論公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系*

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

論公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系*

張磊

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)，各國(guó)存在較大分歧。該問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何理解公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系。從理念、內(nèi)容和執(zhí)行層面，兩者的關(guān)系可以解讀為自由秩序與全球治理的關(guān)系、習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)的關(guān)系以及船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)的關(guān)系。通過(guò)對(duì)這三個(gè)層面的分析可以發(fā)現(xiàn)，公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間是相互融合、相互促進(jìn)和相互平衡的關(guān)系。這種關(guān)系一方面承認(rèn)公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間的確有矛盾，另一方面也表明矛盾發(fā)展的結(jié)果將形成一種公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的新秩序。如果能夠以發(fā)展的觀點(diǎn)看待兩者關(guān)系中的矛盾，那么就應(yīng)當(dāng)支持公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建。

公海保護(hù)區(qū)；公海自由；生物多樣性；全球治理；管轄權(quán)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)關(guān)于構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的呼聲逐漸高漲。2015年，第69屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第292號(hào)決議(以下簡(jiǎn)稱：《聯(lián)大決議》)提出，就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問(wèn)題，將擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書，其主要內(nèi)容將包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具。這意味著關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的討論進(jìn)入了更加實(shí)質(zhì)性的階段。

眾所周知，公海應(yīng)當(dāng)向所有國(guó)家開放。換言之，各國(guó)享有廣泛的公海自由。構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)勢(shì)必會(huì)對(duì)公海自由的傳統(tǒng)內(nèi)涵形成挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼤?huì)在一定程度上限制國(guó)家對(duì)公海生物資源的開發(fā)和利用。于是，各國(guó)對(duì)此產(chǎn)生了較大的分歧。美國(guó)、歐盟國(guó)家、非洲集團(tuán)等表示支持；俄羅斯盡管不反對(duì)，但主張地理遙遠(yuǎn)國(guó)家無(wú)權(quán)參與公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建；以日本、挪威為代表的部分國(guó)家以公海自由為主要依據(jù)表示反對(duì)；其他大部分國(guó)家則采取觀望的態(tài)度。*參見(jiàn)銀森錄、鄭苗壯、徐靖、劉巖、劉文靜：《〈生物多樣性公約〉海洋生物多樣性議題的談判焦點(diǎn)、影響及我國(guó)對(duì)策》，《生物多樣性》2016年第7期；姜麗、桂靜、羅婷婷、王群：《公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題初探》，《海洋開發(fā)與管理》2013年第9期；Earth Negotiations Bulletin (Vol. 25 No. 118, 12 September, 2016), at http://enb.iisd.org/vol25/enb25118e.html,2016年11月17日訪問(wèn)。中國(guó)站在更高的層面提出：養(yǎng)護(hù)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性的措施和手段應(yīng)該在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱：《公約》)和其他相關(guān)國(guó)際公約的框架內(nèi)確定，需要充分考慮現(xiàn)行公海制度和國(guó)際海底制度，應(yīng)當(dāng)著眼于在養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用之間尋求平衡，而不是簡(jiǎn)單地禁止或限制對(duì)海洋的利用。*參見(jiàn)《劉振民大使在第61屆聯(lián)大全會(huì)關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言》，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/fyywj/wn/2006/t289496.htm，2016年11月17日訪問(wèn)。

由此可見(jiàn)，判斷是否應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的關(guān)鍵在于如何理解公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系。為此，可以將公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系解讀為自由秩序與全球治理的關(guān)系、習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)的關(guān)系以及船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)的關(guān)系，并由此展開分析。

二、在自由秩序與全球治理的視角下，公海自由與公海保護(hù)區(qū)是相互融合的關(guān)系

公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系首先可以解讀為自由秩序與全球治理的關(guān)系。

在國(guó)際法上，傳統(tǒng)的自由秩序由一系列多邊機(jī)制組成，其中之一就是由《公約》繼承的海洋自由。公海自由即源于海洋自由。

作為一種理念，海洋自由最早是由荷蘭學(xué)者胡果·格勞秀斯(Hugo Grotius)提出來(lái)的。1603年，荷屬東印度公司委托格勞秀斯為荷蘭船只在馬六甲海峽捕獲葡萄牙商船的行為進(jìn)行辯護(hù)。于是，格勞秀斯在1605年完成了題為《論捕獲法》的辯護(hù)詞。該辯護(hù)詞的第十二章在1609年以《海洋自由論》為標(biāo)題公開發(fā)表。在這篇單獨(dú)發(fā)表的文章中，格勞秀斯從自然法的角度來(lái)論證海洋應(yīng)該向所有人自由開放。值得指出的是，格勞秀斯當(dāng)時(shí)提出的海洋自由覆蓋整個(gè)海洋。

不過(guò)，隨著近代3海里領(lǐng)海制度的確立，海洋被劃分為領(lǐng)海和公海，并且國(guó)家對(duì)領(lǐng)?？梢孕惺怪鳈?quán)。于是，海洋自由開始主要表現(xiàn)為公海自由。進(jìn)入現(xiàn)代之后，隨著《公約》的生效，一方面，現(xiàn)代領(lǐng)海的寬度被拓展至12海里；另一方面，出現(xiàn)了毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等新的區(qū)域類型，并且國(guó)家可以在這些新區(qū)域行使不同程度的管轄權(quán)。海洋自由的地理范圍又受到了進(jìn)一步的壓縮。

對(duì)海洋自由的限制不僅停留于地理范圍，還涉及權(quán)利內(nèi)容。例如，捕魚自由是公海自由的傳統(tǒng)內(nèi)容之一，不過(guò)，進(jìn)入20世紀(jì)之后，特別是在“二戰(zhàn)”之后，人類科技水平和需求水平的同時(shí)提高有力地推動(dòng)了遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展，世界漁獲量急劇增加，以至于一些主要的傳統(tǒng)漁業(yè)資源出現(xiàn)了衰竭跡象。*參見(jiàn)陳新軍、周應(yīng)祺：《國(guó)際海洋漁業(yè)管理的發(fā)展歷史及趨勢(shì)》，《上海水產(chǎn)大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第4期。因此，以1995年《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱：《魚類種群協(xié)定》)為代表的國(guó)際條約開始對(duì)捕魚自由進(jìn)行限制。*《魚類種群協(xié)定》是“聯(lián)合國(guó)關(guān)于跨界魚類種群及高度洄游魚類種群大會(huì)”在1993年4月至1995年8月經(jīng)過(guò)六輪談判通過(guò)的一項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際公約。譬如，根據(jù)《魚類種群協(xié)定》，為了養(yǎng)護(hù)跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，區(qū)域性漁業(yè)組織的成員國(guó)或區(qū)域性漁業(yè)安排的參與國(guó)可以在公海上對(duì)外國(guó)漁船進(jìn)行管轄，包括對(duì)其登臨和檢查。

