司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化研究

湖北省戒毒管理局課題組

司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化研究

湖北省戒毒管理局課題組

規(guī)范化，應(yīng)是建設(shè)法治中國(guó)尤其是司法體制改革的題中之義和基本要求。從系統(tǒng)論角度來看，司法行政強(qiáng)制隔離戒毒屬于國(guó)家戒毒工作體系的重要部分，而戒毒工作體系在禁毒工作體系中處于重要環(huán)節(jié)。因此，研究司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化，應(yīng)在依法治國(guó)的大背景大框架下，放眼國(guó)家禁毒工作體系，乃至國(guó)家整個(gè)政法、法制體系中去思考。結(jié)合司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作多年的實(shí)踐探索及本課題組調(diào)研，我們認(rèn)為，對(duì)于司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化而言，禁毒工作體系規(guī)范化是前提，戒毒工作體系規(guī)范化是基礎(chǔ)，內(nèi)部運(yùn)行體系規(guī)范化是核心，效能評(píng)估體系規(guī)范化是保障。前兩者重在規(guī)范強(qiáng)制隔離戒毒工作的外部系統(tǒng)，后兩者重在規(guī)范強(qiáng)制隔離戒毒工作的內(nèi)部系統(tǒng)。

一、禁毒工作體系規(guī)范化是戒毒工作體系規(guī)范化的前提

禁毒委是禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成立于1990年，由最初23個(gè)部委成員增加為現(xiàn)在25個(gè)，多年來在統(tǒng)籌指揮禁毒工作中發(fā)揮了重大作用，取得了良好成效。但時(shí)代在變，世情在變，國(guó)情在變，毒情也在變，從機(jī)制體制與工作實(shí)際來看，職能、事項(xiàng)、力量、效能等方面的分散也在一定程度上制約了禁毒工作向縱深發(fā)展，戒毒工作作為其工作鏈條上一個(gè)重要環(huán)節(jié)也受到較大影響。因此，應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指南，以滿足人民對(duì)美好生活的向往為初心，進(jìn)一步改革和規(guī)范禁毒工作，才能為戒毒工作規(guī)范化提供前提條件。

（一）以總體國(guó)家安全觀為理念的禁毒工作體系規(guī)范化，決定戒毒工作體系規(guī)范化的站位高度?？傮w國(guó)家安全觀，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，基本內(nèi)涵是以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托的一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。毒品伴生問題復(fù)雜，近代歷史警示深刻，現(xiàn)實(shí)毒情依然嚴(yán)峻，禁毒工作以總體國(guó)家安全觀為理念，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化兩個(gè)方面：一是以強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)提高統(tǒng)籌力度。毒品是諸多刑事犯罪和社會(huì)問題的根源之一，既有涉槍涉黑涉恐等刑事犯罪，洗錢涉財(cái)?shù)冉?jīng)濟(jì)犯罪，也有道德滑坡、敗壞風(fēng)氣等社會(huì)問題，毒駕、兇殺等公共安全和死亡、傷殘等人身安全問題，甚至在一些毒品猖獗的中美洲和東南亞國(guó)家，不時(shí)出現(xiàn)操縱選舉、軍事對(duì)抗等情況，對(duì)政治、軍事安全造成嚴(yán)重危害。毒品治理應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升應(yīng)對(duì)層級(jí)，由政法委強(qiáng)力主導(dǎo)，部分工作直接納入國(guó)家安委會(huì)范疇，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。實(shí)踐表明，云南、新疆等地部分縣市區(qū)的禁毒工作由地方黨委或者政法委主抓，成效較好。二是以強(qiáng)化總體安全落實(shí)綜合治理。歷史和現(xiàn)實(shí)警示我們，毒品問題有其深刻的社會(huì)原因，更有其復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景。目前，禁毒工作存在重打擊處置的傾向，綜合治理協(xié)作聯(lián)動(dòng)嚴(yán)重不夠，雖然組成部門較多，但事項(xiàng)分散，指向性不集中且無硬約束，即使有綜合治理職能分解到成員單位，但落實(shí)不夠。比如湖北省戒毒管理局2016年對(duì)在所8000名戒毒人員的調(diào)查表明，初次吸毒前接觸過禁毒宣傳的只有16%，說明禁毒宣傳不到位。因此，應(yīng)圍繞總體國(guó)家安全觀，繼續(xù)保持對(duì)毒品高壓態(tài)勢(shì)的同時(shí)，不斷加大對(duì)毒品產(chǎn)生原因的綜合治理，確保政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人員等總體安全，努力做到標(biāo)本兼治。據(jù)此，進(jìn)一步提升作為禁毒工作重要環(huán)節(jié)的戒毒工作的政治站位，提高重視程度和工作成效。

