中國出租車行業(yè)的行政法分類規(guī)制—— 以“行政特許”和“普通許可”的區(qū)分為視角*

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

爭鳴園地

中國出租車行業(yè)的行政法分類規(guī)制—— 以“行政特許”和“普通許可”的區(qū)分為視角*

翟翌

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

我國相關(guān)規(guī)范中對于出租車性質(zhì)的定位及分類規(guī)制存在問題：巡游出租車被去除原本的公共交通性質(zhì)，以及由于網(wǎng)約出租車和巡游出租車均可用網(wǎng)絡(luò)攬客，以是否使用網(wǎng)絡(luò)作為二者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)值得商榷。出租車性質(zhì)定位應(yīng)與出租車分類規(guī)制聯(lián)系起來討論?？梢詮男姓S可種類角度研究出租車性質(zhì)的定位及分類規(guī)制，將巡游出租車定為行政特許性質(zhì)并回歸公共交通定位；將網(wǎng)約出租車定為普通許可性質(zhì)。兩者的分類規(guī)制思路是：在行為性質(zhì)上，巡游出租車完成公交運(yùn)輸特許任務(wù)；網(wǎng)約出租車的活動則是對出租車平臺公司經(jīng)濟(jì)自由、司機(jī)勞動自由限制的解禁。在義務(wù)上，為完成公共交通特許任務(wù)，巡游出租車應(yīng)承擔(dān)系列公共性義務(wù)；普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車并不承擔(dān)類似義務(wù)。在權(quán)利上，巡游出租車可享有一定特殊權(quán)利以確保完成特許任務(wù)；普通許可的網(wǎng)約出租車并不享有類似權(quán)利。應(yīng)構(gòu)建由公交巴士和地鐵等常見公共交通方式、行政特許性質(zhì)出租車、普通許可性質(zhì)出租車組成的城市綜合交通系統(tǒng)。

出租車；行政特許；普通許可；巡游出租車；網(wǎng)約出租車

自2016年7月《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》出臺并明確網(wǎng)約車合法地位，至今已滿一年。目前有必要對相關(guān)的系列規(guī)范及其在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行反思，以進(jìn)一步調(diào)整完善相關(guān)制度。一方面，將這些系列規(guī)范與此前的相關(guān)規(guī)范對比即可發(fā)現(xiàn)，在網(wǎng)約出租車沖擊下，中國政府對傳統(tǒng)巡游出租車的定位有了重大改變，即傳統(tǒng)出租車的“公共交通”性質(zhì)被廢除，這種轉(zhuǎn)變不僅影響對出租車的分類及規(guī)制思路，也影響著公眾切身利益；另一方面，在不少民眾和學(xué)者對網(wǎng)約出租車鼓與呼的同時，人們也看到網(wǎng)約出租車運(yùn)營中存在的問題，如價格的逐漸高企、“快車”和“專車”收取調(diào)度費(fèi)等額外費(fèi)用及加價等，亦有部分民眾反映“打車變得更難了”。*《網(wǎng)約車新政滿周年：打車族抱怨比新政實(shí)施前更難了》，http://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2017-07-24/doc-ifyihrwk2005247.shtml，2017年8月6日訪問。這些問題的出現(xiàn)，原因之一在于新的系列規(guī)范對出租車性質(zhì)定位及分類的認(rèn)識還不清晰，以及規(guī)制策略不當(dāng)。因此，選取適當(dāng)角度，反思現(xiàn)有規(guī)范對傳統(tǒng)出租車及網(wǎng)約出租車性質(zhì)及區(qū)分，對完善我國出租車的管理規(guī)范和實(shí)現(xiàn)出租車行業(yè)的分類規(guī)制，維護(hù)公眾正當(dāng)權(quán)益有重要意義。

一、新背景下出租車的性質(zhì)定位及分類規(guī)制存在的問題

(一)系列新規(guī)范中出租車的性質(zhì)轉(zhuǎn)向及分類規(guī)制

1．性質(zhì)轉(zhuǎn)向：被排除出“公共交通”的出租車

民營化具有多種方式，*See Akritas Kaidatzis, A Typology of the Constitutional Limitations on Privatization，Paper submitted to the VII World Congress of Constitutional Law “Rethinking the Boundaries of Constitutional Law”, Athens, June 11th-15th 2007.pp.3-6.不論實(shí)際執(zhí)行情況如何，長期以來出租車在規(guī)范上被視為利用民營力量完成公共交通運(yùn)輸任務(wù)的方式之一，被定位為城市公共交通組成部分。如1997年的《城市出租汽車管理辦法》第四條明確規(guī)定：“出租汽車是城市公共交通的重要組成部分。出租汽車的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平相適應(yīng)，并與其他公共交通客運(yùn)方式相協(xié)調(diào)。”不過，該辦法已于2016年3月被廢止。

在新近的相關(guān)管理辦法中，出租車不再被認(rèn)為有“公共交通”屬性，如2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》第二條第三項(xiàng)和《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第三條均指出：“出租汽車是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充，為社會公眾提供個性化運(yùn)輸服務(wù)?！?016年《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第三條也提出：“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車?！币恍┑胤匠鲎廛嚬芾矸桨敢鄬⒊鲎廛嚭凸步煌ǚ珠_。*如2016年發(fā)布的《北京推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展實(shí)施意見》第二條第三項(xiàng)。

在政策層面，出租車整體性質(zhì)已悄然調(diào)整：從長期以來作為城市公共交通重要組成部分的定位，轉(zhuǎn)為被排除出“公共交通”范疇，只是“城市綜合交通”體系組成部分，僅作為“城市公共交通”補(bǔ)充的定位。這是相關(guān)研究中易被忽視的一個重要轉(zhuǎn)變。

2．分類規(guī)制：“巡游出租車”和“網(wǎng)約出租車”

傳統(tǒng)意義的出租車是巡游出租車，即在公路上以巡游方式攬客的出租汽車。在新形勢下，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》對出租車做出進(jìn)一步分類，其第二條第三項(xiàng)指出：“出租汽車服務(wù)主要包括巡游、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約等方式?！y(tǒng)籌發(fā)展巡游出租汽車(以下簡稱巡游車)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(以下簡稱網(wǎng)約車)，實(shí)行錯位發(fā)展和差異化經(jīng)營，為社會公眾提供品質(zhì)化、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)?！薄毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二條則明確：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。”

在網(wǎng)約車興起的背景下，政府將出租車細(xì)分為傳統(tǒng)的“巡游出租車”及新興的“網(wǎng)約出租車”，并分別出臺《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》(系2014年發(fā)布的《出租車汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》于2016年8月修改而成)和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》予以規(guī)制。