與此同時(shí)，在冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球治理開始逐漸獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同和重視。所謂全球治理，是指“通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制，解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問(wèn)題，以維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序”。*俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。全球治理之所以被提出，是因?yàn)槿祟惒坏~入了全球化時(shí)代，而且面臨著一系列共同的挑戰(zhàn)。全球治理之所以得到發(fā)展，是因?yàn)閲?guó)際社會(huì)的力量對(duì)比發(fā)生了重大變化，多極化不斷向縱深發(fā)展。因此，為了應(yīng)對(duì)人類共同的挑戰(zhàn)，世界各國(guó)應(yīng)更加緊密地開展合作，而不是由一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家進(jìn)行決策和解決問(wèn)題。很顯然，“治理”的理念必然會(huì)對(duì)“自由”造成一定的沖擊。換言之，全球治理順理成章地會(huì)對(duì)國(guó)際法上傳統(tǒng)的自由秩序進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?/p>

由此可見(jiàn)，一方面，海洋自由受到越來(lái)越多的限制，另一方面，全球治理獲得越來(lái)越大的發(fā)展。在現(xiàn)代社會(huì)，自由秩序與全球治理是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，并且以全球治理為手段對(duì)傳統(tǒng)的自由秩序進(jìn)行修正是大勢(shì)所趨。然而，不能就此認(rèn)為自由秩序必然消亡，因?yàn)槿蛑卫碇皇菍?duì)傳統(tǒng)自由秩序適當(dāng)?shù)男拚?，使之蛻變?yōu)楦舆m應(yīng)時(shí)代發(fā)展的、新型的自由秩序。換言之，全球治理與自由秩序必將實(shí)現(xiàn)融合。

1968年美國(guó)學(xué)者加勒特·哈定(Garrett Hardin)在著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表了一篇題為《公地悲劇》的論文。哈定在該文中列舉了這樣一個(gè)事例：一群牧民面對(duì)向他們自由開放的公共草地，每個(gè)人都想再多放養(yǎng)一些牛，因?yàn)楣膊莸厣系姆硼B(yǎng)成本非常低。就牧民自己來(lái)說(shuō)，這顯然是劃算的，但會(huì)最終導(dǎo)致公共草地被過(guò)度放牧。這就是“公地悲劇”。*參見(jiàn)Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, at http://science.sciencemag.org/content/sci/162/3859/1243.full.pdf, 2016年11月17日訪問(wèn)。根據(jù)《公約》第87條第1款規(guī)定，公海對(duì)所有國(guó)家開放，不論其為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)。這就是公海自由。該條款還進(jìn)一步列舉了公海自由的六個(gè)主要方面，即航行自由、飛越自由、捕魚自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由、建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由以及科學(xué)研究的自由。眾所周知，隨著人類的技術(shù)發(fā)展和需求膨脹，海洋資源早已不是取之不竭，用之不盡的。然而，公海仍舊向所有國(guó)家自由開放。因此，“公地悲劇”正在公海愈演愈烈。有鑒于此，國(guó)際社會(huì)迫切需要開展合作，以加強(qiáng)公海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。在生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用方面，海洋保護(hù)區(qū)是目前比較有效的手段。于是，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)順理成章地被提上了議事日程。很顯然，隨著公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，假如國(guó)家的航行、飛越、捕魚等行為影響公海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用，那么此種行為將受到一定程度的限制。由此可見(jiàn)，公海自由與公海保護(hù)區(qū)不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定的沖突。

結(jié)合上述內(nèi)容不難看出，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)是全球治理的體現(xiàn)，而公海自由緣于海洋自由，是傳統(tǒng)自由秩序的組成部分，于是，公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間的沖突就是全球治理與傳統(tǒng)自由秩序之間的沖突。同時(shí)，因?yàn)橐匀蛑卫頌槭侄螌?duì)傳統(tǒng)的自由秩序進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚谴髣?shì)所趨，所以構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)以限制公海自由也是必由之路。然而，海洋自由作為國(guó)際海洋法基本原則的地位沒(méi)有發(fā)生根本改變。它不但體現(xiàn)在公海自由這一個(gè)方面，也體現(xiàn)在現(xiàn)代海洋秩序的方方面面。即使在沿海國(guó)享有主權(quán)的領(lǐng)海，其他國(guó)家仍然享有無(wú)害通過(guò)權(quán)。這同樣是海洋自由的體現(xiàn)。如前所述，全球治理與自由秩序必將實(shí)現(xiàn)融合。因此，公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間不應(yīng)是一方取代另一方的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是相互融合的關(guān)系。

三、在習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)的視角下，公海自由與公海保護(hù)區(qū)是相互促進(jìn)的關(guān)系

公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系也可以解讀為習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)的關(guān)系。

眾所周知，公海自由屬于國(guó)際習(xí)慣。*所謂國(guó)際習(xí)慣，是指國(guó)際交往中逐漸形成的不成文的原則、規(guī)則和制度。參見(jiàn)鄒瑜、顧明主編：《法學(xué)大辭典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第933頁(yè)。國(guó)際習(xí)慣對(duì)世界各國(guó)具有普遍約束力，這并不取決于國(guó)家是否參加相關(guān)的國(guó)際條約。不過(guò)，公海保護(hù)區(qū)將主要是國(guó)際條約的產(chǎn)物。同時(shí)，整體而言，公海自由更多地意味著權(quán)利，公海保護(hù)區(qū)更多地意味著義務(wù)。因此，公海自由主要體現(xiàn)為習(xí)慣權(quán)利，公海保護(hù)區(qū)主要體現(xiàn)為條約義務(wù)。

