行政訴訟中舉報(bào)人原告資格的審查路徑——基于指導(dǎo)案例77號(hào)的分析

(浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,浙江杭州 310008)

實(shí)務(wù)研究

行政訴訟中舉報(bào)人原告資格的審查路徑——基于指導(dǎo)案例77號(hào)的分析

黃鍇

(浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,浙江杭州 310008)

在與舉報(bào)相關(guān)的行政案件中，判定舉報(bào)人是否具有行政訴訟原告資格是最為核心的爭(zhēng)議。分析指導(dǎo)案例77號(hào)以及相關(guān)案例，可以發(fā)現(xiàn)最高人民法院以舉報(bào)是否出于自身合法權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定舉報(bào)人的原告資格，這一思路回避了舉報(bào)人與舉報(bào)答復(fù)行為之間是否存在利害關(guān)系的問(wèn)題。行政訴訟中判斷原告資格最為關(guān)鍵的要件為“合法權(quán)益”，目前我國(guó)法院更接受“值得保護(hù)的利益說(shuō)”，并以德國(guó)法上的“保護(hù)規(guī)范理論”予以界分。舉報(bào)雖在實(shí)定法上表現(xiàn)為一類權(quán)利，但對(duì)其保護(hù)的目的不在于特定人的私益，而在于公共利益，因此其不屬于“值得保護(hù)的利益”，據(jù)此可將指導(dǎo)案例77號(hào)所隱藏的邏輯歸納為三個(gè)層次的審查路徑：第一，舉報(bào)并非一項(xiàng)主觀權(quán)利，僅是“作為特定法律技術(shù)”的權(quán)利；第二，行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)的內(nèi)容旨在保護(hù)公共利益；第三，作為舉報(bào)人的原告不具有原告資格，并不意味著原告在案件中當(dāng)然地不具有原告資格。

行政訴訟；利害關(guān)系；合法權(quán)益；舉報(bào)；值得保護(hù)的利益

舉報(bào)制度在我國(guó)古已有之，作為對(duì)御史監(jiān)察制的重要補(bǔ)充，它是統(tǒng)治階級(jí)采取的鼓勵(lì)臣民以各種途徑告發(fā)各級(jí)官員言行不法的制度。*《秦簡(jiǎn)·語(yǔ)書》中即有“舉劾不從令者，致于律”的說(shuō)法。轉(zhuǎn)引自程印學(xué)、王成志：《中國(guó)封建權(quán)力監(jiān)督制度論析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1998年第4期。新中國(guó)成立以后，基于“每個(gè)革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯(cuò)誤缺點(diǎn)之權(quán)”的思想，*中共中央文獻(xiàn)研究室：《毛澤東著作專題摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2003年版，第2161頁(yè)。依靠人民群眾制約公權(quán)力得到重視和鼓勵(lì)，在這一時(shí)期，接受人民群眾來(lái)信來(lái)訪成為常規(guī)途徑逐步得到確立，舉報(bào)就是在信訪制度中分離出來(lái)的一項(xiàng)制度。*1988年中共中央發(fā)布的《關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須保持廉潔的通知》(中共中央5號(hào)文件)要求：“在各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)設(shè)立舉報(bào)中心，以及時(shí)揭露黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)之便進(jìn)行貪污、賄賂、挪用公款、出賣國(guó)家秘密及其他違反違紀(jì)行為?！薄芭e報(bào)”作為一項(xiàng)法律制度最早出現(xiàn)在行政領(lǐng)域是在1997年的我國(guó)《行政監(jiān)察法》中，該法第6條規(guī)定：“監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)依靠群眾。監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度，公民對(duì)于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違法失職行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉?！?值得注意的是，我國(guó)法律條文中最早出現(xiàn)“舉報(bào)”一詞是在刑事領(lǐng)域，1996年修訂的我國(guó)《刑事訴訟法》將原法中的“檢舉”一詞均修改為“舉報(bào)”，1997年修訂的我國(guó)《刑法》亦出現(xiàn)了“舉報(bào)”一詞，該法第254條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，對(duì)控告人、申訴人、批評(píng)人、舉報(bào)人實(shí)行報(bào)復(fù)陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以上七年以下有期徒刑?！敝档米⒁獾氖牵藭r(shí)的舉報(bào)對(duì)象仍限于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。由于舉報(bào)在行政監(jiān)察領(lǐng)域所發(fā)揮的積極作用，此后其被迅速推廣至行政管理領(lǐng)域，其后出臺(tái)的我國(guó)《價(jià)格法》《海關(guān)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《安全生產(chǎn)法》《行政許可法》《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等法律均規(guī)定了舉報(bào)制度，舉報(bào)對(duì)象已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)任何單位和個(gè)人的違法行為均可進(jìn)行舉報(bào)。在執(zhí)法任務(wù)繁重、監(jiān)管對(duì)象眾多的當(dāng)下，舉報(bào)的功能定位已從監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行轉(zhuǎn)向彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不足，并在行政實(shí)踐中發(fā)揮著積極的作用。

然而，隨著舉報(bào)成為公眾參與行政管理的重要途徑，行政機(jī)關(guān)所接受的舉報(bào)數(shù)量不斷攀升。*以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年浙江省各級(jí)消保委接到舉報(bào)19990件，同比上漲23.67%。參見《2016年全省投訴情況分析》，http://www.zj315.org/，2017年4月25日訪問(wèn)。不可避免的是，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)未予答復(fù)、拖延答復(fù)或者答復(fù)內(nèi)容不符合要求等情形逐漸出現(xiàn)，舉報(bào)人對(duì)此提起的行政訴訟也成為一類新型的行政案件并在實(shí)踐中快速增長(zhǎng)。*以陜西省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年陜西省各級(jí)法院受理的行政案件中舉報(bào)投訴類案件占到5.84%，位居各類案件中的第五位。參見《2016年全省行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，http://sxzffz.gov.cn/，2017年4月25日訪問(wèn)。在此類案件中，最具爭(zhēng)議的是，舉報(bào)人是否具有行政訴訟的原告資格?？隙ㄕ哒J(rèn)為，舉報(bào)是法律賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)的行為若侵害舉報(bào)權(quán)利，舉報(bào)人當(dāng)然有提起行政訴訟的原告資格。*余韜：《舉報(bào)人不服行政機(jī)關(guān)答復(fù)行為的可訴性》，《人民法院報(bào)》2016年1月27日。否定者認(rèn)為，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人對(duì)違法行為均可進(jìn)行舉報(bào)，若向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)后即具備行政訴訟的原告資格，勢(shì)必造成“濫訴”的后果，浪費(fèi)司法資源。*李凌云：《立案登記制下的行政“濫訴”之認(rèn)定》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。各級(jí)法院在審理相關(guān)案件時(shí)，也不免陷入兩難境地，若一律否定舉報(bào)人的原告資格，似乎違背我國(guó)《行政訴訟法》放寬原告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的宗旨，若一律肯定舉報(bào)人的原告資格，則會(huì)造成相關(guān)案件泛濫，更助長(zhǎng)“職業(yè)舉報(bào)人”的氣焰。*相關(guān)報(bào)道屢見不鮮，例如，據(jù)報(bào)道2015年至2016年上半年，深圳法院受理市場(chǎng)監(jiān)管類一審行政案件1375件，其中涉及職業(yè)投訴人的舉報(bào)投訴類案件達(dá)1187件，僅葉某一人便提起行政訴訟280件。參見《有職業(yè)投訴人一人提起行政訴訟280件》，《南方都市報(bào)》2016年8月25日。2016年12月28日最高人民法院(以下簡(jiǎn)稱：最高院)發(fā)布第15批指導(dǎo)性案例，其中的指導(dǎo)案例77號(hào)是最高院對(duì)上述問(wèn)題的回應(yīng)。通過(guò)對(duì)該案的分析，筆者于本文中試圖回答以下兩個(gè)問(wèn)題：其一，法院在審查舉報(bào)人原告資格時(shí)遵循何種裁判思路？其二，從這種思路中可以看出法院對(duì)舉報(bào)制度的何種態(tài)度？

