對太原城市管理體制改革的思考和建議

周志強(qiáng)

（太原市人民政府發(fā)展研究中心，山西 太原 030002）

對太原城市管理體制改革的思考和建議

周志強(qiáng)

（太原市人民政府發(fā)展研究中心，山西 太原 030002）

城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和制度保證，也是提升城市管理水平的重要抓手。本文以太原為個(gè)案，對未來太原城市管理體制改革方向進(jìn)行了探索與思考，并就當(dāng)前理順太原城市管理體制提出了具體建議。

城市管理；體制改革；太原

隨著太原城市化進(jìn)程逐步加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市管理的重要作用凸顯。城市管理體制是確保城市管理過程得以順利實(shí)施的物質(zhì)載體和制度保證，也是支撐城市管理系統(tǒng)的重要支柱。理順太原城市管理體制，需要以全市全面深化改革為契機(jī)，對城市行政管理體制和建設(shè)管理體制進(jìn)行全面徹底改革，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的探索過程?；诖耍疚膹膬蓚€(gè)方面思考城市管理體制改革的方向和具體措施，力求推進(jìn)太原城市管理建設(shè)能夠上一個(gè)新臺(tái)階。

一、未來太原城市管理體制的改革方向

（一）整合機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理綜合化

根據(jù)十八屆三中全會(huì)“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”的改革精神，按照精簡、統(tǒng)一、高效目標(biāo)，逐步歸并撤減城市管理職能機(jī)構(gòu)，推行大城管體制。以全市正在積極推動(dòng)的全面深化改革為契機(jī)，在部門職責(zé)梳理的基礎(chǔ)上，對職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，逐步建成科學(xué)合理、順暢高效的大部門制城管機(jī)構(gòu)體系。

（二）重心下移，實(shí)現(xiàn)管理屬地化

城市管理工作直接面向基層，量大面廣，任務(wù)繁重，管理事權(quán)不宜過分在市級集中，而應(yīng)合理調(diào)整市、區(qū)兩級管理城市的職能，實(shí)行管理層次重心下移，逐步實(shí)現(xiàn)屬地管理。市級應(yīng)主要負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、協(xié)調(diào)監(jiān)管、考核評測等宏觀職能，而區(qū)級應(yīng)承接城市運(yùn)行管理和服務(wù)的具體工作，實(shí)現(xiàn)城管作業(yè)屬地化管理。在事權(quán)下放同時(shí)，堅(jiān)持責(zé)任與權(quán)力相一致，將人權(quán)、財(cái)權(quán)向區(qū)級下放，激發(fā)屬地管理主體的積極性。

（三）管養(yǎng)分離，實(shí)現(xiàn)管理市場化

1.推進(jìn)養(yǎng)護(hù)作業(yè)的市場化。按照政企分開、管養(yǎng)分開的原則，加快公共服務(wù)市場的培育，確立公共服務(wù)企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場的主體地位。城市管理部門主要負(fù)責(zé)對養(yǎng)護(hù)、維修、保潔作業(yè)單位的指導(dǎo)、監(jiān)管、考核、服務(wù)，承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、工作規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施量核定、市場準(zhǔn)入機(jī)制、招投標(biāo)辦法等的制定。通過招投標(biāo)購買服務(wù)等方式，把市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)作業(yè)等從政府職能中剝離，交給企業(yè)、社會(huì)組織，形成政府主導(dǎo)、管養(yǎng)分離、企業(yè)經(jīng)營、市場運(yùn)作的養(yǎng)護(hù)管理新機(jī)制，推進(jìn)城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)的市場化和社會(huì)化。

2.推進(jìn)市政公用項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營市場化。積極探索市政公用事業(yè)投融資改革和市場化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本和民營資本參與市政公用項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理，走專業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營路子。尤其是要大力推廣使用PPP模式，使政府“掏小錢、辦大事”，在市政道橋、供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等公用事業(yè)項(xiàng)目中探索PPP模式，緩解政府提供公共服務(wù)的資金壓力，提高政府運(yùn)用財(cái)政資金的效率，通過企業(yè)進(jìn)行更高效率管理，提升公共服務(wù)水平，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