目前，全球性國(guó)際條約中沒(méi)有關(guān)于構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)明確和直接的依據(jù)。盡管《公約》第194條第5款對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物的保護(hù)有原則性的規(guī)定，但沒(méi)有提及保護(hù)區(qū)制度?！渡锒鄻有怨s》第8條規(guī)定了保護(hù)區(qū)制度，可是該公約第4條卻明確地將保護(hù)區(qū)限制在國(guó)家管轄的范圍以內(nèi)。《聯(lián)大決議》提出將在全球?qū)用鏀M訂一份具有法律約束力的國(guó)際文件，并且將涉及公海保護(hù)區(qū)。不過(guò)，該文件的醞釀過(guò)程似乎將是漫長(zhǎng)和曲折的，況且其詳盡程度與可行性亦未可知。應(yīng)當(dāng)注意到，俄羅斯明確表示：為海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是不可能的；冰島質(zhì)疑是否有必要為公海的海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立全球性的機(jī)制；挪威認(rèn)為利用現(xiàn)有機(jī)制比創(chuàng)建新機(jī)制在經(jīng)濟(jì)上更加有效；*See Earth Negotiations Bulletin (Vol. 25 No. 99, March 31, 2016), at http://enb.iisd.org/vol25/enb2599e.html,2016年11月23日訪問(wèn)。以七十七國(guó)集團(tuán)為代表，發(fā)展中國(guó)家的主張不盡相同，甚至有矛盾之處。*See Glen Wright, Julien Rochette, Elisabeth Druel, Kristina Gjerde, The long and winding road continues: Towards a new agreement on high seas governance, at http://www.iddri.org/Publications/The-long-and-winding-road-continues-Towards-a-new-agreement-on-high-seas-governance, pp.34-35, 2016年11月26日訪問(wèn)。

相比制定全球性國(guó)際條約，發(fā)展區(qū)域性國(guó)際條約的基礎(chǔ)可能更加扎實(shí)。

根據(jù)漢斯·摩根索(Hans Morgenthau)的經(jīng)典理論，國(guó)際法的產(chǎn)生需要兩個(gè)基本條件：第一，國(guó)家之間存在共同或互補(bǔ)的利益；第二，國(guó)家之間權(quán)力的分配。*參見(jiàn)[美]漢斯·摩根索著、湯普森修訂：《國(guó)家間政治：尋求權(quán)力與和平的斗爭(zhēng)》(英文完全版)，北京大學(xué)出版社2005年版，第296頁(yè)。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)注意以下內(nèi)容。一方面，在區(qū)域性國(guó)際條約的談判中，相關(guān)國(guó)家更可能存在共同或互補(bǔ)的利益。這是因?yàn)?，除了個(gè)別的情況，區(qū)域性國(guó)際條約的主要締約國(guó)一般來(lái)自特定海域的沿海國(guó)，即締約國(guó)的角色比較單一。顯而易見(jiàn)，相比非沿海國(guó)，沿海國(guó)在彼此毗鄰的海域往往具有更多共同或互補(bǔ)的利益，包括在生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)性利用方面的利益。另一方面，特定區(qū)域里的鄰國(guó)在協(xié)調(diào)海洋權(quán)力方面往往具有更好的基礎(chǔ)，包括已經(jīng)建立的協(xié)調(diào)機(jī)制。值得注意的是，世界上很多海域已經(jīng)存在區(qū)域性漁業(yè)組織或安排。具體而言，根據(jù)《種群協(xié)定》，數(shù)量眾多的區(qū)域性漁業(yè)組織或區(qū)域性漁業(yè)安排已經(jīng)允許它們的成員國(guó)或參與國(guó)將漁業(yè)管轄權(quán)拓展至公海。換言之，上述組織或安排實(shí)際上已經(jīng)在發(fā)揮公海保護(hù)區(qū)的部分功能。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)與上述組織或安排之間的整合十分必要。就有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的國(guó)際條約與既有區(qū)域性漁業(yè)組織或安排而言，兩者進(jìn)行“整合”是比較可行的，前者“取消”后者則比較困難。有鑒于此，《聯(lián)大決議》要求：制定國(guó)際文件的進(jìn)程不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)。于是，就國(guó)家之間權(quán)力的分配而言，在締約國(guó)有較大重疊的情況下，上述組織或安排就可以成為制定區(qū)域性國(guó)際條約的良好基礎(chǔ)。反過(guò)來(lái)，制定區(qū)域性國(guó)際條約也有利于公海保護(hù)區(qū)與上述組織或安排的整合。在條件成熟的區(qū)域，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)甚至不必另行制定條約，依靠對(duì)上述組織或安排的完善或拓展即可實(shí)現(xiàn)。

此外，世界上目前已經(jīng)建成的公海保護(hù)區(qū)主要有四個(gè)，即地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)、南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)、大西洋中央海脊海洋保護(hù)區(qū)、南極羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)。它們無(wú)一例外地都是區(qū)域性國(guó)際條約的產(chǎn)物。*地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)是《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》，大西洋中央海脊海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)是《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》，南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)和南極羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)的依據(jù)都是《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》。這些實(shí)踐可以為制定類似區(qū)域性國(guó)際條約提供非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

更重要的是，從地理?xiàng)l件和生態(tài)價(jià)值來(lái)看，不是所有的海域都適合構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)，換言之，一般是選擇那些地理相對(duì)封閉或者生物多樣性更有價(jià)值的海域。《生物多樣性公約》締約方大會(huì)在2010年開始推動(dòng)的在國(guó)家管轄范圍以外的海域被描述為“具有生態(tài)或生物學(xué)意義的海域”(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas，以下簡(jiǎn)稱：EBSAs)，即利用《生物多樣性公約》制定的描述標(biāo)準(zhǔn)在全球范圍內(nèi)識(shí)別出具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義的海域。*至2014年，《生物多樣性公約》締約方大會(huì)已經(jīng)審議通過(guò)了南印度洋、東部太平洋熱帶和溫帶、北太平洋、東南大西洋、北極、西北大西洋和地中海等7個(gè)區(qū)域的EBSAs匯總報(bào)告，將上述區(qū)域中的207個(gè)海域列入EBSAs清單，其中有74處涉及國(guó)家管轄范圍外海域。參見(jiàn)鄭苗壯、劉巖、裘婉飛：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性焦點(diǎn)問(wèn)題研究》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期；前注①，銀森錄、鄭苗壯、徐靖、劉巖、劉文靜文。上述工作對(duì)公海保護(hù)區(qū)的選址、劃界和保護(hù)方案提供了重要的依據(jù)。一旦選址、劃界和保護(hù)方案在技術(shù)上比較清楚，那么制定區(qū)域性國(guó)際條約的主要談判國(guó)就會(huì)大致框定，并且談判國(guó)針對(duì)談判中的諸多細(xì)節(jié)也會(huì)更加有的放矢。這無(wú)疑也是形成區(qū)域性國(guó)際條約的有利因素之一。