(二)出租車新定位及分類規(guī)制的不足之處

筆者認(rèn)為，以上規(guī)范在新背景下對出租車整體定位的調(diào)整，及其對巡游出租車及網(wǎng)約出租車的分類規(guī)制存在較大問題。

1．將出租車整體排除出“公共交通”有失偏頗

2016年新出臺的系列出租車管理規(guī)范改變了1997年《城市出租汽車管理辦法》的定位，出租車不再被認(rèn)為具有“公共交通”性質(zhì)，而只是“城市綜合交通”運(yùn)輸體系組成部分。筆者認(rèn)為，雖然網(wǎng)約車被納入出租車范圍之內(nèi)以后可能影響出租車的整體性質(zhì)定位，但不應(yīng)忽視巡游出租車的公共交通屬性。

雖然各地實(shí)施情況不同，但在《城市出租汽車管理辦法》所規(guī)定“公共交通”定位下，結(jié)合政府監(jiān)管，傳統(tǒng)出租車在運(yùn)營時間、空間、信息、運(yùn)力覆蓋性等方面不同程度地體現(xiàn)了公共交通屬性。傳統(tǒng)出租車要承擔(dān)多種具有一定公共性的特殊義務(wù)，如價格不得隨成本變動而任意改變，必須執(zhí)行政府指導(dǎo)價，保證持續(xù)運(yùn)營，又如該辦法第十九條規(guī)定的“經(jīng)營者及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)……對病人、產(chǎn)婦、殘疾人以及急需搶救的人員優(yōu)先供車。遇有搶險救災(zāi)，主要客運(yùn)集散點(diǎn)供車嚴(yán)重不足、重大活動等特殊情況時，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)服從客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)調(diào)集車輛的統(tǒng)一指揮”等。因此，在政府特殊監(jiān)管及其承擔(dān)的公共義務(wù)下，將出租車排除出“公共交通”有失偏頗。

2．網(wǎng)約出租車、巡游出租車的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)值得商榷

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動?！倍凇堆灿纬鲎馄嚱?jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第五十二條第一項(xiàng)中，“‘巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)’是指可在道路上巡游攬客、站點(diǎn)候客，噴涂、安裝出租汽車標(biāo)識，以七座及以下乘用車和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù)，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時間計(jì)費(fèi)的經(jīng)營活動”?？梢?，在規(guī)范上，“網(wǎng)約出租車”與“巡游出租車”的主要區(qū)別在于：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺抑或巡游方式攬客。然而，《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第五十二條第四項(xiàng)又指出：“‘巡游出租汽車電召服務(wù)’，是指根據(jù)乘客通過電信、互聯(lián)網(wǎng)等方式提出的服務(wù)需求，按照約定時間和地點(diǎn)提供巡游出租汽車運(yùn)營服務(wù)?！爆F(xiàn)實(shí)中巡游出租車常通過“滴滴”等網(wǎng)絡(luò)方式攬客?？梢娧灿纬鲎廛噷?shí)際上也使用互聯(lián)網(wǎng)平臺招攬顧客?？梢?，網(wǎng)約出租車與巡游出租車均使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)攬客，故以是否使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為出租車分類標(biāo)準(zhǔn)，將“出租車”簡單命名并區(qū)分為“網(wǎng)約出租車”和“巡游出租車”進(jìn)行分類規(guī)制的做法值得商榷。

3.對出租車性質(zhì)定位與分類規(guī)制這兩個問題未能整體研究

上述出租車整體性質(zhì)定位及兩種出租車的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)之所以都存在不足，關(guān)鍵原因在于將相關(guān)問題分開討論并解決。實(shí)際上，由于出租車的種類不同，其性質(zhì)和規(guī)制方法應(yīng)根據(jù)種類的不同予以區(qū)分，而不應(yīng)一概而論。

正是未能將出租車性質(zhì)定位與分類規(guī)制這兩個問題進(jìn)行整體研究，才不僅導(dǎo)致了未能準(zhǔn)確認(rèn)知不同出租車種類的性質(zhì)，更導(dǎo)致了對出租車規(guī)制思路的混亂和規(guī)制手段的失靈，亦導(dǎo)致了網(wǎng)約出租車與傳統(tǒng)出租車之間由于定位不明確而引發(fā)的沖突、巡游出租車的某些公益性有不斷衰減的趨勢。

(三)出租車的性質(zhì)定位和分類規(guī)制應(yīng)聯(lián)系起來討論

在新時代背景下，應(yīng)將并出租車行業(yè)發(fā)生了重大變革：一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，出租車突破了以往業(yè)態(tài)，新舊從業(yè)者在各方面存在重要不同，故要對出租車進(jìn)行整體籠統(tǒng)的性質(zhì)定位，恐怕難以得出準(zhǔn)確結(jié)論；另一方面，雖然互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是出租車業(yè)態(tài)革新的起因，但“巡游出租車”與“網(wǎng)約出租車”均可以通過互聯(lián)網(wǎng)攬客，故亦不應(yīng)基于此種表面的技術(shù)因素對出租車進(jìn)行分類，唯有從出租車的性質(zhì)層面入手對出租車進(jìn)行區(qū)分，方可能實(shí)現(xiàn)對出租車的恰當(dāng)分類和性質(zhì)定位，并合理地進(jìn)行分類規(guī)制。

因此，筆者認(rèn)為，既不應(yīng)籠統(tǒng)地對出租車進(jìn)行整體定性，亦不應(yīng)單純以并非本質(zhì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對出租車進(jìn)行分類，并此基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)將出租車的性質(zhì)與出租車的分類聯(lián)系起來討論，方可能得出相關(guān)問題的準(zhǔn)確結(jié)論。

二、從行政許可種類角度研究出租車分類規(guī)制的思路

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政許可理論出發(fā)，基于“行政特許”與“普通許可”區(qū)分的視角對出租車進(jìn)行性質(zhì)定位和分類規(guī)制。

(一)從行政許可角度研究出租車性質(zhì)及分類規(guī)制的理由

筆者之所以從行政許可視角對出租車性質(zhì)及分類規(guī)制進(jìn)行研究，具體理由在于以下三個方面。

第一，基于現(xiàn)有管理規(guī)范的內(nèi)容。不論是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，還是《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(后兩者系巡游出租車、網(wǎng)約出租車的基本管理規(guī)范)，均以行政許可作為主體內(nèi)容之一，故從許可角度對出租車進(jìn)行分類規(guī)制的研究有切實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。