3.大力推進(jìn)市政公用事業(yè)體制改革。加快市政公用事業(yè)單位企業(yè)化改制，使其成為獨(dú)立的市場主體，將其承擔(dān)的市場管理和監(jiān)督等行政職能全部劃歸相應(yīng)行政主管部門，實(shí)現(xiàn)作業(yè)與管理分離。深化市政公用企業(yè)改革，對城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等市政公用企業(yè)，通過改革重組使其逐步走上自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的道路。

（四）制定法規(guī)，實(shí)現(xiàn)管理法制化

完備的法規(guī)體系是法制化城市管理的基礎(chǔ)。一方面應(yīng)強(qiáng)化其完整性，政府對城市管理的各個(gè)方面都進(jìn)行全面立法,做到“無事不立法”,使城管和執(zhí)法人員每項(xiàng)工作都有法可依；另一方面應(yīng)突出其操作性，城市管理法規(guī)對規(guī)定的內(nèi)容、制定辦法以及懲罰都進(jìn)行詳細(xì)而具體的規(guī)定，避免城管執(zhí)法的隨意性。

二、近期理順太原城市管理體制的幾點(diǎn)建議

（一）理順執(zhí)法體制，推動(dòng)集中執(zhí)法和屬地執(zhí)法

1.統(tǒng)一市區(qū)兩級執(zhí)法體制。市級保持城鄉(xiāng)管委與執(zhí)法局兩塊牌子一套人馬現(xiàn)狀，城六區(qū)比照市里和晉源區(qū)，成立城管局，和執(zhí)法局兩塊牌子一套人馬為區(qū)政府工作部門。通過調(diào)整，一方面統(tǒng)一了市區(qū)執(zhí)法體制，另一方面也改變了城區(qū)執(zhí)法局為二級局的現(xiàn)狀，為執(zhí)法工作開展奠定基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)相對集中執(zhí)法工作。將城管領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)性不高、能夠集中的行政執(zhí)法事務(wù)統(tǒng)一交由執(zhí)法局系統(tǒng)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)相對集中的綜合執(zhí)法。建議在城六區(qū)范圍內(nèi)，由執(zhí)法局行使城市規(guī)劃、建筑施工、人防、園林、市政和市容環(huán)境衛(wèi)生方面的行政處罰權(quán)，各自執(zhí)法隊(duì)伍亦整建制回歸執(zhí)法局系統(tǒng)。

3.執(zhí)法重心向城區(qū)下移。根據(jù)重心下移和管理屬地化的改革方向，調(diào)整市區(qū)兩級執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作向城區(qū)下移，實(shí)現(xiàn)屬地執(zhí)法。市執(zhí)法局將執(zhí)法權(quán)下放至區(qū)執(zhí)法局，主要職責(zé)由一線執(zhí)法轉(zhuǎn)向?qū)?zhí)法的規(guī)劃決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定、考核監(jiān)督等；同時(shí)市執(zhí)法局保留執(zhí)法總隊(duì)，下設(shè)督查大隊(duì)和規(guī)劃、建設(shè)與市容三個(gè)應(yīng)急大隊(duì)，主要是對全市執(zhí)法進(jìn)行督促檢查，對一些跨區(qū)和緊急事務(wù)進(jìn)行應(yīng)急執(zhí)法，其余隊(duì)伍充實(shí)區(qū)級執(zhí)法力量。區(qū)執(zhí)法局全面承接市級下放權(quán)力，在屬地內(nèi)實(shí)施綜合執(zhí)法，同時(shí)接受市執(zhí)法局業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核監(jiān)督。執(zhí)法重心的下移，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，將人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)徹底干凈下放至區(qū)級，調(diào)動(dòng)城區(qū)積極性。