一、指導(dǎo)案例77號(hào)的裁判思路及存在問(wèn)題

(一)案情與判決

2012年5月28日，原告羅镕榮向被告吉安市物價(jià)局郵寄了一份申訴舉報(bào)函，對(duì)吉安電信公司向原告收取首次辦理手機(jī)卡卡費(fèi)20元進(jìn)行舉報(bào)，要求被告責(zé)令吉安電信公司退還非法收取原告的手機(jī)卡卡費(fèi)20元，依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)，依法獎(jiǎng)勵(lì)原告和書面答復(fù)原告相關(guān)處理結(jié)果。2012年5月31日，被告收到原告的申訴舉報(bào)函。2012年7月3日，被告作出《關(guān)于對(duì)羅镕榮2012年5月28日〈申訴書〉辦理情況的答復(fù)》，并向原告郵寄送達(dá)。答復(fù)內(nèi)容為：“2012年5月31日我局收到您反映吉安電信公司新辦手機(jī)卡用戶收取20元手機(jī)卡卡費(fèi)的申訴書后，我局非常重視，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)調(diào)查核實(shí)：江西省通管局和江西省發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于江西電信全業(yè)務(wù)套餐資費(fèi)優(yōu)化方案的批復(fù)》(贛通局〔2012〕14號(hào))規(guī)定：UIM卡收費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)：入網(wǎng)50元/張，補(bǔ)卡、換卡：30元/張。我局非常感謝您對(duì)物價(jià)工作的支持和幫助?！痹媸盏奖桓娴拇饛?fù)后，以答復(fù)中并沒有對(duì)原告申訴舉報(bào)信中的請(qǐng)求事項(xiàng)作出處理，違反我國(guó)《價(jià)格法》和《價(jià)格違法行為舉報(bào)規(guī)定》等相關(guān)法律規(guī)定為由將被告訴至法院，請(qǐng)求法院確認(rèn)被告在處理原告申訴舉報(bào)事項(xiàng)中的行為違法，依法撤銷被告的答復(fù)，判令被告依法查處原告申訴舉報(bào)信所涉及的違法行為。

原告作為舉報(bào)人是否具有原告資格，作為該案爭(zhēng)點(diǎn)之一，由法院在裁判理由中進(jìn)行了闡釋。法院認(rèn)為：“本案中，羅镕容雖然要求吉安市物價(jià)局‘依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)’，但仍是基于認(rèn)為吉安電信公司收取卡費(fèi)行為侵害其自身合法權(quán)益，向吉安市物價(jià)局進(jìn)行舉報(bào)，并持有收取費(fèi)用的發(fā)票作為證據(jù)。因此，羅镕榮與舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具有行政訴訟原告主體資格，依法可以提起行政訴訟。”

從以上表述中“雖然……但……”的語(yǔ)言結(jié)構(gòu)中，可以作出如下推論：該案原告之所以具有行政訴訟原告資格并非因?yàn)槠湟蟊桓嬉婪▽?duì)違法行為進(jìn)行查處，而是因?yàn)槠渥陨砗戏?quán)益受到該違法行為的侵害，并有證據(jù)可以證明。這一推論的反面即為，若原告僅要求被告依法對(duì)違法行為進(jìn)行查處，而自身合法權(quán)益并未受到違法行為侵害，則原告不具有行政訴訟原告資格。這一推論也為最高院所提取的裁判要點(diǎn)所印證：“舉報(bào)人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的，與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告主體資格?！睂?duì)此，可以提煉出舉報(bào)人具備行政訴訟的原告資格須具備的如下兩個(gè)要件：其一，自身合法權(quán)益受到侵害；其二，自身合法權(quán)益受到的侵害與被舉報(bào)行為之間存在因果關(guān)系。

基于如上判斷結(jié)構(gòu)，法院認(rèn)為該案中原告具有行政訴訟原告資格，進(jìn)而在對(duì)被訴行政行為的合法性審查后，判決被告的舉報(bào)答復(fù)行為“違反了《價(jià)格違法行為舉報(bào)規(guī)定》第十四條的規(guī)定，不具有合法性，應(yīng)予以糾正”。

(二)裁判思路的形成過(guò)程

指導(dǎo)案例77號(hào)雖確認(rèn)了該案原告的原告資格，但從其判斷結(jié)構(gòu)看，其并未承認(rèn)一切舉報(bào)人均具有行政訴訟原告資格，而是附條件地予以承認(rèn)。根據(jù)筆者對(duì)最高院通過(guò)各種途徑發(fā)布的相關(guān)案例的整理，這種“附條件承認(rèn)”的裁判思路是逐步發(fā)展而形成的。

關(guān)于舉報(bào)人原告資格的問(wèn)題，最高院在1996年的公報(bào)案例“湯晉訴當(dāng)涂縣勞動(dòng)局不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)案”中首次表明了其態(tài)度。在該案中，原告湯晉因其所在單位停發(fā)及亂扣其經(jīng)濟(jì)收入，向被告涂縣勞動(dòng)局進(jìn)行舉報(bào)，要求被告予以查處，后被告未予查處，亦未答復(fù)，原告將被告訴至法院要求其履行法定職責(zé)。法院受理了該案，并最終判決被告敗訴。雖然該案裁判理由中并未對(duì)舉報(bào)人原告資格的審查進(jìn)行系統(tǒng)闡述，但從法院的只言片語(yǔ)中似可管窺其中思路：“原告湯晉認(rèn)為建材公司違反勞動(dòng)法律、法規(guī)，侵害了自己的合法權(quán)益，寫信要求查處，是行使公民的正當(dāng)權(quán)利?！?《湯晉訴當(dāng)涂縣勞動(dòng)局不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)案》，載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》1996年第4期。此處的“自己的合法權(quán)益”與指導(dǎo)案例77號(hào)中的“自身合法權(quán)益”并無(wú)不同，在該案中，法院之所以受理原告的起訴并判決原告勝訴，作為“自己的合法權(quán)益”的勞動(dòng)權(quán)受到侵害顯然是一個(gè)重要的原因。

《人民法院報(bào)》2006年刊載的“啟東市天外天飲用水有限公司訴南通市工商局不履行法定職責(zé)案”將法院對(duì)舉報(bào)人原告資格的審查標(biāo)準(zhǔn)予以明晰化，該案中，原告啟東市天外天飲用水有限公司向被告南通市工商局舉報(bào)啟東市長(zhǎng)龍街有多家商店公開零售、批發(fā)冥幣，要求被告予以查處，后被告雖進(jìn)行了查處，但并未答復(fù)原告，原告將被告訴至法院要求履行法定職責(zé)。該案中，法院認(rèn)為：“原告向被告舉報(bào)并要求查處市場(chǎng)多家商店公開零售、批發(fā)冥幣的違法經(jīng)營(yíng)行為，目的是為了維護(hù)公共利益，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，這種舉報(bào)行為應(yīng)予提倡和鼓勵(lì)。但被告對(duì)原告的舉報(bào)行為是否作出答復(fù)的具體行政行為，與原告不存在行政法上的利害關(guān)系，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響?！?張志成：《南通中院裁定飲用水有限公司訴工商局不履行法定職責(zé)案》，《人民法院報(bào)》2006年12月25日。