第二，通過行政許可有利于實(shí)現(xiàn)政府治理出租車行業(yè)的不同政策目標(biāo)。“行政許可是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活的一種重要手段?！?應(yīng)松年主編：《行政許可法教程》，法律出版社2012年版，第1頁?；谔岣咭?guī)制效率的考慮，*See Eileen Brettler Berenyi and Barbara J. Stevens, Does Privatization Work? A Study of the Delivery of Eight Local Services, State & Local Government Review, Vol. 20, No. 1 (Winter, 1988), pp. 12-17.可分別采用不同的許可制度，在某種意義上，行政許可大體分為行政特許與普通許可。*參見王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會科學(xué)》2011年第9期。一方面，“特許是指直接為相對人設(shè)定權(quán)利能力、行為能力、特定的權(quán)利或者總括性法律關(guān)系的行為，又稱為設(shè)權(quán)行為。也就是說，特許是基于行政、社會或者經(jīng)濟(jì)上的需要，將本來屬于國家或者某行政主體的某種權(quán)利(力)賦予私人的行政行為”。*姜明安主編：《行政法與行政訴訟法(第五版)》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第229頁。申請人獲得該特殊資格的對價是履行相應(yīng)的特殊義務(wù)，故政府可通過特許義務(wù)的設(shè)置達(dá)致調(diào)控某類出租車的政策目標(biāo)。另一方面， “普通許可是解除法律禁止、恢復(fù)行為自由的許可”，*參見前注⑥，王克穩(wěn)文。政府通過普通許可明確某類出租車經(jīng)營或駕駛是相關(guān)主體營業(yè)自由或勞動自由之恢復(fù)，對新技術(shù)運(yùn)用持開放態(tài)度，可充分激發(fā)社會主體活力。

第三，通過行政許可制度能有效保障出租車從業(yè)者及相關(guān)公民的權(quán)利。作為授益行政行為，行政許可的授益性體現(xiàn)在為“一旦取得行政許可，就可以從事法定的活動，并因此可以取得相關(guān)利益，并且其利益受法律保護(hù)”。*張興祥：《中國行政許可法的理論和實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2003年版，第17頁。因此，通過行政許可取得相關(guān)資格后，無論是從事出租車經(jīng)營的公司還是司機(jī)，其合法許可利益均可獲法律保障，政府不得隨意撤銷許可。另外，我國《行政許可法》第八條還規(guī)定了信賴保護(hù)原則，可為需要較大前期投入以形成“用戶黏性”的部分出租車類型如網(wǎng)約出租車的運(yùn)營提供穩(wěn)定的預(yù)期。故行政許可制度是保障出租車運(yùn)營商及相關(guān)公民權(quán)利的適當(dāng)制度工具。

(二)行政特許與普通許可之區(qū)分

我國《行政許可法》寬泛列舉了行政許可的五種類型。該法第十二條第一項(xiàng)至第五項(xiàng)分別對應(yīng)“普通許可”、“行政特許”、“認(rèn)可”、“核準(zhǔn)”、“登記”的具體名稱；*參見楊景宇：《關(guān)于<中華人民共和國行政許可法(草案)>的說明——2002年8月23日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2003年第5期；喬曉陽：《全國人大法律委員會關(guān)于<中華人民共和國行政許可法(草案)>審議結(jié)果的報告——2003年8月22日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2003年第5期。該條第二項(xiàng)的行政特許被表述為“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。而對于其余四項(xiàng)，王克穩(wěn)教授指出：“該四類許可之間的區(qū)別僅是形式上的, 實(shí)質(zhì)上它們都屬于一個類型的許可, 我們?yōu)榇藢⑸鲜鏊念愒S可統(tǒng)稱為普通許可?！?同前注⑧，王克穩(wěn)文。故筆者將基于“行政特許”與“普通許可”的行政許可兩大基本分類對出租車的規(guī)制進(jìn)行研究。

1．行政特許的含義

與規(guī)范上的模糊相對應(yīng)，理論上行政法學(xué)界對行政特許(Concession、Franchise)的含義及行政特許與普通許可的區(qū)分亦存在較大分歧。*See Christopher H. Bovis, Public Service Partnership as Instruments of Public Sector Management in the European Union,Columbia Journal of European Law,Vol.18,2012.pp.8-9. See James T. O'Reilly, Confidential Submissions to Utility Regulators: Reconciling Secrets with Service,Ohio Northern University Law Review, Vol.18,1991.p.1.筆者曾結(jié)合公共交通行政特許中公交公司以受許人(亦稱為“被特許人”)身份替代政府運(yùn)營公共交通，負(fù)有和行政主體自為該活動時類似的義務(wù)(如票價不能隨油價等成本變動而隨意變更，需為學(xué)生、殘疾人、老年人等提供票價上的優(yōu)惠等)，并可享有和行政主體自為時某些類似的權(quán)利(如可擁有基于公權(quán)力設(shè)置的壟斷經(jīng)營資格、獲得財(cái)政資助)等相關(guān)實(shí)例，從法律關(guān)系的視角，將行政特許定義為：行政主體在某些非干涉行政的職權(quán)領(lǐng)域，依法準(zhǔn)許受許人從事與行政主體相似的活動以完成行政任務(wù)，受許人因而在其中享有與行政主體相似的權(quán)利、負(fù)有與行政主體相似的義務(wù)，行政主體對接受特許服務(wù)的公民仍負(fù)有間接潛在義務(wù)的一種行政許可，行政特許的本質(zhì)在于受許人與特許人在活動、權(quán)利、義務(wù)上的“相似性”。*參見翟翌：《基于“相似性”本質(zhì)的行政特許界定及其應(yīng)用》，《中國法學(xué)》2016年第1期。該界定方式具有開放性，可統(tǒng)合與甄別行政特許界定的多種不同觀點(diǎn)，因此筆者采用此界定作為以下論述展開的基礎(chǔ)，以確保本文研究結(jié)論適用的廣泛性。

2．普通許可之含義

普通許可是對公民某種原先被限制的“權(quán)利或自由”作出恢復(fù)的一種許可類型，相應(yīng)地也體現(xiàn)其“義務(wù)”上的特征。筆者曾撰文認(rèn)為：“與行政許可相關(guān)的權(quán)利，在歸屬上可分為三種，一是行政特許中被特許人享有的權(quán)利，原本屬于政府，行政主體通過特許將其轉(zhuǎn)移給被特許人。二是本屬于被許可人自己的權(quán)利，在普通許可中被恢復(fù)。三是歸屬未明的權(quán)利，一些法律未明確歸屬或新出現(xiàn)的‘無主’權(quán)利，根據(jù)‘未列舉權(quán)利視為公民保留’的公法原理，這類權(quán)利不屬于政府，并非行政特許‘與行政主體相似的權(quán)利’之所指，應(yīng)推定屬于公民，類似于普通許可中的權(quán)利，應(yīng)以普通許可方式授予?！胀ㄔS可是對公民原有權(quán)利之恢復(fù)，一般并不附加義務(wù)，即使需附加某些義務(wù)，其內(nèi)容與范圍也較狹窄，與行政任務(wù)無關(guān)，且這些義務(wù)與權(quán)利相比，是次要的，權(quán)利是占主導(dǎo)地位的?！?同上注，翟翌文。