（二）以司法體制改革為總思路的禁毒工作體系規(guī)范化，明晰戒毒工作體系規(guī)范化的基本路徑。根據(jù)從程序規(guī)范到實(shí)體規(guī)范的思路，禁毒工作體系的規(guī)范應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化職能剝離。毒品有巨大市場(chǎng)，禁毒工作要么從治本上消除市場(chǎng)產(chǎn)生，要么從治標(biāo)上消除供求關(guān)系。因此，要緊扣禁毒工作規(guī)律和實(shí)際，建立預(yù)防、緝毒、戒毒、救助的工作體系，形成首尾銜接、相互支撐、職能制約、動(dòng)態(tài)平衡的工作格局。救助，是對(duì)刑釋解戒人員的幫扶救助，屬于預(yù)防的一部分，預(yù)防的整個(gè)職能應(yīng)從禁毒體系中剝離出來納入社會(huì)綜合治理范疇，從源頭上治理毒品市場(chǎng)的產(chǎn)生。緝毒就是由公安部門主導(dǎo)的禁種、禁販、禁吸等工作，重在消除毒品賣方（供給）市場(chǎng)。戒毒就是由司法行政部門主導(dǎo)的罪犯矯治、吸毒人員戒毒等工作，重在消除毒品買方（需求）市場(chǎng)。因此，禁毒工作即可在政法委，抑或綜治委平臺(tái)上簡(jiǎn)化為緝、戒執(zhí)法事項(xiàng)，會(huì)大大提高工作效能。二是強(qiáng)化專業(yè)分工。當(dāng)禁毒體系中預(yù)防、救助納入社會(huì)綜合治理范疇，明確牽頭單位與實(shí)體部門以后，涉及公、檢、法、司的部分職能與事項(xiàng)理應(yīng)按照國(guó)家司法體制改革總體思路，實(shí)行緝、戒分離與整合，而目前公安部門緝、戒不分的情況違背偵查、決定、監(jiān)督、執(zhí)行分離與監(jiān)督等基本法治原則。只有公安機(jī)關(guān)專司緝毒，司法行政機(jī)關(guān)專司戒毒，檢察機(jī)關(guān)專司監(jiān)督，才能從程序到實(shí)體均得到規(guī)范。最后，戒毒工作體系規(guī)范就是自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)四大戒毒手段的充分整合，發(fā)揮最大效果的問題了。

（三）以法治中國(guó)建設(shè)為大背景的禁毒工作體系規(guī)范化，強(qiáng)化戒毒工作體系規(guī)范化程度。從1950年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》，到1990年全國(guó)人大常委會(huì)頒布《關(guān)于禁毒的決定》，再到2007年全國(guó)人大常委會(huì)通過《禁毒法》，標(biāo)志著我國(guó)禁毒工作進(jìn)入到依法全面治理的歷史新階段。在依法治國(guó)的今天，尤其是黨的十九大明確提出成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組的背景下，法治中國(guó)建設(shè)會(huì)進(jìn)一步提速，完善禁毒方面的法律規(guī)范也應(yīng)加速。因此，禁毒工作規(guī)范化應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化兩個(gè)方面：一是修訂法律?！督痉ā纷鳛檎麄€(gè)禁毒工作的總綱，應(yīng)在法治中國(guó)建設(shè)和司法體制改革背景下，落實(shí)法治精神和原則，進(jìn)一步修訂完善。第一是《總則》部分，應(yīng)貫徹總體國(guó)家安全觀，進(jìn)一步規(guī)范組織架構(gòu)、主要職能、指導(dǎo)原則。第二是第二章、第三章、第四章應(yīng)該分別對(duì)綜治委、公安、司法行政部門相關(guān)工作的職能定位、權(quán)力邊界、監(jiān)督約束等事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定，增加檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，對(duì)象與內(nèi)容上還應(yīng)增加涉毒罪犯的教育改造工作。如此，建立起科學(xué)完善的禁毒工作體制機(jī)制。二是完善法規(guī)。在修訂《禁毒法》的基礎(chǔ)上，應(yīng)該針對(duì)部門職能與事項(xiàng)，形成以《禁毒法》為總攬，法律、法規(guī)為主干，司法解釋、部令、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充的完整體系，橫向到邊相互銜接，縱向到底落實(shí)責(zé)任，據(jù)此規(guī)范禁毒工作運(yùn)行，完善戒毒工作法律法規(guī)體系。