在法院看來(lái)，該案中原告所舉報(bào)的違法行為并未侵害其自身合法權(quán)益，原告之所以舉報(bào)是“為了維護(hù)公共利益”，而不是保護(hù)其自身合法權(quán)益，因此不具有原告資格。自此，最高院的裁判思路已具備雛形，舉報(bào)人是否具有行政訴訟原告資格要看其舉報(bào)的目的是為了維護(hù)自身合法權(quán)益，還是為了維護(hù)公共利益。

然而，這種裁判思路在2009年《中國(guó)審判案例要覽》(2009年行政審判案例卷)登載的“劉春生不服重慶市建設(shè)委員會(huì)建設(shè)行政回復(fù)案”中似未得到延續(xù)。在該案中，原告劉春生與案外人渝亞公司簽訂房屋買賣合同，后原告因該房屋通風(fēng)、采光、燃?xì)獾葮?gòu)件不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，向被告重慶市建設(shè)委舉報(bào)，被告作出了答復(fù)。原告不服該答復(fù)，提起行政訴訟要求撤銷該答復(fù)。該案中，法院認(rèn)為：“市建設(shè)委在履行其建筑管理職責(zé)的過(guò)程中，與其管理對(duì)象構(gòu)成行政法律關(guān)系，市建設(shè)委是否查處涉嫌建筑違法的行為與房屋購(gòu)買人劉春生并無(wú)法律上的利害關(guān)系，故劉春生在本案中不具備原告主體資格。”*《劉春生不服重慶市建設(shè)委員會(huì)建設(shè)行政回復(fù)案》，載國(guó)家法官學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)審判案例要覽》(2009年行政審判案例卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社、人民法院出版社2011年版。

該案原告之所以舉報(bào)是因其所購(gòu)房屋不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，顯然屬于“自身合法權(quán)益”，根據(jù)上述兩案思路顯然應(yīng)具有原告資格，但此處法院并未沿用這一思路，而是采取了“行政法律關(guān)系”進(jìn)行判斷，即行政機(jī)關(guān)在查處違法行為時(shí)與被管理對(duì)象之間屬于行政法律關(guān)系，與舉報(bào)人之間并不存在行政法律關(guān)系，因此否定了本案原告的原告資格。

不知出于何種原因，最高院很快又回歸原先的裁判思路。2014年的《中國(guó)裁判案例要覽》(2014年行政審判案例選)登載的“北京北方狼商務(wù)調(diào)查有限公司不服北京市工商行政管理局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局工商行政答復(fù)案”又采用了“自身合法權(quán)益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在該案中，原告北京北方狼商務(wù)調(diào)查有限公司向被告北京市工商局舉報(bào)加多寶涼茶產(chǎn)品構(gòu)成虛假宣傳和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，要求被告予以查處，后被告答復(fù)原告舉報(bào)的事實(shí)不能成立，原告不服，將被告訴至法院，要求撤銷答復(fù)行為。該案雖然法院最終以舉報(bào)答復(fù)行為不屬于受案范圍為由駁回原告起訴，但從法院的理由中亦可看出該案原告不具備原告資格：“因無(wú)證據(jù)證明該答復(fù)對(duì)北方狼公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，故北方狼公司針對(duì)該答復(fù)提起行政訴訟，依法不屬于行政訴訟受案范圍。”*《北京北方狼商務(wù)調(diào)查有限公司不服北京市工商行政管理局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局工商行政答復(fù)案》，載國(guó)家法官學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)審判案例要覽》(2014年行政審判案例卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社、人民法院出版社2016年版。

顯然，法院的邏輯是，因?yàn)榕e報(bào)的目的不是“自身合法權(quán)益”，而是“公共利益”，所以舉報(bào)答復(fù)行為對(duì)原告不產(chǎn)生實(shí)際影響。

2015年最高院在其發(fā)布的《人民法院關(guān)于行政不作為十大案例》中進(jìn)一步延續(xù)了這樣的思路。在“鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案”中，因原告鐘華確實(shí)購(gòu)買了“北大荒富硒米”，損害了其“自身合法權(quán)益”，進(jìn)而向被告通州工商分局舉報(bào)，故法院認(rèn)為原告具有原告資格；在“蘭州宏光駕駛員培訓(xùn)服務(wù)有限公司訴蘭州市城關(guān)區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政不作為案”中，因原告蘭州宏光駕駛員培訓(xùn)服務(wù)有限公司確因案外人甘肅永隆文化用品有限公司的違法建設(shè)行為影響其練車場(chǎng)的正常使用，損害了其“自身合法權(quán)益”，進(jìn)而向被告蘭州市城關(guān)區(qū)執(zhí)法局舉報(bào)，故法院認(rèn)為原告具有原告資格。*《最高法發(fā)布人民法院關(guān)于行政不作為十大案例》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1534645.shtml，2017年4月25日訪問(wèn)。

通過(guò)對(duì)以上案例的梳理，可以看到最高院關(guān)于舉報(bào)人原告資格的裁判思路基本具有連貫性和一致性。并且，基于行政訴訟原告資格與行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)的相同性，最高院于2013年所作的一個(gè)答復(fù)亦可作為這一裁判思路基本形成的有力證據(jù)：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條第一款、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第(二)項(xiàng)規(guī)定，舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格?！?《最高人民法院關(guān)于舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格問(wèn)題的答復(fù)》([2013]行他字第14號(hào))。

(三)裁判思路的提煉與質(zhì)疑

有學(xué)者將最高院發(fā)布的指導(dǎo)性案例分為兩類，一類是“穩(wěn)定的司法意見最高化”，另一類是“最高法司法意見穩(wěn)定化”。從這一分類來(lái)看，指導(dǎo)案例77號(hào)顯然屬于前者。因?yàn)橹笇?dǎo)案例77號(hào)所歸納的裁判思路并未突破最高院之前所發(fā)布的一系列案件所形成的判斷框架，它僅僅是這些案件延長(zhǎng)線上的一個(gè)點(diǎn)而已。

在最高院看來(lái)，舉報(bào)人并不天然地具有行政訴訟原告資格，其原告資格的獲取是附條件的，可以歸納為兩個(gè)要件：其一，自身合法權(quán)益受到侵害；其二，自身合法權(quán)益受到的侵害與被舉報(bào)行為之間存在因果關(guān)系。進(jìn)一步提煉，可以將舉報(bào)人根據(jù)自身合法權(quán)益是否受到被舉報(bào)行為侵害的標(biāo)準(zhǔn)分為兩類：自身合法權(quán)益受到被舉報(bào)行為侵害的，稱為“私益舉報(bào)人”；自身合法權(quán)益未受到被舉報(bào)行為侵害的，稱為“公益舉報(bào)人”。私益舉報(bào)人具有行政訴訟原告資格，公益舉報(bào)人不具有行政訴訟原告資格。顯然，這一分類是具有其合理性的，若承認(rèn)公益舉報(bào)人的原告資格，行政訴訟無(wú)疑將遁入客觀訴訟。