3．行政特許與普通許可的區(qū)別

筆者認(rèn)為，基于兩種許可的不同含義，法律關(guān)系視角下行政特許與普通許可的區(qū)別在于以下幾個方面。首先，本質(zhì)不同。行政特許之“特”在于其“相似性”的本質(zhì)，即作為“特許人”的行政主體將原本自己完成的行政任務(wù)交由“受許人”完成，使得“受許人”與“特許人(行政主體)”在從事活動、權(quán)利、義務(wù)上具有“相似性”；普通許可則是被許可人自身權(quán)利的恢復(fù)，無比照對象，是“恢復(fù)性”的。其次，從事活動的內(nèi)容不同。行政特許之受許人從事的是原本行政主體從事的活動或以行政權(quán)干預(yù)而形成的活動，普通許可的被許可人則是從事自身被解禁自由之活動。再次，負(fù)擔(dān)的義務(wù)不同。為保證行政任務(wù)的完成，行政特許的受許人負(fù)有與行政主體自為該活動時相似的義務(wù)；普通許可的被許可人并不需附帶承擔(dān)這類義務(wù)，即使要負(fù)擔(dān)其他義務(wù)，也與行政任務(wù)的完成無直接關(guān)系。最后，享有的權(quán)利不同。為吸引社會主體加入行政特許以完成行政任務(wù)，受許人在特許中享有與行政主體自為該活動時相似的權(quán)利，權(quán)利的來源是作為特許人的行政主體；普通許可的被許可人一般只是恢復(fù)自身原先被限制的權(quán)利，是一種解禁。

(三)以行政許可理論對出租車性質(zhì)及分類規(guī)制的研究路徑

基于以上對行政特許與普通許可的比較，結(jié)合我國歷史上對出租車的管理傳統(tǒng)及新出現(xiàn)的出租車業(yè)態(tài)的影響，筆者認(rèn)為，巡游出租車與網(wǎng)約出租車的區(qū)別并不在于是否使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，而在于行政許可性質(zhì)的不同?？蓪⒊鲎廛嚨男再|(zhì)與分類規(guī)制結(jié)合起來討論，將出租車分為行政特許性質(zhì)的出租車和普通許可性質(zhì)的出租車，二者具有不同的特質(zhì)。

三、基于行政許可視角的出租車行政法分類規(guī)制

(一)重回公共交通——作為“行政特許”的巡游出租車

正如前文所提到的，在已廢除的《城市出租車管理辦法》中，出租車的既往定位是公共交通的重要組成部分，但在新的系列出租車管理規(guī)范中，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》第二條第三項(xiàng)、《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第三條，它不再被認(rèn)為是“公共交通”的一部分，而是僅被定位為屬于城市“綜合交通運(yùn)輸體系”的組成部分，是公共交通的補(bǔ)充。

筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)影響下，雖然出租車行業(yè)呈現(xiàn)新特征，但不應(yīng)將出租車的公共交通性質(zhì)廢除，而應(yīng)在將傳統(tǒng)巡游出租車與新出現(xiàn)的網(wǎng)約出租車區(qū)分的基礎(chǔ)上，使巡游出租車回歸“公共交通”定位，實(shí)現(xiàn)“巡游出租車”、“網(wǎng)約出租車”、“常見公交車輛”的合理分工。

1．公交巴士、地鐵等常見公交形式的不足

由于公共交通與公共服務(wù)密切相關(guān)，有研究者指出，公共交通的特性體現(xiàn)在公交服務(wù)的覆蓋性上，這種覆蓋性又具體體現(xiàn)在時間、空間、信息、運(yùn)力四個方面：時間覆蓋性是指車輛發(fā)車頻率及車輛運(yùn)營時間的長短；空間覆蓋性指公共交通線路及站點(diǎn)是否四通八達(dá)及服務(wù)半徑是否合理；信息覆蓋性是指公共交通車輛的價格、時間等運(yùn)行信息能被乘客較方便的獲得；運(yùn)力覆蓋性是指公共交通車輛運(yùn)力能適當(dāng)滿足公眾的出行需求。*參見徐以群、陳茜：《城市公共交通服務(wù)水平的指標(biāo)體系》，《城市交通》2006年第6期。

公交巴士、地鐵是典型的行政特許，雖然作為最常見的公共交通形式，它們?yōu)楣娞峁┝嘶镜墓策\(yùn)輸服務(wù)，但是，公交巴士及地鐵提供的公共服務(wù)程度和范圍是不足的，這體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，服務(wù)時間有限。特定線路的公交巴士和地鐵均設(shè)定了服務(wù)時間，并非全天候運(yùn)營。大部分公交巴士或地鐵運(yùn)營時間為早上6點(diǎn)至晚上22點(diǎn)，其他時間則或者無公交巴士、地鐵運(yùn)營，或者僅極少數(shù)線路有公交巴士，且發(fā)車頻率低?？墒?，在晚上22點(diǎn)至次日6點(diǎn)這段常見公交形式服務(wù)的“空窗時間”，也有不少因特殊工作或其他原因出行的群體有接受公共交通服務(wù)的需要，而常見公交形式難以滿足。

其次，服務(wù)對象有限。公交巴士、地鐵等常見公交形式，設(shè)置時主要針對一定年齡、身體條件正常的普通市民，而“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w對它們的使用則存在障礙：一方面，由于公交巴士、地鐵等常見公交形式為達(dá)到讓更多人乘車的目的，座位的設(shè)置數(shù)量有限，雖然提倡乘客對“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w禮讓，但這僅基于個人道德水準(zhǔn)，政府或公交公司不能強(qiáng)制其他乘客讓座；另一方面，在上下班等公交高峰期，不論是否有人讓座，嚴(yán)重的擁擠程度使“老幼病殘?jiān)小钡忍厥馊后w很難像普通乘客那樣平等而便利地使用這類形式公交。

再次，服務(wù)空間范圍有限。受制于公共交通統(tǒng)一規(guī)劃的限制，一方面，公交巴士及地鐵等常見公交形式僅設(shè)置有限的公交線路，在地理范圍上不能全面滿足市民的公交需求；另一方面，由于?？空军c(diǎn)的限制，公交巴士或地鐵的?？空就x市民出行目的地有不同程度距離?？梢?，常見公交形式的服務(wù)空間范圍是有限的。

最后，運(yùn)力有限。常見的公交巴士、地鐵等公交形式的線路均事先規(guī)劃設(shè)定，因而其運(yùn)力也在一定限度之內(nèi)。并且，由于運(yùn)力有限，如公交巴士，民眾往往需花費(fèi)不同長度的時間在站點(diǎn)等候來車。

2．作為“行政特許”的巡游出租車對常見公交形式的補(bǔ)充

雖然在已廢除的《城市出租汽車管理辦法》中，出租車被定位為公共交通組成部分，但一方面，公共交通需要財(cái)政投入；另一方面，實(shí)踐中，出租車不僅常常未得到公交巴士、地鐵那樣力度的財(cái)政支持，反而淪為一些地方政府及利益集團(tuán)通過拍賣、收取經(jīng)營權(quán)使用費(fèi)獲取巨額利益的工具，出租車的公共交通性質(zhì)體現(xiàn)不明顯。

筆者認(rèn)為，以網(wǎng)約出租車興起并分擔(dān)部分傳統(tǒng)出租車客流的新背景為契機(jī)，作為行政特許的傳統(tǒng)巡游出租車應(yīng)切實(shí)回歸既往《城市出租汽車管理辦法》的“公共交通”定位，實(shí)現(xiàn)對公交巴士、地鐵等常見公交形式不足的補(bǔ)充，發(fā)揮公私合作中民營力量完成行政任務(wù)之效率方面的優(yōu)勢。*See Jeffrey D. Greene, How Much Privatization? A Research Note Examining the Use of Privatization by Cities in 1982 and 1992, Policy Studies Journal, Vol. 24, No. 4,1996.p.633.

