提高政府監(jiān)管效能，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)人誠(chéng)信自律，維護(hù)礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)的公開(kāi)、公平、公正。

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Monitoring and Controlling Efforts on the Transfer of Mining Rights

SHI Jinjin1, ZHU Qing1, YU Ruixiang2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Center for Resource and Environmental Economics, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

The current monitoring system to underpin the transfer of mining rights is a system in which controlled regulation stands in a dominant position, supplemented by incentive regulation. In order to continue our efforts to enhance the monitoring and controlling of the transfer of mining rights, this paper offers that we must formulate mineral resources planning in a scientific and rational way. By doing this we must be in accordance with mineral resource planning, while we transfer the mining rights. At the same time, we must enhance our efforts to submit geological data and provide service for the public so as to ensure to make the information of mining rights transfer open. We must step up our efforts to make a normalized, refined, and standardized procedure to transfer mining rights, as well as its approval and registration procedure. In the end, it points out that we must raise our capacity to monitor and control information with the management platform of mining rights information.

government regulation; the transfer of mining rights; monitoring and control

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）07-0065-04

2017-06-09；

2017-06-16

國(guó)土資源部部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目“全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制研究與實(shí)施評(píng)估”；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)“全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)測(cè)與管理技術(shù)支撐”（121102000000150017）；中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心開(kāi)放基金項(xiàng)目“礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管制度體系研究”（H2017006A）

史瑾瑾（1989—），女，山西省陽(yáng)泉市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，理學(xué)碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)管理和礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)相關(guān)研究。