（四）以夯實(shí)基層基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)的禁毒工作體系規(guī)范化，提升戒毒工作體系規(guī)范化的實(shí)際成效。據(jù)國(guó)家禁毒委2017年發(fā)布的《中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》，截至2016年底，全國(guó)共破獲毒品刑事案件14萬起，抓獲毒品犯罪嫌疑人16.8萬名，繳獲各類毒品82.1噸，破獲制毒物品犯罪案件449起，繳獲制毒物品1584.6噸。全國(guó)共查處有吸毒行為的人員100.6萬名，依法強(qiáng)制隔離戒毒35.7萬人次，責(zé)令社區(qū)戒毒24.5萬人次、社區(qū)康復(fù)5.9萬人次。全國(guó)現(xiàn)有吸毒人員250.5萬名，同比增長(zhǎng)6.8%。上述情況反映出緝毒工作雖然取得重大成效，但涉毒犯罪仍高居不下，吸毒人數(shù)仍大幅增長(zhǎng)，說明毒情形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，目前的禁毒工作體系需要改革。從基層基礎(chǔ)來看，緝毒體系由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)，禁種、禁制、禁販、禁吸等環(huán)節(jié)銜接緊湊，相對(duì)比較有效。戒毒體系中自愿戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)由各級(jí)人民政府主導(dǎo)，但執(zhí)行不一，比較混亂，整體上影響了禁毒工作成效。因此，禁毒體系規(guī)范化應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化職能銜接實(shí)現(xiàn)共建共享。目前基層禁毒體系運(yùn)行中有太多“斷路”現(xiàn)象，比如緝毒與戒毒銜接不暢，公安與司法行政分段執(zhí)行強(qiáng)戒，但程序標(biāo)準(zhǔn)、相互銜接、信息共享、戒治手段、效果評(píng)價(jià)等多方面不一致，一方面導(dǎo)致戒毒人員鉆空子，另一方面導(dǎo)致戒毒效果不一而資源嚴(yán)重浪費(fèi)，還有戒毒與綜治銜接不順，等等。所以，預(yù)防、緝毒、戒毒應(yīng)形成禁毒工作體系穩(wěn)定的三角支撐。預(yù)防體系強(qiáng)化綜合治理，緝毒體系強(qiáng)化管控打處，戒毒體系強(qiáng)化全面矯治，三者形成閉路循環(huán)。要充分利用高科技加強(qiáng)人員信息、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、工作內(nèi)容等方面無縫對(duì)接，共建共享工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)、公民的總體安全。

二、戒毒工作體系規(guī)范化是司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化的基礎(chǔ)

自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)，是目前《禁毒法》規(guī)定的四種戒毒手段，構(gòu)成禁毒工作體系的戒毒部分。四種手段的法律屬性、執(zhí)行主體、工作方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督約束等方面都不相同，需要整合規(guī)范，形成司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化的基礎(chǔ)。