第一，在服務(wù)時間上對常見公交形式的補(bǔ)充。如前所述，在公交巴士和地鐵等常見公共交通形式晚上22點(diǎn)至次日6點(diǎn)左右的服務(wù)“空窗時間”，因特殊工作或其他原因需出行的民眾，難以享受公共交通服務(wù)。作為行政特許的巡游出租車，在這段“空窗時間”應(yīng)派出一定數(shù)量車輛運(yùn)營，為這些群體提供適當(dāng)?shù)墓步煌ǚ?wù)，實(shí)現(xiàn)在服務(wù)時間上對公交巴士和地鐵等常見公交形式的補(bǔ)充。

第二，在服務(wù)對象上對常見公交形式的補(bǔ)充?！袄嫌撞?jiān)小钡忍厥馊后w作為市民一員，亦有與其他民眾一樣享受公共交通服務(wù)的權(quán)利，但公交巴士、地鐵等常見公交形式主要針對正常情況下的普通民眾，對“老幼病殘?jiān)小碧厥馊后w的公交需求難以充分滿足。作為行政特許的巡游出租車可為這些特殊群體提供適合他們的個性化公交服務(wù)，在這方面與公交巴士和地鐵等常見公交形式形成區(qū)別和分工。

第三，在服務(wù)空間及運(yùn)力上對常見公交形式的補(bǔ)充。通過道路上的巡游，在許可的經(jīng)營范圍內(nèi)，巡游出租車可突破公交巴士、地鐵等常見公交形式在?？空军c(diǎn)上的限定，根據(jù)乘客選擇的適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)停車，也無常見公交形式那樣在線路上的特別限制，因而巡游出租車能克服公交巴士和地鐵等常見公交形式在服務(wù)空間和運(yùn)力上局限性，更大限度地滿足民眾的公共交通需求，體現(xiàn)自身完成公交服務(wù)的特殊優(yōu)勢。

(二)作為“普通許可”的網(wǎng)約出租車

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二章“網(wǎng)約車平臺公司”和第三章“網(wǎng)約車車輛和駕駛員”設(shè)置了兩個層面的行政許可，一是針對網(wǎng)絡(luò)出租車平臺經(jīng)營者的許可；二是針對作為出租車駕駛員個人的許可。“許可與特許最大的區(qū)別在于：許可，在性質(zhì)上屬于‘解禁’，對于公民而言，他只是恢復(fù)了自己原本所擁有權(quán)利的行使自由，在事實(shí)上并未增加其權(quán)利?！?曾哲：《行政許可執(zhí)法制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第16頁。筆者認(rèn)為，與具有“行政特許”性質(zhì)的巡游出租車不同，網(wǎng)約出租車運(yùn)營企業(yè)、司機(jī)兩個層面的許可是企業(yè)或駕駛員相關(guān)權(quán)利限制的解禁，具有“普通許可”性質(zhì)。

1．網(wǎng)約出租車平臺運(yùn)營許可是對企業(yè)經(jīng)濟(jì)自由限制的解禁

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營者(以下稱網(wǎng)約車平臺公司)，是指構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，從事網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)的企業(yè)法人。”這一規(guī)定和其他相關(guān)規(guī)定涉及的是對作為商事主體的平臺經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)自由的解禁。作為現(xiàn)代社會最重要的自由之一，經(jīng)濟(jì)自由對市場主體有極重要的價值。“經(jīng)濟(jì)主體能夠按照自己的意志去從事經(jīng)濟(jì)活動，就是經(jīng)濟(jì)自由。因此，經(jīng)濟(jì)自由也可以稱為經(jīng)濟(jì)活動權(quán)的自由?！?jīng)濟(jì)自由不僅包括經(jīng)濟(jì)活動自由，還包括財(cái)產(chǎn)權(quán)。”*龔天平：《論經(jīng)濟(jì)自由》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第4期。網(wǎng)約車平臺公司作為市場主體，有從事相關(guān)經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)自由，可通過許可制度對符合條件的網(wǎng)約車經(jīng)營者的該項(xiàng)自由予以解禁。

2．網(wǎng)約車駕駛員許可是對公民勞動權(quán)限制的解禁

《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第三章“網(wǎng)約車車輛和駕駛員”的許可涉及對作為個人的出租車司機(jī)勞動權(quán)限制的解禁。《世界人權(quán)宣言》是二十三條指出：“人人有權(quán)工作、自由選擇職業(yè)、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業(yè)的保障?！敝袊尤氲摹督?jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》第六條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)工作權(quán)，包括人人應(yīng)有機(jī)會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權(quán)利，并將采取適當(dāng)步驟來保障這一權(quán)利。”這兩個文件所涉及的是公民的勞動權(quán)。“勞動權(quán)是指公民為了維持個人生產(chǎn)、社會發(fā)展等目的，在國家和社會提供一定條件的前提下，通過合法勞動獲取一定保持的權(quán)利?！?文正邦主編：《憲法學(xué)教程》，法律出版社2005年版，第201頁。在網(wǎng)約出租車許可中，司機(jī)本來具有通過自身勞動維持生計(jì)的勞動權(quán)，由于社會管理的需要先予以限制，當(dāng)達(dá)到設(shè)定條件時，再將對公民勞動權(quán)的這種限制予以解禁。

四、“巡游出租車”與“網(wǎng)約出租車”的行政法分類規(guī)制之比較

如前所述，巡游出租車與網(wǎng)約出租車的根本不同之處在于行政許可性質(zhì)的不同，巡游出租車是行政特許，而網(wǎng)約出租車是普通許可。基于此，筆者認(rèn)為，對于具有行政特許性質(zhì)的巡游出租車與普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車，應(yīng)遵循不同的規(guī)制思路。

(一)從事活動性質(zhì)之不同

巡游出租車被定位為行政特許，目的是代替政府以私法方式完成行政任務(wù)，其運(yùn)輸行為是公共交通組成部分，為公眾提供特定的公交服務(wù)。網(wǎng)約出租車則被定位為普通許可性質(zhì)，是對運(yùn)營平臺公司、司機(jī)的經(jīng)濟(jì)活動自由或勞動權(quán)限制的解禁。雖然客觀上可能有增進(jìn)城市綜合交通的效果，但網(wǎng)約出租車的運(yùn)營目的在于私人營利而非完成特定行政任務(wù)。