在我國(guó)判斷行政訴訟原告資格的問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第25條之規(guī)定，即判斷原告與被訴行政行為之間是否存在利害關(guān)系。那么將舉報(bào)人分為“私益舉報(bào)人”、“公益舉報(bào)人”兩類，進(jìn)而判斷其原告資格，法院在判斷的是舉報(bào)人與什么行政行為之間的利害關(guān)系呢？筆者關(guān)注到，法院在對(duì)此類案件的審理中，均將其作為“要求履行法定職責(zé)案件”予以對(duì)待，而忽略了此類案件中還存在的一個(gè)行為，即“舉報(bào)答復(fù)行為”。事實(shí)上，判斷此類案件的原告資格，根據(jù)原告訴請(qǐng)的不同，法院存在截然不同的兩條進(jìn)路(見表1)。

表1 法院對(duì)原告資格的審查進(jìn)路

判斷原告與不履行法定職責(zé)行為之間的“利害關(guān)系”，應(yīng)以不履行法定職責(zé)是否侵害原告的合法權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)原告并非以“舉報(bào)人”的身份存在，而是以一個(gè)普通的行政相對(duì)人的身份存在；判斷原告與舉報(bào)答復(fù)行為之間的“利害關(guān)系”，應(yīng)以舉報(bào)答復(fù)行為是否侵害原告的合法權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)原告方以“舉報(bào)人”的身份存在。以“自身合法權(quán)益”判斷原告資格，顯然是判斷與“不履行法定職責(zé)行為”之間的利害關(guān)系，若指導(dǎo)案例77號(hào)意在說(shuō)明這一問(wèn)題，便沒有必要專門指出原告系“舉報(bào)人”，更無(wú)需在該案第一項(xiàng)裁判要點(diǎn)中明確舉報(bào)答復(fù)行為屬于行政訴訟的受案范圍。*指導(dǎo)案例77號(hào)的第一項(xiàng)裁判要點(diǎn)是：“行政機(jī)關(guān)對(duì)與舉報(bào)人有利害關(guān)系的舉報(bào)僅作出告知性答復(fù)，未按法律規(guī)定對(duì)舉報(bào)進(jìn)行處理，不屬于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第六項(xiàng)規(guī)定的‘對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為’，因而具有可訴性，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！币虼?，在筆者看來(lái)，指導(dǎo)案例77號(hào)以及最高院發(fā)布的相關(guān)案例顯然要說(shuō)明的是第二條審查進(jìn)路，即舉報(bào)人與舉報(bào)答復(fù)行為之間是否存在“利害關(guān)系”。要探究最高院在這一問(wèn)題上的答案，有必要對(duì)我國(guó)行政訴訟中的“利害關(guān)系”進(jìn)行一番梳理。

二、原告資格的擴(kuò)張及其邊界

世界各國(guó)關(guān)于行政訴訟原告資格通常的做法是，立法上確定一個(gè)抽象的原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)，由司法機(jī)關(guān)結(jié)合個(gè)案進(jìn)行裁量判斷。*需要注意的是，原告資格與原告是兩個(gè)層面的問(wèn)題，原告是一個(gè)程序性要件，與法院是否作出受理決定有關(guān)；原告資格是一個(gè)裁判要件，與法院最后作出的裁判有關(guān)。原告解決的是“誰(shuí)是原告”的問(wèn)題，因此僅需對(duì)照法定的證據(jù)材料即可作出判斷；原告資格解決的是“誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是原告”的問(wèn)題，在判斷過(guò)程中需對(duì)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋并適用于具體案情，方能判斷。我國(guó)行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)由“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)、“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展至今天的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，法院對(duì)其進(jìn)行適用也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的傾向，同時(shí)，人們亦可總結(jié)出其邊界所在。

(一)“利害關(guān)系”的確立與構(gòu)成

上個(gè)世紀(jì)80年代即我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施之前，法院根據(jù)當(dāng)時(shí)的《民事訴訟法(試行)》的規(guī)定受理行政案件。《民事訴訟法(試行)》第81條第1項(xiàng)規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的個(gè)人、企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體。”于是，這里的“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)也成了當(dāng)時(shí)確定行政訴訟中原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。1990年實(shí)施的我國(guó)《行政訴訟法》并未沿用這一標(biāo)準(zhǔn)，該法第41條第1項(xiàng)僅規(guī)定了“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”。該項(xiàng)規(guī)定并未對(duì)原告資格給出客觀化的標(biāo)準(zhǔn)，在此后的行政訴訟實(shí)務(wù)中，“直接利害關(guān)系”依舊是法院判斷起訴人是否具有原告資格的主要標(biāo)準(zhǔn)?；趯?duì)“直接”二字的文義理解，學(xué)界當(dāng)時(shí)的通說(shuō)是“行政相對(duì)人論”，也就是只有具體行政行為所指向的行政相對(duì)人一方才具備行政訴訟的原告資格。*參見羅豪才主編：《行政審判問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社1990年版，第66-71頁(yè)。受到學(xué)理影響，這一時(shí)期的司法實(shí)踐多堅(jiān)持只有行政相對(duì)人才具有原告資格。

2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱：《若干解釋》)對(duì)原告資格的標(biāo)準(zhǔn)給出了明確的規(guī)定?！度舾山忉尅返?2條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”此后，“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)成為判斷行政訴訟原告資格的唯一指標(biāo)。關(guān)于何謂“法律上利害關(guān)系”各方意見并不一致，具有代表性的觀點(diǎn)有“兩要件說(shuō)”、“三要件說(shuō)”、“四要件說(shuō)”*“兩要件說(shuō)”認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”的構(gòu)成要件包括兩個(gè)方面，即“權(quán)益”和“因果關(guān)系”。參見李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，《行政法學(xué)研究》2004年第1期?！叭f(shuō)”認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”的構(gòu)成要件包括三個(gè)方面，即“合法權(quán)益”、“成熟的具體行政行為”、“因果關(guān)系”。參見張旭勇：《“法律上利害關(guān)系”的新表述——利害關(guān)系人原告資格生成模式探析》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期；李杰、王穎：《行政訴訟原告的主體資格》，《人民司法》2002年第9期?！八囊f(shuō)”認(rèn)為，“法律上利害關(guān)系”的構(gòu)成要件包括四個(gè)方面，即“行政相對(duì)人”、“合法權(quán)益受到不利影響”、“合法權(quán)益具有法律上的依據(jù)”、“因果關(guān)系”。參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》(第二版)，法律出版社2014年版，第796-799頁(yè)；沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，《中外法學(xué)》2004年第2期。，然而這些觀點(diǎn)的共同點(diǎn)均是將對(duì)“法律上利害關(guān)系”的解讀與1990年實(shí)施的我國(guó)《行政訴訟法》第2條、第42條第1項(xiàng)的規(guī)定相結(jié)合，因而有論者提出“法律上的利害關(guān)系”事實(shí)上就是1990年實(shí)施的我國(guó)《行政訴訟法》第2條“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”。*斯金錦：《行政訴訟原告資格——“法律上利害關(guān)系”要件研究》，載浙江大學(xué)公法與比較法研究所編：《公法研究》(第四卷)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版。據(jù)此，法院對(duì)“法律上利害關(guān)系”的判定主要從如下三要件進(jìn)行考慮：(1)存在合法權(quán)益；(2)存在確定的具體行政行為；(3)合法權(quán)益受到該具體行政行為的影響。