（一）明確主體，形成執(zhí)法聯(lián)動(dòng)體系。雖然自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)的執(zhí)法主體是各級(jí)政府，但自愿戒毒由醫(yī)療衛(wèi)生部門執(zhí)行，社區(qū)戒毒與社區(qū)康復(fù)由社區(qū)執(zhí)行，強(qiáng)制隔離戒毒由公安機(jī)關(guān)和司法行政部門共同執(zhí)行。多頭執(zhí)行，費(fèi)事費(fèi)力。因此，要按照決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的基本要求，以及事、權(quán)、責(zé)相匹配的基本原則，明確司法行政機(jī)關(guān)為戒毒工作統(tǒng)一執(zhí)行主體。醫(yī)療衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)自愿戒毒業(yè)務(wù)工作，各地社區(qū)負(fù)責(zé)落實(shí)由司法行政戒毒部門制定的社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)措施。司法行政部門負(fù)責(zé)自愿戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)的監(jiān)管落實(shí)和效果評(píng)價(jià)，并全程擔(dān)負(fù)強(qiáng)制隔離戒毒工作的執(zhí)行，最終形成各類戒毒人員戒治情況的綜合信息平臺(tái)。同時(shí)，司法行政戒治信息平臺(tái)與公安機(jī)關(guān)吸毒人員管控信息平臺(tái)、綜治部門社會(huì)網(wǎng)格管理平臺(tái)對(duì)接，并盡可能發(fā)現(xiàn)和掌握隱性吸毒者。如此，三個(gè)平臺(tái)對(duì)接促進(jìn)各類戒毒人員的信息融合，一方面實(shí)現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，另一方面實(shí)現(xiàn)充分戒治，最終提升整體禁毒效果。

（二）界定標(biāo)準(zhǔn)，形成戒毒流轉(zhuǎn)體系。四種戒毒手段的使用是由吸毒成癮程度決定的，其中強(qiáng)制隔離戒毒適用于毒癮最深的吸毒人員。因此，為降低執(zhí)法成本，減少二次傷害，應(yīng)形成以強(qiáng)制隔離戒毒為中心，其他三種戒毒手段為配合的戒毒流轉(zhuǎn)體系，四種手段形成工作鏈，吸毒人員在四種戒毒手段中流轉(zhuǎn)，確保戒毒的事半功倍。要根據(jù)毒癮程度，按照自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)的順序，分別制定四種戒毒手段的決定標(biāo)準(zhǔn)和戒毒效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使后面三種手段形成循環(huán)鏈條，充分利用社區(qū)康復(fù)和社區(qū)戒毒，盡可能減少強(qiáng)制隔離戒毒的人次，進(jìn)一步提升戒毒體系的整體成效。在四種戒毒手段流轉(zhuǎn)體系中，強(qiáng)制隔離戒毒是中心，也應(yīng)遵循戒毒規(guī)律，按照生理脫毒、身心康復(fù)、回歸適應(yīng)三個(gè)階段建立其內(nèi)在的流轉(zhuǎn)體系，分別界定階段標(biāo)準(zhǔn)，有效落實(shí)分類戒毒、按型康復(fù)、屬籍照管，充分發(fā)揮強(qiáng)制隔離戒毒對(duì)其他三種戒毒手段的銜接支撐和效果輻射作用。

（三）整合資源，形成社會(huì)協(xié)同體系。除了在政法委或綜治委平臺(tái)上，圍繞總體國(guó)家安全工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防、緝毒、戒毒三個(gè)系統(tǒng)各組成部門，如衛(wèi)生、教育、宣傳、民政等部門職能資源整合以外，預(yù)防、緝毒、戒毒分別各成體系，都應(yīng)充分整合各類社會(huì)資源，實(shí)行群防群治，有效提升各項(xiàng)職能和事項(xiàng)的工作效能，爭(zhēng)取事半功倍的效果。同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)整個(gè)戒毒工作，一方面要結(jié)合四種戒毒手段，從司法部到司法所，從上到下在系統(tǒng)內(nèi)整合職能資源，形成嚴(yán)密的工作鏈條，另一方面以各級(jí)政法委、綜治委為平臺(tái)，整合醫(yī)療、教育、宣傳、民政等政府資源，以及工青婦、科研院所、民間組織、愛心人士、義工社工、家庭等社會(huì)資源，形成以戒毒為目標(biāo)的資源整合和社會(huì)協(xié)同體系，充分發(fā)揮戒毒工作在禁毒體系中的重要支撐作用。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督，形成安全規(guī)范體系。戒毒是執(zhí)法工作，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督尤顯必要。要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員、環(huán)節(jié)、重點(diǎn)、結(jié)果等方面的全面監(jiān)督，確保從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。要加強(qiáng)職能監(jiān)督，戒毒場(chǎng)所引入檢察機(jī)關(guān)專職監(jiān)督，邀請(qǐng)人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)巡視監(jiān)督，同時(shí)司法行政部門執(zhí)行與公安決定要形成制約，利于監(jiān)督，確保公正、廉潔執(zhí)法。要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，落實(shí)所務(wù)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，確保陽光、安全執(zhí)法，防止腐敗發(fā)生。