(二)被許可人及車輛負(fù)擔(dān)的義務(wù)或限制之不同

作為行政特許的巡游出租車與作為普通許可的網(wǎng)約出租車的不同，尤其體現(xiàn)在相關(guān)的義務(wù)或限制上。行政特許的受許人負(fù)有某些特殊的義務(wù)，*Mark A. Jamison, Should Google Be Regulated as a Public Utility? Journal of Law, Economics & Policy, Vol.9, 2013.p.4.行政特許的本質(zhì)特征之一是受許人與特許人在義務(wù)上的“相似性”，為完成行政任務(wù)，行政特許的受許人負(fù)有與作為特許人的政府自為該活動時相似的義務(wù)；而普通許可的被許可人并不負(fù)擔(dān)這類義務(wù)。兩種許可的被許可人及車輛負(fù)擔(dān)的義務(wù)或限制之不同具體包括以下幾個方面。

1．使用網(wǎng)絡(luò)、電信電召攬客的限制不同

巡游出租車和網(wǎng)約出租車均可使用互聯(lián)網(wǎng)、電信等電召方式攬客，然而，筆者認(rèn)為，由于許可性質(zhì)的不同，兩種出租車在使用電召方式攬客的限制上存在差異。一方面，就巡游出租車而言，為保障老年人、農(nóng)民等特殊群體能平等接受巡游出租車的公共交通服務(wù)，巡游出租車電召攬客應(yīng)受必要限制。雖然巡游出租車亦可使用網(wǎng)絡(luò)等電召方式攬客，但作為行政特許，巡游出租車有義務(wù)履行特許的“普遍服務(wù)”義務(wù)，其對應(yīng)于平等接入權(quán)。“平等接入權(quán)，又可稱為非歧視條款，是指在特許的市場范圍內(nèi)，供應(yīng)企業(yè)應(yīng)在其能力限度內(nèi)，向‘希望得到服務(wù)’、‘合理付費(fèi)’的所有消費(fèi)者提供產(chǎn)品和服務(wù)。”*駱梅英：《通過合同的治理——論公用事業(yè)特許契約中的普遍服務(wù)條款》，《浙江學(xué)刊》2010年第2期。某些群體因知識、年齡、經(jīng)濟(jì)條件、受教育程度等因素不能夠、不擅長使用或未購買智能手機(jī)，使得他們難以通過電召方式預(yù)約巡游出租車，而僅能以路邊招手方式打車。為保障這類群體平等享受巡游出租車提供的公交服務(wù)，巡游出租車使用網(wǎng)絡(luò)電召攬客應(yīng)受必要約束，如規(guī)定一輛巡游出租車每天電召攬客的次數(shù)受限制，超出限定次數(shù)后僅能以巡游方式在路面攬客。另一方面，就網(wǎng)約出租車而言，其性質(zhì)為普通許可，并無提供公交服務(wù)的義務(wù)，故網(wǎng)約出租車使用網(wǎng)絡(luò)電召攬客的行為、次數(shù)不受巡游出租車那樣類似的限制。

2．運(yùn)營時間義務(wù)不同

就巡游出租車而言，行政特許往往與公共服務(wù)相關(guān)，與水、電、氣等特許類似，作為行政特許的巡游出租車亦負(fù)有持續(xù)運(yùn)營不中斷的義務(wù)。如前所述，由于成本和人流量的考慮，夜間22點(diǎn)到次日早上6點(diǎn)左右是公交服務(wù)的“空窗期”。巡游出租車具有提供公交服務(wù)的行政特許性質(zhì)，故除白天運(yùn)營外，巡游出租車公司亦有義務(wù)在深夜時段派出足夠數(shù)量的出租車上路巡游，以補(bǔ)充常見公交形式的不足，滿足某些民眾對公共交通的特殊需求，這種全天候的服務(wù)時間安排體現(xiàn)了巡游出租車的公共交通屬性。就網(wǎng)約出租車而言，作為普通許可對象，它是對網(wǎng)約車平臺公司經(jīng)濟(jì)自由及駕駛員勞動權(quán)限制的解禁，網(wǎng)約車并不承擔(dān)巡游出租車那樣的公共交通任務(wù)，因此網(wǎng)約車司機(jī)可根據(jù)自身便利自由地安排工作時間，平臺也無義務(wù)在半夜等特定時間保證投入一定運(yùn)力，這是其普通許可性質(zhì)的體現(xiàn)。

3．價格義務(wù)不同

就巡游出租車而言，其經(jīng)營者負(fù)有特殊的價格義務(wù)。有學(xué)者指出：“實(shí)施特許經(jīng)營后提供的產(chǎn)品和服務(wù)，對于社會公眾具有不可選擇性。如果全部放任私營部門按照市場法則經(jīng)營，……即使不是因?yàn)槌杀具^高或利潤不足，他們也可能提高價格。”*李亢：《PPP的法律規(guī)制：以基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營為中心》，法律出版社2017年版，第185頁。與公共交通服務(wù)有關(guān)，為保障公眾能合理享有該服務(wù)，巡游出租車價格應(yīng)實(shí)行政府定價或指導(dǎo)價，因此《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》第三條第六項(xiàng)規(guī)定：“對巡游車運(yùn)價實(shí)行政府定價或政府指導(dǎo)價，并依法納入政府定價目錄。”就網(wǎng)約出租車而言，由于是普通許可而非行政特許，網(wǎng)約出租車可實(shí)行市場化價格，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“網(wǎng)約車運(yùn)價實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價的除外。”這與承擔(dān)著公共交通任務(wù)的巡游出租車迥然不同。

4．運(yùn)營車輛是否被設(shè)置為“公物”及其所負(fù)義務(wù)不同

運(yùn)營車輛是出租車行政許可法律關(guān)系中權(quán)利、義務(wù)共同指向的對象，因而該物的屬性及負(fù)擔(dān)義務(wù)的差異對認(rèn)識出租車的不同性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)出租車的分類規(guī)制有重要意義。

(1)巡游出租車輛被設(shè)置為“公物”

“公物系指直接供公的目的使用之物”，*吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第135頁。最常見的是供公眾使用的“共用公物”(如橋梁、公路、公共運(yùn)動場所等)。某物是否具有公物屬性，“主要決定于以下兩個關(guān)鍵性的因素：……實(shí)體要件是共同利益功能和適用公法規(guī)則；程序要件則是行政主體從形式上作出供公用的意思表示以及該財(cái)產(chǎn)實(shí)際被投入使用”。*肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版，第24-25頁。