我國(guó)《行政訴訟法》修改后，雖將“法律上利害關(guān)系”改為“利害關(guān)系”，*現(xiàn)行我國(guó)《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！边@一款既規(guī)定了原告的兩種類型，即行政行為的相對(duì)人和其他相關(guān)人，又規(guī)定了取得原告資格的基本條件，即與行政行為之間具有利害關(guān)系。但基于“行政行為侵犯其合法權(quán)益”的表述依舊得到保留，“三要件”的判定方式并未受到影響，法院在行政審判中依舊沿用了這種方式。*參見江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國(guó)法制出版社2015年版，第82-88頁(yè)。在“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的三要件中，要件二與受案范圍重疊，要件三雖有爭(zhēng)議，但多存在于個(gè)案之中，*相關(guān)爭(zhēng)論包括但不限于以下幾點(diǎn)。其一，這種影響是否一定客觀發(fā)生，還是包括潛在影響？對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為：“法律上的利害關(guān)系不僅包括了既得利益，也包括了必定到來(lái)的期待利益?！苯匦?、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》(第二版)，北京大學(xué)出版社2011年版，第346-347頁(yè)。在王念仁等訴福建省福鼎市人民政府土地行政登記案中，亦確立了“合法權(quán)益受到潛在影響的公民、法人和其他組織，有權(quán)依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟”的裁判要旨。參見中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例(第1卷)》，中國(guó)法制出版社2010年版，第7-10頁(yè)。其二，對(duì)合法權(quán)益的影響與被訴行政行為之間是否應(yīng)具有因果關(guān)系？對(duì)此，在安邦財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司吉林中心支公司訴吉林市公安局交通管理支隊(duì)頒發(fā)駕駛證案中，確立了“起訴人不是具體行政行為的相對(duì)人或相關(guān)人，其主張的權(quán)益與該涉訴具體行政行為又無(wú)因果關(guān)系，則其不具備原告主體資格”的裁判要旨。參見中華人民共和國(guó)最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判案例(第3卷)》，中國(guó)法制出版社2013年版，第22-26頁(yè)。唯有要件一，即便對(duì)于“合法權(quán)益”這一概念的理解，也存在廣泛的爭(zhēng)議。

(二)“合法權(quán)益”的范圍與限制

學(xué)界關(guān)于“合法權(quán)益”的紛爭(zhēng)始于《若干解釋》確立“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)之后。對(duì)于何謂“合法權(quán)益”，學(xué)界主要有如下三種學(xué)說(shuō)。其一，法定權(quán)利說(shuō)。這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，“合法權(quán)益”即為法律規(guī)范所明確規(guī)定的權(quán)利。*這種學(xué)說(shuō)內(nèi)部對(duì)“合法權(quán)益”的“法”又有兩種理解。其一，有的學(xué)者認(rèn)為這里的法僅限于憲法與法律。參見周漢華：《論行政訴訟原告資格審查》，《中國(guó)法學(xué)》1991年第6期；王萬(wàn)華：《行政訴訟原告資格》，《行政法學(xué)研究》1997年第2期；丁麗紅：《關(guān)于擴(kuò)大行政訴訟對(duì)合法權(quán)益保護(hù)范圍的思考》，《行政法學(xué)研究》1999年第1期。其二，有的學(xué)者則認(rèn)為這里的法應(yīng)擴(kuò)大解釋為任何法律規(guī)范性文件，如沈巋。參見前注，沈巋文。其二，隱含權(quán)利說(shuō)。這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，“合法權(quán)益”包括法律規(guī)范明確規(guī)定的權(quán)利以及通過(guò)立法目的、原則可以解釋出來(lái)的“隱含權(quán)利”兩種類型。*參見前注，章劍生書，第798頁(yè)；前注，張旭勇文。其三，值得保護(hù)的利益說(shuō)。這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，“合法權(quán)益”不限于法律規(guī)范明確規(guī)定的權(quán)利，它是指“值得法律認(rèn)可和保護(hù)的利益”。*參見楊寅、吳偕林：《中國(guó)行政訴訟制度研究》，人民法院出版社2003年版，第157頁(yè)；黃學(xué)賢：《行政訴訟原告資格若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)》2006年第8期；何海波：《實(shí)質(zhì)法治：尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第219-221頁(yè)。三種學(xué)說(shuō)中，法定權(quán)利說(shuō)有利于維護(hù)法的安定性，但對(duì)公民現(xiàn)實(shí)生活利益的保障存在短板；值得保護(hù)的利益說(shuō)有利于保障公民的現(xiàn)實(shí)生活利益，但缺乏客觀的判斷基準(zhǔn)；隱含權(quán)利說(shuō)作為折衷說(shuō)，雖兼具兩者優(yōu)點(diǎn)，但也無(wú)法擺脫其不足。學(xué)界對(duì)此的爭(zhēng)論，難以得出確切的答案，因?yàn)檫@并不是一個(gè)規(guī)范解釋問(wèn)題，而是一個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題，采取上述何種學(xué)說(shuō)的本質(zhì)在于如何看待行政訴訟的本質(zhì)與目的，即，是把它視為通過(guò)解決圍繞行政行為合法性產(chǎn)生的糾紛，來(lái)救濟(jì)公民現(xiàn)實(shí)生活利益的手段，還是將其定位于保護(hù)實(shí)體法所預(yù)設(shè)的法律利益。我國(guó)《行政訴訟法》似乎更重視前者，理由在于我國(guó)《行政訴訟法》修改以后“法律上利害關(guān)系”變成了“利害關(guān)系”，如前所述，這并未改變?cè)尜Y格判斷的“三要件”方式，但是對(duì)“合法權(quán)益”的解釋給出了指引性的意見，因此，修法后“值得保護(hù)的利益說(shuō)”更為學(xué)者所推崇。*應(yīng)松年主編：《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉修改條文釋義與點(diǎn)評(píng)》，人民法院出版社2015年版，第63-64頁(yè)。

與學(xué)界的躊躇形成對(duì)比的是，法院似乎并未受到“合法”二字的羈束，早在《若干解釋》出臺(tái)之際，時(shí)任最高院行政審判庭庭長(zhǎng)的江必新即作了如下解釋：“《若干解釋》取消了對(duì)原告資格的不當(dāng)限制。只要個(gè)人或者組織受到行政行為的實(shí)際的不利影響，就應(yīng)該考慮通過(guò)行政訴訟來(lái)解決?！?江必新：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展：行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年版，第33頁(yè)。在實(shí)務(wù)中，以社會(huì)保障行政訴訟為例，在本世紀(jì)初社會(huì)保障立法尚未興起，各項(xiàng)社會(huì)權(quán)未被立法所確認(rèn)之時(shí)，法院受理相關(guān)案件已占到法院受案數(shù)的5%至6%，案件類型主要為工傷認(rèn)定、低保審核、退休審批等等。*最高人民法院行政庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》(2004年第2輯)，法律出版社2004年版，第156-174頁(yè)?？梢姡档帽Ｗo(hù)的利益說(shuō)早已成為法院審查原告資格之時(shí)的“通說(shuō)”。