三、內(nèi)部運(yùn)行體系規(guī)范化是司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化的核心

禁毒體系規(guī)范化為司法行政強(qiáng)制隔離戒毒規(guī)范化提供了大環(huán)境，戒毒體系規(guī)范化為司法行政強(qiáng)制隔離戒毒規(guī)范化提供了小環(huán)境。如何規(guī)范職能和管理、模式和流程、保障和戒治、標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)等內(nèi)部運(yùn)行體系，則成為司法行政強(qiáng)制隔離戒毒規(guī)范化的核心所在。

（一）規(guī)范職能，理順管理體制。在大格局上，要明確綜治委主管預(yù)防、公安部門主管緝毒、司法行政部門主管戒毒的職能，實(shí)際上是禁毒委與綜治委工作一體化，進(jìn)一步加強(qiáng)職能合并、專業(yè)分工、緊密銜接和資源整合，提升效能。司法部戒毒管理局是司法部戒毒業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)戒毒工作，包括自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒，在系統(tǒng)外承擔(dān)體制、機(jī)制、政策、法律、保障、警務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的規(guī)范和銜接，在系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)戒毒業(yè)務(wù)的宏觀管理，其中比較重要的是業(yè)務(wù)規(guī)劃、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等方面的去勞教化，真正實(shí)現(xiàn)以教育戒治為中心，科學(xué)分工，科學(xué)戒毒；?。▍^(qū)、市）戒毒管理局是?。▍^(qū)、市）司法行政部門戒毒業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)，主要職能是貫徹落實(shí)司法部（部局）、省（區(qū)、市）廳各項(xiàng)要求，對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)司法行政部門戒毒業(yè)務(wù)，而不只是指導(dǎo)。目前省轄市的戒毒局應(yīng)予以撤銷，充實(shí)戒毒所或歸并到省局。整個(gè)司法行政系統(tǒng)應(yīng)從上到下依托自身組織體系，地市州、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法局（所）應(yīng)按照司法部戒毒管理局、省（區(qū)、市）戒毒管理局的要求承擔(dān)好自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)和社區(qū)戒毒的監(jiān)管和效果評(píng)價(jià)工作。對(duì)于強(qiáng)制隔離戒毒工作，應(yīng)由?。▍^(qū)、市）戒毒管理局直管，地市州強(qiáng)戒所轉(zhuǎn)隸為省直所，徹底解決隸屬、保障、執(zhí)法、責(zé)任等方面標(biāo)準(zhǔn)不一問題，強(qiáng)化管理，整合職能，提升效果。

（二）規(guī)范模式，優(yōu)化戒毒流程。綜合教育學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、醫(yī)學(xué)等基礎(chǔ)理論以及自勞教戒毒以來的實(shí)踐探索，尤其是司法部戒毒管理局2015年在全國(guó)首推的12種戒毒模式，戒毒工作所針對(duì)的基本靶標(biāo)已初步明朗，即生理脫毒、身心康復(fù)、回歸適應(yīng)三個(gè)階段流程中，每個(gè)階段針對(duì)生理、心理、行為、認(rèn)知、家庭和社會(huì)功能等不同重點(diǎn)進(jìn)行教育戒治，實(shí)現(xiàn)短期、中期、遠(yuǎn)期等不同層次戒毒目標(biāo)。近幾年來，司法部戒毒管理局主導(dǎo)各地先后研發(fā)一批戒治項(xiàng)目，圍繞戒毒模式發(fā)揮了很好作用，應(yīng)針對(duì)三期、五維及戒治項(xiàng)目在全國(guó)基本統(tǒng)一戒毒模式。與全國(guó)基本統(tǒng)一戒毒模式相配套，部局應(yīng)著重解決三個(gè)方面的流程：一是戒毒人員從緝毒體系進(jìn)入戒毒體系，然后進(jìn)入預(yù)防體系的循環(huán)對(duì)接大流程；二是自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)的內(nèi)在流轉(zhuǎn)對(duì)接流程；三是從生理脫毒、身心康復(fù)到回歸適應(yīng)的階段流轉(zhuǎn)對(duì)接流程，確保維度所針對(duì)的靶標(biāo)契合內(nèi)容、方法并得到矯治，最終取得戒毒的良好效果。關(guān)于省直所與市州所的功能定位，以湖北“351”戒毒模式為例，市州所多而規(guī)模小，省直所少而規(guī)模大，市州所主要承擔(dān)屬籍戒毒人員的回歸適應(yīng)期工作并與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作對(duì)接落實(shí)后續(xù)照管，省直所主要承擔(dān)分片收治的戒毒人員生理脫毒期、身心康復(fù)期工作，以及無市州所的戒毒人員回歸適應(yīng)期工作，較好解決了職能定位、資源匹配、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)困難問題。