一方面，具有行政特許性質(zhì)的巡游出租車承擔(dān)持續(xù)運(yùn)營、價格限制、不得拒載、為老幼病殘?jiān)械热鮿萑后w提供公交服務(wù)的義務(wù)，因而作為巡游出租車特許權(quán)利義務(wù)共同指向的對象，巡游出租車輛符合成為公物的實(shí)體要件。另一方面，“公物的命名還可以通過契約(包括行政契約與民事契約)等其他法律行為作出”。*同上注，肖澤晟書，第55頁。作為雙方合意的特許經(jīng)營合同約定了巡游出租車的多種公交服務(wù)義務(wù)，故巡游出租車亦符合成為公物的程序要件。因此，基于實(shí)體與程序要件，巡游出租車輛具有公物屬性?！肮锏哪康男栽絹碓街苯又赶虮Ｕ虾驮鲞M(jìn)公眾的公共福利”，*張杰：《公共用公物權(quán)研究》，法律出版社2012年版，第27頁。為代替政府完成公共交通的給付行政任務(wù)，在行政特許中作為公物的巡游出租車輛含以下效力或公法性的義務(wù)。

首先，“公共役權(quán)”對“私權(quán)”的優(yōu)先性。根據(jù)公物法理論，作為公物的巡游出租車輛上同時存在“公法上的公共役權(quán)”和“私法上的權(quán)利”，公物上的公共役權(quán)是指因公物服務(wù)于公共利益，故政府或民眾可使用公物的一種特殊權(quán)利；公物上的私法權(quán)利則是指公物的私法物主為滿足私人利益而對公物使用的權(quán)利；公物的“公共役權(quán)”對同為公物上的“私法權(quán)利”的優(yōu)先性是指當(dāng)公物的私法權(quán)利與公物公共目的不一致時，公共役權(quán)優(yōu)先并排擠私法權(quán)利，私法物主只能對公物行使剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)。*參見前注，肖澤晟書，第129頁。具體就行政特許性質(zhì)的巡游出租車輛而言，即使被私人所有，但其性質(zhì)仍屬于公物即“私有公物”(私有公物是，雖然私法上的所有權(quán)屬于私人但仍須供公用之物)，*侯宇：《行政法視野里的公物利用研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第65頁。因此巡游出租車輛只有在完成行政特許的公共交通任務(wù)外，才能被私法物主私用。

其次，受許人及政府對巡游出租車輛的特殊維護(hù)義務(wù)。與電信特許經(jīng)營的基站等通信設(shè)備、電網(wǎng)特許經(jīng)營的電網(wǎng)等公物一樣，巡游出租車行政特許中的出租車輛亦是完成行政任務(wù)的基礎(chǔ)。為確保公共交通行政任務(wù)的完成，一方面，作為受許人的出租車公司和車主對巡游出租車輛有特殊的維護(hù)義務(wù)，須采取比普通許可下的網(wǎng)約車更嚴(yán)格的維護(hù)與檢修標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，“管理公用事業(yè)，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的職責(zé)”。*陳靜忠：《論市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的政府職責(zé)》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。與之類似，雖然政府一般情況下不對巡游出租車輛承擔(dān)維護(hù)義務(wù)，但由于事關(guān)重大公共利益，在受許人因運(yùn)營困難等特殊情況被政府接管后，政府應(yīng)承擔(dān)對作為公物的巡游出租車輛的一定補(bǔ)充維護(hù)義務(wù)。

最后，融通性受到限制。“公物原則上為不融通物：不融通物之特性在于不得為交易之標(biāo)的?！?同前注，吳庚書，第136頁。行政特許下的巡游出租車輛具公物屬性，即使其是私有公物，但因?yàn)槠渖县?fù)有公共役權(quán)，所以與公用事業(yè)特許的“特許經(jīng)營期間，乙方未經(jīng)甲方批準(zhǔn)，……不得放棄、變換、擴(kuò)大、縮小、分包、承包、委托、出租、抵押供熱主業(yè)”類似，*王守清、柯永建編著：《特許經(jīng)營項(xiàng)目融資(BOT、PFI和PPP)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第273-274頁。為確保行政任務(wù)的完成，除非政府同意，巡游出租車輛在完成公共交通行政任務(wù)期間不得隨意流轉(zhuǎn)。

(2)網(wǎng)約出租車輛僅是一般“私物”

與巡游出租車輛的公物屬性不同，具有普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車并不承擔(dān)完成公共交通的行政任務(wù)，其中的相關(guān)合同僅是私法性質(zhì)的合同，亦不符合公物命名的程序要件，因而網(wǎng)約出租車輛是純粹的私物。與作為公物的巡游出租車輛相比，作為一般私物的網(wǎng)約出租車輛有以下特征。第一，由于網(wǎng)約出租車相關(guān)許可是普通許可，網(wǎng)約車輛上并無公共役權(quán)，故不存在“公共役權(quán)”對“私權(quán)”優(yōu)先的問題。第二，一方面，作為普通許可，網(wǎng)約出租車可自由投入時間參與城市綜合交通運(yùn)營，并不承擔(dān)公共交通任務(wù)，且其參與城市交通的強(qiáng)度也弱于巡游出租車，故根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第十二條及《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第二十二條，網(wǎng)約車物主維護(hù)網(wǎng)約車輛的義務(wù)弱于巡游車物主維護(hù)巡游車輛的義務(wù)；另一方面，網(wǎng)約車輛僅是普通許可下的一般私人財(cái)產(chǎn)，故當(dāng)網(wǎng)約車無法參與運(yùn)營時，政府并不對網(wǎng)約車輛有補(bǔ)充的維護(hù)義務(wù)。第三，與行政特許下的巡游出租車不同，網(wǎng)約出租車輛并非公物，僅是一般私人財(cái)物，因此車主可自由處分網(wǎng)約出租車輛，其融通性不受限制。

5．其他義務(wù)上的差異

基于分類規(guī)制的思路，除以上不同外，作為行政特許的巡游出租車和作為普通許可的網(wǎng)約出租車還有其他方面義務(wù)的差別。例如，《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第二十條、第二十三條、第三十八條明確規(guī)定“鼓勵巡游出租汽車經(jīng)營者使用節(jié)能環(huán)保車輛和為殘疾人提供服務(wù)的無障礙車輛”；巡游出租車駕駛員應(yīng)“主動協(xié)助老、幼、病、殘、孕等乘客上下車”；“巡游出租汽車經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門要求，及時完成搶險救災(zāi)等指令性運(yùn)輸任務(wù)”；“不得拒載”。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了巡游出租車作為公共交通提供者的行政特許義務(wù)?！毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》中對經(jīng)營平臺及駕駛員其他義務(wù)的規(guī)定則主要涉及經(jīng)營資格及經(jīng)營條件等內(nèi)容，即對網(wǎng)約車平臺經(jīng)營者及司機(jī)相關(guān)權(quán)利限制解禁所須達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，并無前述巡游出租車那樣的義務(wù)，這體現(xiàn)了網(wǎng)約出租車普通許可的性質(zhì)。