采用值得保護(hù)的利益說(shuō)后，合法權(quán)益不再僅僅局限于實(shí)定法上的權(quán)利，而是拓展到包括事實(shí)上的利益在內(nèi)的值得保護(hù)的利益，行政訴訟的原告資格門檻大大降低，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，但其弊端同樣明顯，即“法定權(quán)利說(shuō)”和“隱含權(quán)利說(shuō)”所確保的法安定性被徹底消解，隨之而來(lái)的是，原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)徹底淪為一種價(jià)值判斷，濫訴的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。因此，有必要在這一學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，加入相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到界定“值得保護(hù)”的內(nèi)涵的目標(biāo)。世界各國(guó)對(duì)此均有不同做法，如美國(guó)的“兩部制標(biāo)準(zhǔn)”中的第二部即試圖回答這一問(wèn)題。*所謂“兩部制標(biāo)準(zhǔn)”是指在判斷原告資格時(shí)即是回答兩個(gè)問(wèn)題：原告因?yàn)楸辉V行為而遭受損害了嗎；國(guó)會(huì)試圖允許根據(jù)該原告的請(qǐng)求而進(jìn)行司法審查嗎。其中第二個(gè)問(wèn)題又可表述為“起訴人所申請(qǐng)保護(hù)的利益是否有可能屬于法律或憲法保護(hù)或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)”。如果這兩個(gè)問(wèn)題的答案均為肯定的話，那么起訴人便具有了原告資格。參見[美]皮爾斯：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第1084-1086頁(yè)。然而，為我國(guó)學(xué)界最為熟悉，并被實(shí)務(wù)界廣泛應(yīng)用的理論則是德國(guó)的“反射利益”理論。德國(guó)法上通過(guò)將利益界分為主觀權(quán)利和反射利益，從而達(dá)到界定“值得保護(hù)”的目的，其中主觀權(quán)利被認(rèn)為是值得保護(hù)的權(quán)利，反射利益則被排除在外。這一理論為耶林首創(chuàng)，為耶利內(nèi)克發(fā)展并體系化。耶利內(nèi)克認(rèn)為，主觀權(quán)利是指?jìng)€(gè)人向他人或國(guó)家要求為一定的行為或者不為一定的行為，以實(shí)現(xiàn)其利益的權(quán)利。主觀權(quán)利表現(xiàn)為某種請(qǐng)求權(quán)，這種請(qǐng)求權(quán)可以得到法院的救濟(jì)。與其相對(duì)的是反射利益，其由客觀法所提供，國(guó)家進(jìn)行立法或做出其他活動(dòng)，其目的是保護(hù)公共利益。*參見[德]耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第62-73頁(yè)。主觀權(quán)利與反射利益的界分并不在于規(guī)范結(jié)構(gòu)本身，正如凱爾森所指出的，存在那些“作為特定法律技術(shù)”的權(quán)利，它們存在的意義并不在于保障權(quán)利人的私益，而在于啟動(dòng)與公益相關(guān)的某種義務(wù)。*參見[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第140頁(yè)。界分兩者的關(guān)鍵在于規(guī)范目的，即保護(hù)該利益的目的，在于保護(hù)公共利益，還是保護(hù)特定范圍內(nèi)個(gè)人的利益，此即所謂的“保護(hù)規(guī)范理論”。*魯鵬宇：《德國(guó)公權(quán)理論評(píng)介》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第5期。至此，借用德國(guó)法上的“保護(hù)規(guī)范理論”，可以將“值得保護(hù)的利益”界定為那些法律之所以對(duì)其進(jìn)行保護(hù)目的在于特定個(gè)人而非公眾的利益。

學(xué)理上的這一進(jìn)展也已影響到法院對(duì)“合法權(quán)益”的審查，有學(xué)者通過(guò)分析公報(bào)案例“黃陸軍等人不服金華市工商局工商登記行政復(fù)議案”，指出法院在該案中對(duì)“合法權(quán)益”的判斷基準(zhǔn)已暗含了“保護(hù)規(guī)范理論”。*王貴松：《行政法上利害關(guān)系的判斷基準(zhǔn)——黃陸軍等人不服金華市工商局工商登記行政復(fù)議案評(píng)析》，《交大法學(xué)》2016年第3期。更為直接的一個(gè)證據(jù)是，最高院在一個(gè)案例的裁判要旨中指出：“為了保證直接相對(duì)人以外的公民、法人或者其他組織的訴權(quán)，而又不使這種訴權(quán)的行使‘失控’，法律才限定了一個(gè)‘利害關(guān)系’的標(biāo)準(zhǔn)。所謂‘利害關(guān)系’，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個(gè)要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害?！?最高人民法院(2016)最高法行申2560號(hào)行政裁定書。

據(jù)此可知，在最高院看來(lái)，利害關(guān)系中“合法權(quán)益”須具備的構(gòu)成要件包括：第一，存在一項(xiàng)權(quán)利；第二，該權(quán)利是原告的主觀權(quán)利。毫無(wú)疑問(wèn)，這一主觀權(quán)利的反面所對(duì)應(yīng)的就是“反射利益”。

三、隱藏的邏輯——舉報(bào)是一種權(quán)利嗎？

通過(guò)以上分析，本文第二部分所提出的“舉報(bào)人與舉報(bào)答復(fù)行為是否具有利害關(guān)系”這一問(wèn)題，可以簡(jiǎn)化為這樣一個(gè)問(wèn)題：舉報(bào)是一種權(quán)利嗎？或者該問(wèn)題可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為這樣一個(gè)問(wèn)題：舉報(bào)是一種“值得保護(hù)的利益”嗎？

(一)作為憲法權(quán)利的“舉報(bào)權(quán)”

我國(guó)《憲法》第41條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！蔽覈?guó)《憲法》第41條第2款規(guī)定：“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！币陨弦?guī)定分別明確了公民的舉報(bào)權(quán)以及國(guó)家的保護(hù)義務(wù)，是關(guān)于舉報(bào)的直接憲法依據(jù)。*值得注意的是我國(guó)《憲法》第41條并未出現(xiàn)“舉報(bào)”一詞，一般認(rèn)為“舉報(bào)”系法條中“控告或檢舉”的另一種表述。有利的證明是，《行政監(jiān)察法》第6條第1款第2句規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度，公民、法人或者其他組織對(duì)于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的違反行政紀(jì)律行為，有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告或者檢舉?！痹摋l中前稱“舉報(bào)”，后稱“控告或檢舉”，顯然在立法者看來(lái)，兩者系同一含義。另?yè)?jù)學(xué)者考證，“舉報(bào)”是20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)的新名詞，此前“舉報(bào)”一詞在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中查不到，所以對(duì)其解釋應(yīng)將兩字拆開，“舉”字意為“檢舉”，“報(bào)”字意為“報(bào)告”，兩個(gè)字結(jié)合而成“舉報(bào)”，可以解釋為“檢舉報(bào)告”。參見李衛(wèi)國(guó)：《舉報(bào)制度：架起公眾監(jiān)督的橋梁》，中國(guó)方正出版社2011年版，第27頁(yè)。此處的舉報(bào)權(quán)一般被認(rèn)為屬于公民監(jiān)督權(quán)的一種，*憲法學(xué)一般認(rèn)為，我國(guó)公民的監(jiān)督權(quán)包括以下幾項(xiàng)具體權(quán)利。(1)批評(píng)權(quán)。公民在國(guó)家的政治生活和社會(huì)生活中，有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤提出批評(píng)意見，其形式是多樣化的。(2)建議權(quán)。公民有權(quán)通過(guò)一定的形式向國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出合理化建議。(3)控告、檢舉權(quán)(舉報(bào)權(quán))。公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為，有權(quán)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出控告，揭發(fā)違法失職與犯罪行為，請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)違法失職者給予制裁。(4)申訴權(quán)。當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，公民有權(quán)向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴。參見韓大元：《憲法學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第310頁(yè)。被納入公民基本權(quán)利的體系。