盡管通過(guò)區(qū)域性國(guó)際條約發(fā)展公海保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)越來(lái)越扎實(shí)，但各國(guó)廣泛參與的全球性國(guó)際條約仍然非常重要?！毒S也納條約公約》第34條規(guī)定：“條約非經(jīng)第三國(guó)同意，不為該國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利?！边@就是“條約不拘束第三國(guó)”原則。如前所述，公海保護(hù)區(qū)將主要是國(guó)際條約的產(chǎn)物。這樣，根據(jù)上述原則，就意味著部分國(guó)家仍然可以通過(guò)不簽署或不承認(rèn)相關(guān)國(guó)際條約的方式堅(jiān)持傳統(tǒng)的公海自由。顯然，各國(guó)廣泛參與的全球性國(guó)際條約可以最大程度上縮小“條約不拘束第三國(guó)”原則所帶來(lái)的局限性。因此，區(qū)域性國(guó)際條約應(yīng)當(dāng)推動(dòng)全球性國(guó)際條約的產(chǎn)生和充實(shí)。那么區(qū)域性國(guó)際條約如何發(fā)揮這種推動(dòng)作用呢？還是有必要再回到漢斯·摩根索的理論，即國(guó)際法的產(chǎn)生依賴兩個(gè)基本條件：國(guó)家之間共同或互補(bǔ)的利益；國(guó)家之間權(quán)力的分配。據(jù)此，以下兩個(gè)方面的措施值得重視。第一，區(qū)域性國(guó)際條約應(yīng)當(dāng)允許域外國(guó)家的參與。值得強(qiáng)調(diào)的是，公海保護(hù)區(qū)既有養(yǎng)護(hù)生物多樣性的功能，也應(yīng)當(dāng)允許可持續(xù)利用，而不能“只養(yǎng)護(hù)，不利用”或者只允許域內(nèi)國(guó)家利用。提高公約開放性的根本目的在于，通過(guò)明確和保障各國(guó)(域內(nèi)國(guó)家和域外國(guó)家)開發(fā)利用的平等權(quán)利，換取各國(guó)養(yǎng)護(hù)資源的共同義務(wù)。由此可見(jiàn)，俄羅斯關(guān)于地理遙遠(yuǎn)國(guó)家無(wú)權(quán)參與保護(hù)區(qū)的構(gòu)建的主張是不合理的。第二，區(qū)域性國(guó)際條約應(yīng)當(dāng)因地制宜地摸索多元化的惠益分享機(jī)制。在參與國(guó)際條約的國(guó)家之間建立惠益分享機(jī)制極有必要。一方面，維護(hù)和增進(jìn)共同利益是全球治理的應(yīng)有之義。另一方面，合理的惠益分享機(jī)制可以促使更多的國(guó)家參與國(guó)際條約。當(dāng)然，惠益分享問(wèn)題比較復(fù)雜，其復(fù)雜性主要緣于以下四個(gè)方面：其一，各國(guó)的開發(fā)水平參差不齊；其二，各國(guó)的利益需求紛繁多樣；其三，各個(gè)公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象各不相同；其四，惠益分享不等于平均主義。因此，在不同的公海保護(hù)區(qū)，區(qū)域國(guó)際條約應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的惠益分享機(jī)制。

綜上所述，就公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系而言，國(guó)家實(shí)際上是面臨習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)之間的選擇，而恰恰是這種選擇權(quán)的存在使公海自由與公海保護(hù)區(qū)能夠相互促進(jìn)——制定相關(guān)國(guó)際條約的作用在于使國(guó)家陸續(xù)放棄對(duì)習(xí)慣權(quán)利(即公海自由)的堅(jiān)持，而為了能夠讓更多的國(guó)家選擇條約義務(wù)(即公海保護(hù)區(qū))，國(guó)際條約必須不斷自我完善，包括提高開放程度和完善惠益分享。反過(guò)來(lái)，國(guó)際條約無(wú)法及時(shí)完善，則說(shuō)明公海保護(hù)區(qū)作為法律制度仍然不成熟，那么國(guó)家當(dāng)然可以繼續(xù)堅(jiān)持公海自由。因?yàn)楣１Ｗo(hù)區(qū)的發(fā)展路徑是通過(guò)區(qū)域性條約的發(fā)展來(lái)推動(dòng)全球性條約的產(chǎn)生和充實(shí)，所以區(qū)域性條約的不斷完善顯得更加重要。同時(shí)，隨著越來(lái)越多的國(guó)家放棄傳統(tǒng)的公海自由，不但公海保護(hù)區(qū)逐漸得到大多數(shù)國(guó)家的承認(rèn)，而且公海自由的內(nèi)涵也會(huì)得到相應(yīng)的發(fā)展?？梢?jiàn)，公海自由與公海保護(hù)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)相互促進(jìn)。

四、在船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)的視角下，公海自由與公海保護(hù)區(qū)是相互平衡的關(guān)系

公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系還可以解讀為船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)之間的關(guān)系。

(一)公海自由主要表現(xiàn)為船旗國(guó)專屬管轄權(quán)

國(guó)家對(duì)某個(gè)事項(xiàng)是否擁有合法的管轄權(quán)取決于國(guó)際法的承認(rèn)。這既包括國(guó)際習(xí)慣的承認(rèn)，也包括國(guó)際條約的承認(rèn)。

國(guó)際習(xí)慣承認(rèn)的國(guó)家管轄權(quán)主要是屬地管轄權(quán)和屬人管轄權(quán)。它們分別以領(lǐng)土原則和國(guó)籍原則作為理論依據(jù)。*參見(jiàn)[英]M·阿庫(kù)斯特：《現(xiàn)代國(guó)際法概論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版，第122-123頁(yè)。根據(jù)《奧本海國(guó)際法》一書，作為國(guó)家對(duì)于國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)一切人和物行使最高權(quán)威的權(quán)力，主權(quán)就是屬地最高權(quán)(即領(lǐng)有權(quán)或領(lǐng)土主權(quán))。同時(shí)，作為國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)外本國(guó)人行使最高權(quán)威的權(quán)力，主權(quán)也是屬人最高權(quán)(即統(tǒng)治權(quán)或政治主權(quán))。*參見(jiàn)[英]勞特派特修訂：《奧本海國(guó)際法》(上卷第一分冊(cè))，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書館1981年版，第216頁(yè)。很顯然，屬地管轄權(quán)和屬人管轄權(quán)從主權(quán)本身尋找理論依據(jù)，并且依賴連接點(diǎn)(領(lǐng)土或國(guó)籍)的存在。