（三）規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一戒毒業(yè)務(wù)。對(duì)于戒毒體系的前面環(huán)節(jié)——緝毒體系中自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒的決定標(biāo)準(zhǔn)（包括初核、變更執(zhí)行方式、診斷評(píng)估、所外就醫(yī)、所外執(zhí)行等決定），以及后面環(huán)節(jié)——預(yù)防體系中的宣傳、救助等工作標(biāo)準(zhǔn)，司法部戒毒管理局作為全國(guó)戒毒工作主管機(jī)構(gòu)，應(yīng)在體制、法律等層面會(huì)同有關(guān)部門確立統(tǒng)一而銜接的標(biāo)準(zhǔn)體系。那么，剩下的就是統(tǒng)一四種戒毒手段執(zhí)行、流轉(zhuǎn)中的具體業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。司法部戒毒管理局應(yīng)下達(dá)宏觀標(biāo)準(zhǔn)，各省市區(qū)戒毒管理局結(jié)合實(shí)際進(jìn)行具體化，主要有四個(gè)方面：一是以強(qiáng)戒為中心，確立自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒三種手段的基本目標(biāo)、內(nèi)容、措施、指標(biāo)，以及流轉(zhuǎn)的銜接、解除等標(biāo)準(zhǔn)。二是圍繞強(qiáng)戒模式的階段、流程，分別確立目標(biāo)、內(nèi)容、措施、指標(biāo)，以及診斷評(píng)估、變更執(zhí)行、所外就醫(yī)、所外執(zhí)行、請(qǐng)假、提前解除等標(biāo)準(zhǔn)，與自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒的標(biāo)準(zhǔn)銜接配套。三是按業(yè)務(wù)板塊分別確立教育、醫(yī)療、康復(fù)、習(xí)藝、安全等目標(biāo)、內(nèi)容、流程、措施、時(shí)間要求，并與各階段、各維度的標(biāo)準(zhǔn)配套，縱向銜接，橫向織密。需要特別指出的是，安全工作標(biāo)準(zhǔn)不是最高標(biāo)準(zhǔn)，而是最低標(biāo)準(zhǔn)，要始終突出教育戒治的主業(yè)地位，促進(jìn)“底線安全觀”向“治本安全觀”轉(zhuǎn)變。四是民警的專業(yè)分工與崗位標(biāo)準(zhǔn)，是落實(shí)從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治警、從優(yōu)待警等方面的基礎(chǔ)工作，也是落實(shí)教育戒治中心任務(wù)的基礎(chǔ)工作?？偟穆窂绞牵阂越逃渲螛I(yè)務(wù)要求確定業(yè)務(wù)板塊及標(biāo)準(zhǔn)，由此設(shè)定職能部門及崗位標(biāo)準(zhǔn)，再設(shè)定人員編制及專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最后設(shè)定民警工作過程和學(xué)員戒毒效果的考核體系。