舉報(bào)權(quán)的規(guī)范基點(diǎn)可以追溯到我國(guó)《憲法》第2條之規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！眹?guó)家權(quán)力源于人民，也屬于人民，人民通過(guò)法定途徑舉報(bào)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，幫助國(guó)家維持社會(huì)秩序并維護(hù)公共利益，同時(shí)也對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。由此，可以對(duì)作為憲法權(quán)利的舉報(bào)權(quán)作出如下兩點(diǎn)推論。第一，舉報(bào)權(quán)是一種政治權(quán)利。舉報(bào)權(quán)的主體是全體公民，舉報(bào)權(quán)的內(nèi)容是上報(bào)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為。值得注意的是，由于舉報(bào)的對(duì)象僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，可以將其視為選舉權(quán)與被選舉權(quán)的一種延伸，作為一種政治權(quán)利。第二，舉報(bào)權(quán)的目的是維護(hù)公共利益。公民行使舉報(bào)權(quán)，監(jiān)督國(guó)家權(quán)力行使的目的并非維護(hù)自身的利益，而在于維護(hù)公共利益，這是舉報(bào)權(quán)與控告權(quán)最大的區(qū)別。一般認(rèn)為，控告是為了保護(hù)自己的權(quán)益而要求依法處理，舉報(bào)是出于維護(hù)公共利益的目的，對(duì)違法失職行為進(jìn)行上報(bào)。*參見周葉中主編：《憲法》(第三版)，高等教育出版社2015年版，第260頁(yè)。

(二)溢出的“舉報(bào)”

作為憲法權(quán)利的舉報(bào)權(quán)的具體化借助于監(jiān)察與檢察兩條線展開，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的一般違法行為，公民可以通過(guò)監(jiān)察系統(tǒng)提出舉報(bào)；對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員貪污、賄賂、挪用公款、出賣國(guó)家秘密及其他犯罪行為，公民可以通過(guò)檢察系統(tǒng)提出舉報(bào)。

然而，更多的法律對(duì)舉報(bào)權(quán)的具體化大有溢出“舉報(bào)權(quán)”憲法范疇的傾向，主要可以分為刑事和行政管理兩個(gè)方面。在刑事領(lǐng)域，根據(jù)我國(guó)《刑法》與我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公民可以對(duì)任何單位或個(gè)人的犯罪事實(shí)進(jìn)行舉報(bào)，不再限于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員；在行政管理領(lǐng)域，公民可以對(duì)任何單位或個(gè)人的違法行為進(jìn)行舉報(bào)，也不再限于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。筆者于本文中研究的指導(dǎo)案例77號(hào)以及相關(guān)案例均屬于行政管理領(lǐng)域的舉報(bào)權(quán)案例。

在行政管理領(lǐng)域，據(jù)筆者檢索，規(guī)定舉報(bào)制度的法律有30余部，相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章更是汗牛充棟，將舉報(bào)視為行政執(zhí)法的主要推動(dòng)力亦不為過(guò)。法律關(guān)于舉報(bào)的規(guī)定，基本可以歸納為三重結(jié)構(gòu)，即舉報(bào)條款、舉報(bào)答復(fù)條款、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)條款。舉報(bào)條款規(guī)定個(gè)人和單位可以或應(yīng)當(dāng)進(jìn)行舉報(bào)，舉報(bào)答復(fù)條款規(guī)定行政機(jī)關(guān)接受舉報(bào)后應(yīng)作出的行為，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)條款規(guī)定對(duì)于查證屬實(shí)的舉報(bào)應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。選取其中較為典型的規(guī)定進(jìn)行分析，可以得出如下兩點(diǎn)推論。

第一，在立法者看來(lái)舉報(bào)屬于一項(xiàng)權(quán)利。大多數(shù)法律所規(guī)定的舉報(bào)條款包含“有權(quán)”兩字，如我國(guó)《價(jià)格法》第38條規(guī)定“任何單位和個(gè)人均有權(quán)對(duì)價(jià)格違法行為進(jìn)行舉報(bào)”；我國(guó)《郵政法》第66條規(guī)定“任何單位和個(gè)人對(duì)違反本法規(guī)定的行為，有權(quán)向郵政管理部門舉報(bào)”。從規(guī)范結(jié)構(gòu)上來(lái)看，立法者傾向于將舉報(bào)視為一種請(qǐng)求權(quán)，該請(qǐng)求權(quán)所對(duì)應(yīng)的義務(wù)是行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)答復(fù)和舉報(bào)處理行為，如我國(guó)《食品安全法》第115條規(guī)定“接到咨詢、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)、核實(shí)、處理”；我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理”。不過(guò)，需注意的是，少數(shù)法律并未用“有權(quán)”二字，而采用“應(yīng)當(dāng)”二字，如我國(guó)《道路交通安全法》第71條規(guī)定“車輛發(fā)生交通事故后逃逸的，事故現(xiàn)場(chǎng)目擊人員和其他知情人員應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者交通警察舉報(bào)”，此處規(guī)定的更像是義務(wù)而非權(quán)利。

第二，舉報(bào)答復(fù)行為所保護(hù)的是公共利益。大多數(shù)法律所規(guī)定的舉報(bào)答復(fù)條款均要求行政機(jī)關(guān)履行答復(fù)、核實(shí)、處理三項(xiàng)行為，如我國(guó)《食品安全法》第115條規(guī)定“接到咨詢、投訴、舉報(bào)，對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)、核實(shí)、處理”，由此可知答復(fù)的對(duì)象雖為舉報(bào)人，但答復(fù)的內(nèi)容為擬對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)后續(xù)作出的核實(shí)和處理情況，這些內(nèi)容顯然屬于行政執(zhí)法的范疇，并非為了保護(hù)特定人的權(quán)益，而在于保護(hù)公共利益。這一推論亦可從舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)條款得到證明，如我國(guó)《價(jià)格法》第38條規(guī)定“政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)者給予鼓勵(lì)，并負(fù)責(zé)為舉報(bào)者保密”；我國(guó)《海關(guān)法》第13條規(guī)定“海關(guān)對(duì)舉報(bào)或者協(xié)助查獲違反本法案件的有功單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予精神的或者物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)”，若舉報(bào)的目的是為了維護(hù)舉報(bào)者自身利益又何需設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，其在公共利益方面作出貢獻(xiàn)方有獎(jiǎng)勵(lì)之必要。

溢出的“舉報(bào)”雖在法律規(guī)范上可找尋其依據(jù)，但作為一項(xiàng)制度，其邊界呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)哪：?，如法條所規(guī)定的“舉報(bào)”往往與“投訴”相并列，兩者之間為何種關(guān)系；又如行政管理領(lǐng)域的舉報(bào)事項(xiàng)可為“信訪”所覆蓋，兩者之間又是何種關(guān)系，等等。*目前實(shí)踐中的區(qū)分辦法是，舉報(bào)人的舉報(bào)是僅僅向行政機(jī)關(guān)表達(dá)某種觀點(diǎn)、意見，還是提供了較明確的違法事實(shí)線索，并要求行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)處理。前者屬于信訪，后者則屬于舉報(bào)。參見余韜：《行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)》，《人民司法》2016年第1期。這些均有待立法者在制度層面予以廓清。

(三)法院審查路徑的重整

由于行政管理領(lǐng)域舉報(bào)制度的覆蓋面日益增加，法院面臨的舉報(bào)人提起的行政訴訟也愈來(lái)愈多，這導(dǎo)致了現(xiàn)有司法資源的不堪重負(fù)，大量人力物力浪費(fèi)在“看似無(wú)關(guān)”的舉報(bào)人身上。在我國(guó)《行政訴訟法》修訂過(guò)程中，最高院對(duì)原告資格條款(第25條)便提出過(guò)如下意見：“實(shí)踐中‘職業(yè)舉報(bào)人’濫訴行為較為突出，建議對(duì)相對(duì)人以外的原告資格予以適當(dāng)限制。”*參見前注，江必新、邵長(zhǎng)茂書，第83頁(yè)。這一訴求并未在我國(guó)《行政訴訟法》以及其后的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中得到直接回應(yīng)，但這并不意味著對(duì)舉報(bào)人提出的行政訴訟法院應(yīng)當(dāng)來(lái)者不拒，“利害關(guān)系”作為不確定法律概念的過(guò)濾作用在此時(shí)顯露無(wú)疑。