在公海上，國(guó)際習(xí)慣承認(rèn)的國(guó)家管轄權(quán)主要是國(guó)家對(duì)本國(guó)船舶享有的專屬管轄權(quán)(排除其他國(guó)家的管轄權(quán))，即船旗國(guó)專屬管轄權(quán)。其中，在很大程度上講，對(duì)場(chǎng)所的管轄(對(duì)船舶的內(nèi)部事務(wù))是屬地管轄權(quán)的延伸，連接點(diǎn)是領(lǐng)土(將船舶擬制為國(guó)家的領(lǐng)土)；對(duì)物的管轄(對(duì)船舶本身的管轄)是屬人管轄權(quán)的延伸，連接點(diǎn)是國(guó)籍。*在“荷花號(hào)案”中，常設(shè)國(guó)際法院認(rèn)為，公海自由原則的推論是公海上的船舶就像所懸掛旗幟國(guó)家的領(lǐng)土，因?yàn)樗拖裨谄鋰?guó)家的領(lǐng)土上一樣，只有該國(guó)可以對(duì)其行使權(quán)力，其他國(guó)家則不可以。不過(guò)，船舶與國(guó)家真正的領(lǐng)土還是有一定區(qū)別的。正因?yàn)槿绱?，美?guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為一個(gè)人出生在美國(guó)船舶上并不是出生在美國(guó)，因此不擁有美國(guó)公民的國(guó)籍。同時(shí)，船舶的國(guó)籍與自然人和法人的國(guó)籍既相似，也不完全相同。盡管存在種種差別，但仍然可以在很大程度上將上述專屬管轄權(quán)視為屬地管轄權(quán)與屬人管轄權(quán)的延伸。參見(jiàn)[美]路易斯·B·宋恩等：《海洋法精要》，傅崐成等譯，上海交通大學(xué)出版社2014年版，第24-25頁(yè)、第39頁(yè)。眾所周知，船舶是各國(guó)行使海洋權(quán)利的主要載體之一。公海自由意味著公海向所有國(guó)家的船舶開放，而船旗國(guó)專屬管轄權(quán)可以保障這種開放性，即保障國(guó)家在公海行使海洋權(quán)利的自由意志不受干擾。從這個(gè)意義上講，公海自由主要表現(xiàn)為船旗國(guó)專屬管轄權(quán)。不過(guò)，國(guó)家與國(guó)家之間仍然可以通過(guò)簽訂國(guó)際條約的形式來(lái)確立船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況，即國(guó)際條約所承認(rèn)的管轄權(quán)。

國(guó)際條約所承認(rèn)的船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況往往涉及國(guó)際社會(huì)的利益平衡。除了利益平衡，這些例外情況還須考慮合理公平，以防止國(guó)家對(duì)例外情況的濫用。因此，船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況主要以利益平衡和合理公平兩方面作為依據(jù)，并且不依賴連接點(diǎn)(領(lǐng)土或國(guó)籍)的存在。例如，根據(jù)《公約》第110條，一國(guó)軍艦在公海上如有合理根據(jù)認(rèn)為外國(guó)船舶正在從事海盜、販奴等行為，那么它有權(quán)登臨該船舶。該條所規(guī)定的情況之所以能夠成為船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外，既緣于打擊海盜、販奴等行為符合國(guó)際社會(huì)的整體利益，也緣于它要求有“合理根據(jù)”為前提。值得注意的是，國(guó)際環(huán)境條約在突破船旗國(guó)專屬管轄權(quán)方面有較多成果。例如1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》和1973年《防止船舶污染國(guó)際公約》都允許締約國(guó)在公海上對(duì)外國(guó)船舶采取措施，以防止或減少油輪泄漏或船舶廢棄物對(duì)沿海國(guó)海洋環(huán)境的污染。又如，《魚類種群協(xié)定》允許區(qū)域性漁業(yè)組織的成員國(guó)或區(qū)域性漁業(yè)安排的參與國(guó)在公海上對(duì)外國(guó)漁船進(jìn)行管轄，以養(yǎng)護(hù)跨界魚類種群和高度洄游魚類種群。

(二)公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上是沿海國(guó)管轄權(quán)的變相擴(kuò)張

構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)必然要求對(duì)各國(guó)船舶的行為進(jìn)行管轄。在茫茫公海上，真正有能力對(duì)各國(guó)船舶進(jìn)行及時(shí)和有效管轄的國(guó)際法主體主要是國(guó)家(國(guó)家的海上力量可能會(huì)冠以國(guó)際組織的名義進(jìn)行活動(dòng))。同時(shí)，隨著公海保護(hù)區(qū)在世界范圍內(nèi)的推廣，出于便利和成本的考慮，管護(hù)措施的落實(shí)將主要依靠地理相鄰國(guó)家或者區(qū)域性國(guó)際條約的域內(nèi)國(guó)家，即主要依靠沿海國(guó)。因此，從這個(gè)角度看，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上是沿海國(guó)管轄權(quán)的體現(xiàn)。

問(wèn)題在于，為了落實(shí)公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施，沿海國(guó)的海上力量是否可以管轄其他國(guó)家的船舶？換言之，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施是否可以構(gòu)成船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況呢？如前所述，船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況主要依賴國(guó)際條約的承認(rèn)。因此，如果公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施發(fā)生在相關(guān)國(guó)際公約(包括區(qū)域性國(guó)際公約)的締約國(guó)之間，同時(shí)，為了有效地發(fā)揮公海保護(hù)區(qū)的作用，該公約允許沿海國(guó)的海上力量管轄其他國(guó)家的船舶，那么船旗國(guó)專屬管轄權(quán)可以被突破。