（四）規(guī)范保障，促進(jìn)科學(xué)戒治。戒毒工作規(guī)范化以及規(guī)范化落實(shí)，需要在理念、機(jī)制、設(shè)施、隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等方面規(guī)范保障。一是理念保障。戒毒系統(tǒng)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)戒毒工作的指示精神和黨的十九大精神，尤其是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，最重要的任務(wù)就是落實(shí)總體國(guó)家安全觀，強(qiáng)化戒毒工作在維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定、保障國(guó)計(jì)民生、打贏禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)中的重要地位和作用，進(jìn)一步突出教育戒治工作的中心地位，使之變成硬任務(wù)硬約束，提高戒毒質(zhì)量和水平。二是機(jī)制保障。包括與緝毒、預(yù)防環(huán)節(jié)的社會(huì)銜接、協(xié)同機(jī)制，與公安、檢察等執(zhí)法部門的信息共享、職能制約監(jiān)督、審批流轉(zhuǎn)等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，系統(tǒng)內(nèi)行政隸屬、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、崗位要求等規(guī)范管理機(jī)制，教育、醫(yī)療、康復(fù)、習(xí)藝等措施手段在戒毒模式中的一體化應(yīng)用機(jī)制，民警工作過程和戒毒質(zhì)量的考評(píng)機(jī)制等。三是設(shè)施保障。除了已經(jīng)針對(duì)強(qiáng)戒場(chǎng)所下達(dá)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以及按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本統(tǒng)一行政經(jīng)費(fèi)、戒毒經(jīng)費(fèi)以外，還應(yīng)針對(duì)自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒下達(dá)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)瞄準(zhǔn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高科技，結(jié)合戒毒癥狀，按照醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)、運(yùn)動(dòng)學(xué)等理論要求，建立模型，收集數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)，試行科技戒毒。四是隊(duì)伍保障。按照戒毒模式設(shè)定的戒治維度，科學(xué)設(shè)定崗位分工、專業(yè)要求、人員編制、各類培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲制度等管理規(guī)范，以及在警力不足的小所，關(guān)于輔警、文職、工勤等人員的招聘、分工、管理、考核等規(guī)范制度。同時(shí)，針對(duì)專業(yè)力量不足，如何通過購買社會(huì)服務(wù)的方式，推進(jìn)教育、醫(yī)療等專業(yè)工作的社會(huì)化、專業(yè)化，也需要進(jìn)行明確。五是理論保障。根據(jù)司法部戒毒管理局近幾年推行優(yōu)勢(shì)教育戒治項(xiàng)目研發(fā)的實(shí)際成效來看，2016年的十個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開始在全國(guó)推廣，對(duì)促進(jìn)戒治工作科學(xué)化、民警隊(duì)伍專業(yè)化起到良好作用。應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際，把科研院所的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和場(chǎng)所的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)基礎(chǔ)性、應(yīng)用性、前沿性課題研究，促進(jìn)民警成長(zhǎng)和科學(xué)戒毒，實(shí)現(xiàn)教學(xué)相長(zhǎng)的良性循環(huán)。

四、效能評(píng)估體系規(guī)范化是司法行政強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)范化的保障

近幾年來，隨著司法體制改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，審判、檢察等系統(tǒng)采取大數(shù)據(jù)科技手段，建立科學(xué)考評(píng)體系，是一個(gè)大膽而又務(wù)實(shí)的創(chuàng)新。對(duì)司法行政戒毒工作而言，要將工作人員工作效果與吸毒人員戒毒效果結(jié)合起來進(jìn)行效能考核，進(jìn)而評(píng)價(jià)體制機(jī)制、戒毒模式、措施內(nèi)容等方面的科學(xué)性和有效性，是強(qiáng)戒工作規(guī)范化得到真正落實(shí)的保障。

（一）關(guān)聯(lián)評(píng)估對(duì)象。戒毒工作有兩個(gè)主體，即工作人員和戒毒人員，其過程是施教與受教的互動(dòng)，最終體現(xiàn)出戒除毒癮維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)效果和工作人員自身成長(zhǎng)的內(nèi)在效果，兩個(gè)主體共同成長(zhǎng)，兩類效果互相促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)教學(xué)相長(zhǎng)的目標(biāo)。因此，效能考核實(shí)際上是既注重過程又注重結(jié)果的考核，效在結(jié)果，能在過程，工作過程是外顯，戒毒過程是內(nèi)隱，工作效果決定戒毒效果，戒毒效果反映工作效果。只有將兩個(gè)主體、兩個(gè)過程、兩個(gè)效果關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行考核，才能科學(xué)評(píng)價(jià)戒毒工作成效。兩個(gè)主體須有明確的種類，與機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位分工、專業(yè)要求緊密關(guān)聯(lián)，即工作人員應(yīng)按照與戒毒業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)程度，劃分管理崗位、專業(yè)崗位、綜合崗位和輔助崗位，而戒毒人員主要是自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒人員。兩個(gè)過程也有明確的區(qū)分，因戒毒種類的不同而不同，應(yīng)以強(qiáng)制隔離戒毒的過程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化為其他三種戒毒手段的過程考核，但兩個(gè)效果評(píng)價(jià)應(yīng)該一致，至于數(shù)量、難度、質(zhì)量等方面的區(qū)別應(yīng)在待遇中體現(xiàn)。