最高院發(fā)布的以指導(dǎo)案例77號(hào)為代表的一系列案例所要達(dá)到的顯然就是對(duì)“舉報(bào)人”原告資格予以限制這一目的。然而，如前所述，案例中所提煉出的裁判思路將舉報(bào)與履行法定職責(zé)相交織，導(dǎo)致從判決書中難以直接看出法院對(duì)舉報(bào)人原告資格的鮮明態(tài)度。通過(guò)筆者已經(jīng)進(jìn)行的分析，相信法院所隱藏的邏輯已經(jīng)漸漸清晰，即基于舉報(bào)并非“值得保護(hù)的利益”，舉報(bào)人不具有行政訴訟的原告資格。其推論過(guò)程可以分為三步。

第一步，舉報(bào)并非一項(xiàng)主觀權(quán)利，僅是“作為特定法律技術(shù)”的權(quán)利。在法院看來(lái)，于某些場(chǎng)合法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)僅僅是為了維護(hù)公共利益，而沒有保護(hù)公民個(gè)人利益之意圖。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與個(gè)人權(quán)利之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系被“割裂”，將舉報(bào)視為權(quán)利的目的是為了構(gòu)成一個(gè)行政法領(lǐng)域法律技術(shù)意義上的權(quán)利概念，即依賴于權(quán)利主體推動(dòng)執(zhí)法程序。*正如凱爾森所說(shuō)：“法律權(quán)利沒有相應(yīng)法律義務(wù)是不可設(shè)想的，但沒有任何相應(yīng)法律權(quán)利的法律義務(wù)卻完全可以有?！盵奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2013年版，第140頁(yè)。在指導(dǎo)案例77號(hào)的裁判理由部分，法官有這樣的表述即為明證：“此種以告知《批復(fù)》有關(guān)內(nèi)容代替告知舉報(bào)調(diào)查結(jié)果行為，未能依法履行保護(hù)舉報(bào)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，本身就是對(duì)羅镕榮通過(guò)正當(dāng)舉報(bào)途徑尋求救濟(jì)的權(quán)利的一種侵犯?！憋@然在法院看來(lái)，舉報(bào)并不是一項(xiàng)主觀權(quán)利，或曰“值得保護(hù)的利益”，舉報(bào)人通過(guò)舉報(bào)尋求救濟(jì)的權(quán)利才是一項(xiàng)主觀權(quán)利。

第二步，行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)的內(nèi)容旨在保護(hù)公共利益。行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)的內(nèi)容應(yīng)是擬對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)后續(xù)作出的核實(shí)和處理情況，舉報(bào)事項(xiàng)如何核實(shí)處理并不會(huì)考慮舉報(bào)人的相關(guān)利益，而應(yīng)以公共利益為指針。根據(jù)“保護(hù)規(guī)范理論”，舉報(bào)答復(fù)行為的內(nèi)容并不以舉報(bào)人的利益為依歸，因此舉報(bào)答復(fù)行為與舉報(bào)人之間并不存在“利害關(guān)系”。在這一層推論中需要補(bǔ)充的是舉報(bào)答復(fù)行為的內(nèi)容固然與舉報(bào)人無(wú)“利害關(guān)系”，只是舉報(bào)答復(fù)行為是否作出可能牽涉到舉報(bào)人的程序利益，應(yīng)考慮此種情形下舉報(bào)人具有原告資格。*雖無(wú)相關(guān)案例佐證，但已有法官撰文意識(shí)到這一問(wèn)題。參見前注，余韜文。

第三步，作為舉報(bào)人的原告不具有原告資格，并不意味著原告在案件中當(dāng)然地不具有原告資格。這一點(diǎn)便回到指導(dǎo)案例77號(hào)和相關(guān)案例的思路上來(lái)，作為舉報(bào)人，原告與舉報(bào)答復(fù)行為之間固不存在利害關(guān)系，但并不意味著其作為不履行法定職責(zé)行為的相對(duì)人不具有原告資格，只要該不履行法定職責(zé)行為對(duì)原告合法權(quán)益造成影響，其即具備該不履行法定職責(zé)案件的原告資格。

至此，法院在指導(dǎo)案例77號(hào)中隱藏的邏輯得到了重整。若僅為說(shuō)明上述第三步，該案完全不必在標(biāo)題、裁判要點(diǎn)以及裁判理由中大張旗鼓的提出“舉報(bào)人”的概念，更無(wú)需以指導(dǎo)性案例的形式確立這一裁判思路。在筆者看來(lái)，唯有上述第一步、第二步方有“指導(dǎo)性”的意義。

四、結(jié) 語(yǔ)

原告資格是行政訴訟中的一大難題，域外對(duì)于這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也存在極大的分歧。著名行政法學(xué)者戴維斯在分析了大量美國(guó)最高院關(guān)于原告資格的判例后，提出了嚴(yán)厲的批評(píng)，認(rèn)為這些判例態(tài)度模糊、反復(fù)無(wú)常。*See K. C. Davis: Administrative Law Treatise, vol.4, pp. 337-348. 在Center of Auto Safety v. Thomas案中，法院的判決意見亦可說(shuō)明美國(guó)法院對(duì)原告資格的判斷并未達(dá)成廣泛共識(shí)，在該案中，十位法官用了長(zhǎng)達(dá)44頁(yè)的篇幅討論原告資格的問(wèn)題，最后卻形成了五比五的無(wú)定論的分歧意見。847 F. 2d 843(D. C. Cir. 1988) 。轉(zhuǎn)引自前注，皮爾斯書，第1075頁(yè)。事實(shí)上，行政訴訟原告資格并非一個(gè)簡(jiǎn)單的司法技術(shù)問(wèn)題，其往往與一國(guó)的司法政策密切相關(guān)，關(guān)系到法院在監(jiān)督行政行為上要走多遠(yuǎn)的問(wèn)題。王名揚(yáng)先生在介紹美國(guó)行政訴訟制度時(shí)曾敏銳的指出：“美國(guó)下級(jí)法院有時(shí)也利用原告資格，或者從寬解釋，或者嚴(yán)格要求，以達(dá)到自己追求的目的?！?王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第461頁(yè)。

以“原告資格”作為控制起訴人提起行政訴訟的門檻是全世界行政訴訟法制的通行手段，是平衡行政訴訟的實(shí)效性和高效性的調(diào)節(jié)器。2015年施行的修改后的我國(guó)《行政訴訟法》在修改以前，起訴后石沉大?；驘o(wú)理不接收起訴材料的情形普遍存在，因此修改后的現(xiàn)行我國(guó)《行政訴訟法》確立了“立案登記制”， 突破了“立案難”的窘境，確保公民的訴權(quán)。然而，這并不意味著行政訴訟從此成為一扇永遠(yuǎn)敞開的大門，人人均可隨意進(jìn)出，這既是我國(guó)行政訴訟“主觀訴訟”的定位所決定的，亦是我國(guó)目前司法機(jī)關(guān)的能力所決定的，此時(shí)與其以“敏感性”、“政治性”、“群體性”等理由將起訴人拒之門外，不如將這些因素通過(guò)“原告資格”的工具予以規(guī)范化，這也是司法機(jī)關(guān)參與國(guó)家治理所應(yīng)具備的技術(shù)能力和技術(shù)途徑。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

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1005-9512-(2017)10-0138-12

黃鍇，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。