由此可見(jiàn)，一方面，根據(jù)國(guó)際習(xí)慣，公海自由主要表現(xiàn)為船旗國(guó)專屬管轄權(quán)，船旗國(guó)專屬管轄權(quán)意味著沿海國(guó)在公海上對(duì)別國(guó)船舶一般沒(méi)有管轄權(quán)；另一方面，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上是沿海國(guó)管轄權(quán)的體現(xiàn)，更重要的是，相關(guān)管護(hù)措施可以依據(jù)國(guó)際條約構(gòu)成船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況。因此，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上就成為沿海國(guó)管轄權(quán)的變相擴(kuò)張，對(duì)公海自由形成新的限制。

與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，沿海國(guó)管轄權(quán)的擴(kuò)張具有一定的歷史必然性。

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)國(guó)家的海洋能力出現(xiàn)顯著的增長(zhǎng)時(shí)，沿海國(guó)管轄權(quán)的擴(kuò)張將不可避免，公海自由也必然受到相應(yīng)的限制。國(guó)家的海洋能力主要包括兩個(gè)主要方面，即構(gòu)建價(jià)值的能力和構(gòu)建秩序的能力。所謂構(gòu)建價(jià)值的能力，是指認(rèn)識(shí)海洋的不同價(jià)值，并且將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利益的能力。所謂構(gòu)建秩序的能力，是指國(guó)家能夠在其認(rèn)為有價(jià)值的海域建立自己主導(dǎo)的秩序。舉例來(lái)講，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所在海域原本屬于公海?！岸?zhàn)”之后，海洋漁業(yè)資源出現(xiàn)了衰竭的跡象，于是，美國(guó)在1945年9月28日率先發(fā)表了《在毗連美國(guó)海岸的公海海域建立漁業(yè)保存區(qū)的公告》，宣布在過(guò)去由美國(guó)國(guó)民單獨(dú)從事捕魚活動(dòng)的區(qū)域，美國(guó)有排他性的管理和控制權(quán)。在過(guò)去由美國(guó)和其他國(guó)家國(guó)民共同從事捕魚活動(dòng)的區(qū)域，美國(guó)的管理和控制則受與其他國(guó)家締結(jié)的協(xié)定的限制。*參見(jiàn)周亞子、范涌：《公?！?，海洋出版社1990年版，第146頁(yè)。之后，很多國(guó)家陸續(xù)提出類似主張。在聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議上，經(jīng)過(guò)反復(fù)爭(zhēng)論，各國(guó)終于達(dá)成妥協(xié)，在《公約》中確立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立更多地緣于沿海國(guó)已經(jīng)有能力在領(lǐng)海以外的近海構(gòu)建以自己為中心、以生物資源養(yǎng)護(hù)為內(nèi)容的法律秩序。當(dāng)然，該法律秩序的覆蓋范圍即200海里是一個(gè)國(guó)家之間妥協(xié)的產(chǎn)物。

對(duì)于構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)而言，國(guó)家海洋能力的上述兩個(gè)方面已有較大的增長(zhǎng)。一方面，隨著科技的進(jìn)步，人類對(duì)生物多樣性的認(rèn)識(shí)也在逐漸加深。生物多樣性不僅具有實(shí)物產(chǎn)品的價(jià)值(例如食品)，而且是巨大的無(wú)形資產(chǎn)。*參見(jiàn)鐵錚：《生物多樣性價(jià)值幾何》，《中國(guó)教育報(bào)》2005年6月6日。其中，海洋生物作為無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值直到晚近才被認(rèn)識(shí)和重視。在今天，這種無(wú)形資產(chǎn)，主要是指海洋遺傳資源?！袄鐝暮？锌梢缘玫綇?qiáng)心多肽，從海綿中可以分離出多種抗毒、治療癌癥的化合物，從海鞘中也可以得到抗病毒和抗腫瘤的化合物?！?汪開治：《運(yùn)用遺傳工程開發(fā)利用海洋生物資源》，《世界農(nóng)業(yè)》1986年第4期。毋庸贅言，公海蘊(yùn)含著豐富的生物資源，其生物多樣性的價(jià)值難以估量。因此，《聯(lián)大決議》將構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的目標(biāo)確定為更好地處理生物多樣性的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)該問(wèn)題包括作為一個(gè)整體的全部海洋遺傳資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。*United Nations Document A/RES/69/292.另一方面，得益于航海、航空、衛(wèi)星、通訊等方面的科技進(jìn)步，公海對(duì)于人類已經(jīng)不再遙不可及，換言之，在部分公海海域，越來(lái)越多的國(guó)家開始具備進(jìn)行管控的能力。舉例來(lái)講，地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)是世界上第一個(gè)涵蓋公海海域的海洋保護(hù)區(qū)。*地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)有53%的面積位于公海海域。參見(jiàn)姜麗、桂靜、羅婷婷、王群：《公海保護(hù)區(qū)問(wèn)題初探》，《海洋開發(fā)與管理》2013年第9期。它由法國(guó)、意大利和摩納哥在2002年正式建立。該保護(hù)區(qū)位于相對(duì)封閉的區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)的鯨魚和海豚的密度比地中海其他區(qū)域要高2倍到4倍。上述三國(guó)對(duì)該保護(hù)區(qū)進(jìn)行共同監(jiān)管，并采取適當(dāng)措施，防止人類活動(dòng)對(duì)海洋哺乳動(dòng)物造成直接或間接的影響。*參見(jiàn)桂靜：《國(guó)際現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)及其管理機(jī)制概覽》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2013年第5期。從實(shí)際效果來(lái)看，盡管還有改進(jìn)的空間，但上述國(guó)家不但有效地對(duì)該保護(hù)區(qū)實(shí)施了管理，而且已經(jīng)取得了許多積極的成果。*參見(jiàn)王琦、桂靜、公衍芬、范曉婷：《法國(guó)公海保護(hù)的管理和實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，《環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊》2013年第2期。因此，事實(shí)證明，在《公約》誕生35年之后，國(guó)家構(gòu)建價(jià)值的能力和構(gòu)建秩序的能力又出現(xiàn)了顯著的增長(zhǎng)。