4.制定相對集中的執(zhí)法權(quán)責(zé)清單。對納入相對集中執(zhí)法的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，明晰每一項(xiàng)目和每一細(xì)節(jié)的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程中主體的唯一性，避免橫向和縱向間推諉扯皮。如占道經(jīng)營涉及執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、工商、食藥等多個(gè)部門，將來執(zhí)法權(quán)責(zé)清單就要明確對占道經(jīng)營的處罰權(quán)歸執(zhí)法局負(fù)責(zé)，并且要將具體執(zhí)法局、執(zhí)法隊(duì)伍乃至執(zhí)法人員明確。

5.建立綜合執(zhí)法部門與公安部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，建立健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，實(shí)施“綜合行政執(zhí)法+公安保障”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在街道執(zhí)法隊(duì)伍中設(shè)立城市管理公安治安室，協(xié)同城管執(zhí)法人員工作，處理阻撓執(zhí)法或暴力抗法事件。探索建立公安行政執(zhí)法治安大隊(duì)，專門負(fù)責(zé)查辦阻撓、妨礙綜合執(zhí)法案件。建立公、檢、法、司“四長”會(huì)議集中研判制度，合力解決重大復(fù)雜執(zhí)法問題。探索建立簡易司法程序，研究行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

（二）推進(jìn)管養(yǎng)分離，促進(jìn)投資主體多元化和運(yùn)營主體市場化

1.全面開放城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)市場。進(jìn)一步開放城管作業(yè)市場。將市政公用工程的設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)以及市政設(shè)施維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、道路清掃、垃圾清運(yùn)、公廁保潔等城管作業(yè)市場全面真正放開，鼓勵(lì)社會(huì)組建作業(yè)公司，通過公開競爭承接作業(yè)任務(wù)。進(jìn)一步開放經(jīng)營市場，對城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度，盡快出臺(tái)實(shí)施特許經(jīng)營的具體規(guī)定和辦法。

2.剝離城市管理部門具體作業(yè)功能。轉(zhuǎn)變城管部門職能，穩(wěn)步有序?qū)h(huán)衛(wèi)、綠化、養(yǎng)護(hù)等具體功能剝離，將主要職能轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)制定、考核監(jiān)督等管理事項(xiàng)。對承擔(dān)相應(yīng)剝離功能的事業(yè)或企業(yè)單位進(jìn)行脫鉤改制，促使其向法人實(shí)體和市場競爭主體轉(zhuǎn)型。

3.制定具體標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范設(shè)置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)辦法、準(zhǔn)入機(jī)制等管理作業(yè)規(guī)范，建立完善相關(guān)監(jiān)管體系，構(gòu)建開放公平競爭的市政公用設(shè)施養(yǎng)護(hù)、作業(yè)、運(yùn)營市場。

4.進(jìn)一步拓寬投融資渠道。在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的前提下，采取獨(dú)資、合資、股份制、BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、PPP（公私合作）等多種形式，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本投資市政公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。支持市政公用企業(yè)規(guī)范改制為有限公司，鼓勵(lì)企業(yè)以項(xiàng)目為依托公開招標(biāo)募集股份。

（三）加強(qiáng)城管法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法有法可依

1.以人大立法形式出臺(tái)城市綜合管理方面的地方性法規(guī)。借鑒武漢市《城市綜合管理?xiàng)l例》和南京市《城市治理?xiàng)l例》，以法律的形式明確城市管理體制，厘清相關(guān)部門之間及市、區(qū)、街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職責(zé)，制定城市管理規(guī)范和精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，明確城市綜合管理運(yùn)行、監(jiān)督體系和法律責(zé)任。通過立法對太原市城管工作格局加以規(guī)范，形成城市綜合管理長效機(jī)制。

2.建立健全各項(xiàng)具體的管理辦法。在城管領(lǐng)域要逐漸做到事事有法依，如對違章修建的處罰辦法、門面牌匾的管理辦法、機(jī)動(dòng)車停放管理辦法、占道經(jīng)營、違規(guī)擺攤的處罰辦法等，對這些管理辦法要通過廣播、電視、報(bào)紙等媒體廣泛宣傳，做到家喻戶曉。

3.建立健全完備的執(zhí)法行為規(guī)范。應(yīng)有效保障管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及相關(guān)工作人員，在執(zhí)法時(shí)能夠有章可循，真正做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法。