（二）明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。無論是考核過程，還是考核結(jié)果，標(biāo)準(zhǔn)的客觀性、科學(xué)性、可操作性至關(guān)重要。戒毒工作的效能考核，應(yīng)該緊密結(jié)合緝毒、戒毒、預(yù)防體系的循環(huán)對(duì)接流程，自愿戒毒、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒的內(nèi)在流轉(zhuǎn)流程，從生理脫毒、身心康復(fù)到回歸適應(yīng)的階段流轉(zhuǎn)流程，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，首先建立考評(píng)戒毒效果的指標(biāo)體系，充分掌握四種戒毒人員的主要特征，或者依托強(qiáng)制隔離戒毒人員的主要特征進(jìn)行簡(jiǎn)化，確立共性維度或戒治靶標(biāo)，并盡可能建立客觀指標(biāo)。其次，針對(duì)戒毒的維度指標(biāo)分解戒毒過程中的內(nèi)容、措施，結(jié)合維度指標(biāo)的漸進(jìn)變化過程，完善并依托診斷評(píng)估，或年度工作考評(píng)等時(shí)機(jī)，一方面考評(píng)工作過程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、內(nèi)容、措施落實(shí)程度，另一方面考評(píng)當(dāng)時(shí)當(dāng)下的戒毒指標(biāo)變化度，作為考評(píng)工作人員的指標(biāo)。最后，建立共算模型，即兩個(gè)主體的兩個(gè)過程、兩個(gè)結(jié)果的關(guān)聯(lián)計(jì)算模型。其中，重點(diǎn)與難點(diǎn)在于有關(guān)戒毒人員主要特征的數(shù)據(jù)采集，確立戒治維度或者靶標(biāo)，最難的是建立評(píng)估指標(biāo)。

（三）分層評(píng)估主體。按行政隸屬關(guān)系，司法部對(duì)部局、省廳對(duì)省局、省局對(duì)場(chǎng)所應(yīng)進(jìn)行全面職能考核，其中的重要職能就是戒毒工作。同時(shí)，部局對(duì)省局，省局對(duì)場(chǎng)所、地市州司法局，場(chǎng)所及地市州司法局對(duì)大隊(duì)、縣市區(qū)司法局，縣市區(qū)司法局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)司法所還應(yīng)有全面的戒毒業(yè)務(wù)考核。業(yè)務(wù)考核是職能考核的重要部分。各級(jí)考核主體一般不應(yīng)該越級(jí)進(jìn)行，而是逐層考評(píng)，應(yīng)建立統(tǒng)一的考評(píng)體系、辦法，其中至關(guān)重要的是正確處理黨建與業(yè)務(wù)、安全與戒治的關(guān)系，不能厚此薄彼，更不能顧此失彼，要以教育戒治工作成效檢驗(yàn)黨建工作成效和安全工作質(zhì)量。毒品問題是社會(huì)問題，對(duì)戒毒工作成效的評(píng)價(jià)一方面來自戒毒過程中的評(píng)價(jià)，即戒毒機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的自我評(píng)價(jià)，另一方面來自于解除以后的社會(huì)評(píng)價(jià)。由于社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，有關(guān)戒斷操守的評(píng)估一直沒有明確的操作方式，應(yīng)依托、對(duì)應(yīng)國(guó)家各級(jí)調(diào)查統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)對(duì)戒斷情況進(jìn)行第三方客觀評(píng)估，其評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)與戒毒機(jī)關(guān)自我評(píng)價(jià)指標(biāo)相一致。

課題組成員：

肖惠斌（湖北省戒毒管理局黨委書記、局長(zhǎng)）

田 明（湖北省戒毒管理局教育矯治處處長(zhǎng)）

聶華勝（湖北省未成年人戒毒所教育科科長(zhǎng)）

韓 倞（湖北省戒毒管理局辦公室副主任科員）

張文靜）