(三)船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)平衡

1648年《威斯特伐利亞和約》之所以被認(rèn)為是國(guó)際法的開端，是因?yàn)樗_認(rèn)了最重要的法理基礎(chǔ)即國(guó)家主權(quán)平等原則。經(jīng)過(guò)數(shù)百年的發(fā)展，《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條將該原則作為當(dāng)代國(guó)家關(guān)系的首要原則。國(guó)家主權(quán)平等原則奠定了國(guó)際法的基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了國(guó)際法的“非中心化”，即國(guó)際法的制定者與執(zhí)行者都是國(guó)家，不存在凌駕于國(guó)家之上的中央權(quán)威。與此同時(shí)，根據(jù)漢斯·凱爾森(Hans Kelsen)的觀點(diǎn)，國(guó)際法以某種方式讓國(guó)家承擔(dān)義務(wù)和行使權(quán)利，意味著國(guó)際法讓國(guó)家的國(guó)內(nèi)法自己決定如何通過(guò)規(guī)制個(gè)人的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)其承擔(dān)的義務(wù)和行使的權(quán)利，即國(guó)際法實(shí)際上是將個(gè)人納入國(guó)內(nèi)法的秩序之下。*See Hans Kelsen, “Sovereignty and International Law”, Georgetown Law Journal, Vol. 48, No. 4, 1960, p.628.國(guó)際法讓國(guó)家的國(guó)內(nèi)法自己決定如何規(guī)制個(gè)人的行為，但又不存在凌駕于國(guó)家之上的中央權(quán)威，擴(kuò)張自己管轄權(quán)就成為國(guó)家的本能，因?yàn)槟菢訒?huì)使國(guó)家的利益最大化。誠(chéng)然，這樣的法律體系比較原始，但卻是現(xiàn)實(shí)情況。究其原因，正如詹寧斯(Jennings)所解釋的那樣，由于國(guó)際法從誕生到發(fā)展成為復(fù)雜的體系，之間的時(shí)間非常短，所以，正如人們所看到那樣，這個(gè)傳統(tǒng)的體系仍然十分原始，這緣于國(guó)際社會(huì)本身的“非中心化”。*See R. Y. Jennings, “The Progress of International Law”, British Year Book of International Law, Vol. 34, 1958, p. 354.

傳統(tǒng)國(guó)際法對(duì)國(guó)家管轄權(quán)的制約比較薄弱，以至于在著名的“荷花號(hào)案”中，常設(shè)國(guó)際法院非但不承認(rèn)法國(guó)所提出的觀點(diǎn)，即一個(gè)國(guó)家對(duì)管轄權(quán)的主張必須由國(guó)際條約或國(guó)際習(xí)慣所確立，反而認(rèn)為國(guó)際法給予了國(guó)家主張和行使管轄權(quán)的充分自由。*參見(jiàn)姜琪：《簡(jiǎn)論國(guó)際法上的管轄權(quán)制度》，《當(dāng)代法學(xué)》2001年第5期。在“二戰(zhàn)”之后，由于國(guó)際社會(huì)的法治化和組織化得到較大的發(fā)展，國(guó)家之間更多地通過(guò)國(guó)際條約或國(guó)際組織來(lái)協(xié)調(diào)各自之間的管轄權(quán)沖突，所以現(xiàn)代國(guó)際法開始更加全面和深入地抑制國(guó)家管轄權(quán)的無(wú)序擴(kuò)張。不過(guò)，從根本上講，這沒(méi)有改變國(guó)家擴(kuò)張管轄權(quán)的本能，因?yàn)閲?guó)際法的“非中心化”沒(méi)有改變，國(guó)際社會(huì)的“非中心化”也沒(méi)有改變。

盡管擴(kuò)張管轄權(quán)是國(guó)家的本能，并且無(wú)法改變，但是為避免這種擴(kuò)張陷入無(wú)序，有必要予以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。如前所述，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上是沿海國(guó)管轄權(quán)的變相擴(kuò)張，所以這種監(jiān)督也適用于沿海國(guó)管轄權(quán)，進(jìn)而適用于公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施。那么如何進(jìn)行監(jiān)督呢？同樣，如前所述，船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況主要以利益平衡和合理公平兩個(gè)方面作為依據(jù)，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的目的是為了國(guó)際社會(huì)的整體利益，因此，出于利益平衡的考慮，國(guó)際公約可以允許公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施成為船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況。然而，突破船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的前提是“合理公平”。換言之，可以通過(guò)對(duì)“合理公平”的考察來(lái)監(jiān)督公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施。從本質(zhì)上看，這種監(jiān)督就是要在船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)之間實(shí)現(xiàn)平衡。