4.制定城市綜合管理目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲辦法。辦法應(yīng)細(xì)化城市管理工作責(zé)任考核和評價(jià)獎(jiǎng)懲的機(jī)制，增強(qiáng)其實(shí)效性和操作性，有效保證對所有涉及城市管理的部門、單位和個(gè)人，做到公平公正考核，并根據(jù)考核情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，強(qiáng)化考核的激勵(lì)效應(yīng)。

（四）優(yōu)化數(shù)字城管，推進(jìn)網(wǎng)格化管理

1.通過數(shù)字城管建立城市綜合管理與執(zhí)法的管理平臺(tái)。城市管理職能涉及政府管理部門，要使眾多的職能部門各司其職，形成管理合力，必須構(gòu)建信息溝通和管理執(zhí)法合一的管理平臺(tái)。當(dāng)前，我市應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，優(yōu)化改進(jìn)數(shù)字城管，進(jìn)一步健全完善這個(gè)管理平臺(tái)，創(chuàng)建城市管理統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)制，形成城市管理的合力。尤其應(yīng)當(dāng)在整合城市信息資源、擴(kuò)大數(shù)字城管覆蓋面、城市日常管理與應(yīng)急管理相結(jié)合等方面進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新。

2.積極探索數(shù)字城管與網(wǎng)格化深度融合的管理模式。當(dāng)前，我市存在著數(shù)字城管、計(jì)生、社區(qū)、民政、城管等多種網(wǎng)格模式，網(wǎng)格之間各自為戰(zhàn)，不相融通，存在著重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。下一步，可探索創(chuàng)新“多網(wǎng)合一”的途徑與方法，并將數(shù)字城管與網(wǎng)格化深度融合，真正形成全天候、全覆蓋的城管與執(zhí)法模式，增強(qiáng)信息溝通，節(jié)約人財(cái)物時(shí)。目前，迎澤區(qū)城管局與廟前街辦正在實(shí)施的城管網(wǎng)格化管理，將市容環(huán)衛(wèi)與城管執(zhí)法融合，每個(gè)網(wǎng)格由數(shù)名執(zhí)法人員和環(huán)衛(wèi)工人組成，由網(wǎng)格長全面負(fù)責(zé)格內(nèi)環(huán)衛(wèi)及執(zhí)法事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了高效有效管理。建議進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)這種模式，并將數(shù)字城管融入其中，逐步在各城區(qū)推廣。

（五）加快建管分離，形成專業(yè)化管理格局

對主要城市管理部門，按照城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行功能進(jìn)行職能劃分，推進(jìn)建管分離的管理體制，明確劃分城市建設(shè)、運(yùn)行管理部門職責(zé)。住建委主要負(fù)責(zé)由政府投資的各類城市建設(shè)，項(xiàng)目完工后要及時(shí)向城鄉(xiāng)管委移交，尚未移交的項(xiàng)目應(yīng)盡快完成相關(guān)手續(xù)，限期移交。城鄉(xiāng)管委主要負(fù)責(zé)市政設(shè)施的運(yùn)行管理，不再承擔(dān)各類市政建設(shè)任務(wù)，應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理的科學(xué)化和專業(yè)化、如何實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理資金的節(jié)約化。

［1］中共中央、國務(wù)院.中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見［R］.2015-12-14.

［2］李映雪.城市建設(shè)與城市管理體制及機(jī)制研究［J］.建筑工程技術(shù)與設(shè)計(jì)，2017（17）.

［3］張本效，李科.杭州城市管理體制的轉(zhuǎn)型與發(fā)展［J］.城市管理與科技，2017（03）.

［4］吳俊，王達(dá).城市建設(shè)與城市管理體制及機(jī)制研究［J］.城市問題，2007（10）.

F299.22

A

1008-8431（2017）06-0078-03

2017-10-25

本文系2017年度太原社會(huì)科學(xué)制新資金資助課題“太原城市管理全面提升的對策研究”的中期成果之一。

周志強(qiáng)（1982-），男，太原市人民政府發(fā)展研究中心經(jīng)濟(jì)處處長。

（責(zé)編：劉海琴）