(三)被許可人享有的權(quán)利之不同

除負(fù)擔(dān)的義務(wù)不同外，對巡游出租車與網(wǎng)約出租車分類規(guī)制的不同內(nèi)容還體現(xiàn)在被許可人享有的權(quán)利上。

行政特許的本質(zhì)特征亦體現(xiàn)在受許人與特許人在權(quán)利上的“相似性”，規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以獨(dú)占性經(jīng)營資格誘使競標(biāo)者提出合理的報價，同時達(dá)致提供公共產(chǎn)品之目的，*See Robert B. Ekelund Jr. and Richard P. Saba, A Note on Politics and Franchise Bidding, Public Choice ,Vol. 37, No. 2,1981. p. 343.作為完成行政任務(wù)的方式之一，受許人享有與作為特許人的政府自為該行政任務(wù)時相似的特殊權(quán)利，以吸引社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品?！叭缯赞k醫(yī)院、學(xué)校使用土地不需支付出讓金。而公益醫(yī)院、學(xué)校行政特許中，被特許人?？赏ㄟ^劃撥獲得土地使用權(quán)；又如政府直接提供公共服務(wù)，常用財(cái)政資金填補(bǔ)虧損，以保證公益性。而相關(guān)行政特許中，為維持公交、軌道交通特許低票價及公益性，政府常給被特許人財(cái)政補(bǔ)貼等?！?同前注，翟翌文。

筆者認(rèn)為，與之類似，巡游出租車承擔(dān)著行政特許性質(zhì)的電召攬客次數(shù)受限、持續(xù)運(yùn)營、負(fù)有公物的特殊義務(wù)及其他公共義務(wù)，其運(yùn)營成本要高于普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車，因此作為對價，巡游出租車特許的受許人亦應(yīng)享有與公交車、地鐵特許經(jīng)營者類似的特殊權(quán)利。如賦予巡游出租車受許人基于公權(quán)力而形成的有一定獨(dú)占性的經(jīng)營資格及防止網(wǎng)約車的過度競爭、在油價暴漲時給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等，以確保巡游出租車順利完成公共交通行政任務(wù)。受許人的這些特殊權(quán)利意味著政府的政策支持與幫助，“有些地方政府只顧眼前利益，僅僅把市政公用事業(yè)特許經(jīng)營當(dāng)做融資和收回政府投入的便捷方式，忽視政府自身的職責(zé)”，*同前注，陳靜忠文。這種觀念在各種行政特許中均是應(yīng)糾正的。

然而，網(wǎng)約出租車屬于普通許可，其經(jīng)營是一般的營利行為，并不負(fù)擔(dān)巡游出租車那樣的特殊義務(wù)，因此其亦不享有作為行政特許的巡游出租車所享有的、與政府自為同樣任務(wù)時相似的特殊權(quán)利。

五、結(jié) 語

基于筆者在本文中的研究結(jié)論，監(jiān)管者可以考慮對現(xiàn)有規(guī)范管理思路做系統(tǒng)的完善，以達(dá)到不同的規(guī)制目標(biāo)。

首先，應(yīng)將原有的傳統(tǒng)出租車定位為行政特許性質(zhì)的出租車，使這類出租車重返原《城市出租汽車管理辦法》對其公共交通的定位，代替政府完成提供個性化公共交通服務(wù)的行政任務(wù)。政府應(yīng)對巡游出租車施加電召次數(shù)限制、巡游時間限制、車輛基于公物的系列義務(wù)、價格義務(wù)、不得拒載和照顧老幼病殘?jiān)谐丝偷忍厥饬x務(wù)。同時也可賦予其在油價上漲時補(bǔ)貼、具有一定獨(dú)占性的經(jīng)營資格等特殊權(quán)利，以確保該行政任務(wù)的完成。

其次，應(yīng)將新出現(xiàn)的網(wǎng)約出租車定位為“普通許可”性質(zhì)的出租車，其雖是“城市綜合交通”的組成部分，但并非“公共交通”的組成部分。這類許可是對運(yùn)營平臺公司經(jīng)濟(jì)活動自由和司機(jī)勞動權(quán)限制的解禁，雖然政府亦需對這類出租車進(jìn)行管理，但監(jiān)管目標(biāo)與行政特許性質(zhì)的巡游出租車不同，對其主要規(guī)制目標(biāo)是防止被許可人權(quán)利濫用導(dǎo)致他人利益及公共利益受損。之所以有民眾認(rèn)為新政后“打車更難了”，一個重要原因在于管理規(guī)范未清晰意識到網(wǎng)約出租車的“普通許可”性質(zhì)，對其采取了近似于“行政特許”的嚴(yán)格規(guī)制方式，使網(wǎng)約出租車及司機(jī)數(shù)量由此被過度限制，降低了出租車市場的整體供給水平，也間接影響了網(wǎng)約出租車相關(guān)價格的提高即可能收取額外費(fèi)用(如調(diào)度費(fèi)等)。因此，政府一方面可視對巡游出租車的市場需求和自身財(cái)政能力適量控制或壓縮現(xiàn)有巡游出租車數(shù)量，另一方面則可以“普通許可”思路適度降低網(wǎng)約出租車及司機(jī)的準(zhǔn)入門檻，在可控的前提下，加大力度發(fā)展“網(wǎng)約出租車”，切實(shí)消除部分群眾“打車更難了”的感覺。這種安排也可明確不同定位，避免巡游出租車與網(wǎng)約出租車既往的矛盾和同層次競爭，以形成錯位協(xié)調(diào)發(fā)展。總之，應(yīng)當(dāng)在維持公交巴士、地鐵等常見公交形式的基礎(chǔ)上，通過特許性質(zhì)的巡游出租車補(bǔ)充公交巴士、地鐵等常見公共交通形式的不足，另外發(fā)展普通許可性質(zhì)的網(wǎng)約出租車以滿足其他群體的個性化需求，最終形成常見公共交通方式、行政特許性質(zhì)出租車、普通許可性質(zhì)出租車組成的完善城市綜合交通系統(tǒng)，滿足民眾不同層次的交通需求。

最后，由于兩種出租車均使用網(wǎng)絡(luò)攬客，是否使用網(wǎng)絡(luò)并不能成為兩者的實(shí)質(zhì)區(qū)別，相關(guān)規(guī)范中使用的“巡游出租車”、“網(wǎng)約出租車”的稱謂存在問題，可用“行政特許性質(zhì)出租車”和“普通許可性質(zhì)出租車”分別予以代替。當(dāng)然，基于約定俗成的叫法，筆者在本文中依然使用“巡游出租車”、“網(wǎng)約出租車”的稱謂，以便開展論述。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

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1005-9512-(2017)10-0126-12

翟翌，重慶大學(xué)法學(xué)院研究員、博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

*本文系重慶市社會科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“比例原則的中國化及其應(yīng)用研究”(項(xiàng)目編號：2015QNFX32)與重慶大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：106112016 CDJSK 08 XK 21、106112017CDJXY080005)的階段性成果。