如前所述，船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的例外情況主要依賴國(guó)際條約的承認(rèn)。不過(guò)，對(duì)于何為“合理公平”，較難從條約本身找到答案，而是需要依賴第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制。這既是因?yàn)閲?guó)際條約不可避免的具有模糊性，也緣于制定國(guó)際條約的一般經(jīng)驗(yàn)。正如路易斯·亨金(Louis Henkin)在總結(jié)《公約》的談判經(jīng)驗(yàn)之后所提出的那樣，在制定條約時(shí)，經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次談判，國(guó)家之所以能夠最終達(dá)成妥協(xié)，是因?yàn)樵撏讌f(xié)得到了一種或一種以上爭(zhēng)端解決方式的支持。在無(wú)數(shù)次的談判中，只有在第三方解決方案可以被用于解釋和適用條約的爭(zhēng)端時(shí)，國(guó)家才會(huì)同意給予某些權(quán)力。*參見(jiàn)[美]路易斯·亨金：《國(guó)際法：政治與價(jià)值》，張乃根等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第130頁(yè)。同時(shí)，因?yàn)楣１Ｗo(hù)區(qū)是一種新事物，所以對(duì)其管護(hù)措施是否“合理公平”的解讀和判斷也需要以國(guó)際法的發(fā)展為基礎(chǔ)，而第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制恰恰能夠較好地推動(dòng)相關(guān)國(guó)際法的發(fā)展。在1893年“白令海海豹仲裁案”中，為了保護(hù)前往本國(guó)島嶼進(jìn)行繁殖的海豹，美國(guó)試圖對(duì)公海上的英國(guó)漁船行使管轄權(quán)，但是該管轄權(quán)沒(méi)有被仲裁庭所認(rèn)可。*美國(guó)的Pribiloff島是太平洋海豹的主要繁殖地點(diǎn)。英國(guó)漁船在該島周邊的公海上不斷截殺前往繁殖地的海豹。1881年，美國(guó)宣布其有權(quán)在公海采取行動(dòng)，以保護(hù)前往本國(guó)領(lǐng)土的海豹，并開始阻撓英國(guó)漁船的截殺行為。英國(guó)以公海自由為依據(jù)反對(duì)美國(guó)的做法。之后，英美將該爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁。1893年，仲裁庭最終支持了英國(guó)的主張。See Cairo A. R. Robb, International Environmental Law Reports, London: Cambridge University Press, 1999, pp.43-88.著名國(guó)際環(huán)境法學(xué)者菲利普·桑茲(Philippe Sands)認(rèn)為，該案不但深刻地揭示了在國(guó)家主權(quán)管轄范圍之外的海域內(nèi)保護(hù)海洋自然資源的固有困難，而且也表明了國(guó)際法庭或仲裁機(jī)構(gòu)在和平解決國(guó)際爭(zhēng)端、推動(dòng)國(guó)際法發(fā)展方面的重要作用。*Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, London: Cambridge University Press, 2003, pp.561-562.在“白令海海豹仲裁案”發(fā)生一百多年之后的今天，隨著環(huán)境和形勢(shì)的變化，國(guó)際法必然需要與時(shí)俱進(jìn)，而就推動(dòng)相關(guān)國(guó)際法的發(fā)展而言，國(guó)際法庭或仲裁機(jī)構(gòu)的作用仍然非常重要。有鑒于此，有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域性國(guó)際條約和全球性國(guó)際條約都應(yīng)當(dāng)為締約國(guó)能夠利用第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制減少障礙。于是，假如反思2000年“南方藍(lán)鰭金槍魚案”及其所涉及的《養(yǎng)護(hù)南方藍(lán)鰭金槍魚公約》，那么就不難認(rèn)識(shí)到積極利用《公約》框架下的強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決程序的重要性。*1994年《養(yǎng)護(hù)南方藍(lán)鰭金槍魚公約》對(duì)南方藍(lán)鰭金槍魚采取配額捕撈制度。澳大利亞、新西蘭和日本都是締約國(guó)。澳、新兩國(guó)認(rèn)為日本沒(méi)有遵守捕撈配額，并向國(guó)際海洋法法庭(ITLOS)申請(qǐng)仲裁。2000年，仲裁庭裁定自己沒(méi)有管轄權(quán)，因?yàn)楦鶕?jù)《養(yǎng)護(hù)南方藍(lán)鰭金槍魚公約》第16條，只有在爭(zhēng)端當(dāng)事方同意的情況下，相關(guān)爭(zhēng)端才能被提交國(guó)際仲裁或訴訟。Southern Bluefin Tuna Cases of Provisional Measures (New Zealand v. Japan; Australia v. Japan), ITLOS Case No. 3 & 4, at https://www.itlos.org/en/cases/list-of-cases/case-no-3-4/，Jan.17，2017.

五、結(jié) 論

公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系可以解讀為自由秩序與全球治理的關(guān)系、習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)的關(guān)系以及船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)的關(guān)系。這三對(duì)關(guān)系分別是理念、內(nèi)容、執(zhí)行三個(gè)層面的核心問(wèn)題。

從理念上看，公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間的沖突就是以海洋自由為代表的傳統(tǒng)自由秩序與全球治理之間的沖突。同時(shí)，因?yàn)橐匀蛑卫頌槭侄螌?duì)傳統(tǒng)的自由秩序進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚谴髣?shì)所趨，所以構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)以限制公海自由也是必由之路，但結(jié)果不應(yīng)是一方取代另一方，而應(yīng)當(dāng)是兩者的相互融合。

從內(nèi)容上看，公海自由主要是習(xí)慣權(quán)利，公海保護(hù)區(qū)主要是條約義務(wù)。國(guó)家對(duì)此擁有選擇權(quán)。為了讓更多的國(guó)家選擇條約義務(wù)，條約必須不斷自我完善。公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展路徑是以區(qū)域性條約的發(fā)展推動(dòng)全球性條約的產(chǎn)生和充實(shí)，所以區(qū)域性條約的不斷完善顯得更加重要。當(dāng)各國(guó)逐漸支持公海保護(hù)區(qū)時(shí)，公海自由的內(nèi)涵也會(huì)相應(yīng)發(fā)展。兩者能夠相互促進(jìn)。

從執(zhí)行上看，公海自由主要表現(xiàn)為船旗國(guó)專屬管轄權(quán)，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上是沿海國(guó)管轄權(quán)的變相擴(kuò)張。沿海國(guó)擴(kuò)張管轄權(quán)既有歷史必然性，也是國(guó)家的本能，且無(wú)法改變。不過(guò)，為避免沿海國(guó)管轄權(quán)的擴(kuò)張陷入無(wú)序，有必要對(duì)公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施進(jìn)行監(jiān)督，即應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)第三方爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)判斷突破船旗國(guó)專屬管轄權(quán)的前提即“合理公平”是否存在。更重要的是，這種監(jiān)督在本質(zhì)上就是要在船旗國(guó)管轄權(quán)與沿海國(guó)管轄權(quán)之間實(shí)現(xiàn)平衡。

對(duì)上述三個(gè)層面的分析表明，公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間是相互融合、相互促進(jìn)和相互平衡的關(guān)系。這種關(guān)系一方面承認(rèn)公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間的確有矛盾，另一方面也表明在矛盾的發(fā)展過(guò)程中，兩者都會(huì)發(fā)生變化——公海保護(hù)區(qū)從初創(chuàng)到完善，公海自由從片面到兼容，并最終形成新事物，即公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的新秩序。因此，人們不應(yīng)僅僅專注于矛盾的本身，也要看到矛盾的發(fā)展。如果能夠以發(fā)展的觀點(diǎn)，看到矛盾發(fā)展的上述結(jié)果，那么就應(yīng)當(dāng)支持公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建。

(責(zé)任編輯：徐瀾波)

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1005-9512-(2017)10-0091-09

張磊，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，上海高校智庫(kù)——上海交通大學(xué)海洋法治研究中心兼職副研究員。

*本文系中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)重大科研項(xiàng)目“聯(lián)合國(guó)海洋法公約若干制度評(píng)價(jià)與完善研究”(項(xiàng)目編號(hào)：CAMAZDA201601)的階段性成果。筆者在寫作本文的過(guò)程中獲得上海海洋大學(xué)唐建業(yè)老師、國(guó)家海洋局鄭苗壯老師以及上海交通大學(xué)張國(guó)斌老師的幫助和指點(diǎn)，特此鳴謝。