照進(jìn)現(xiàn)實(shí)的理想與悲情
——蕭公權(quán)綜合主義憲法觀述論

陳寒非

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士

照進(jìn)現(xiàn)實(shí)的理想與悲情
——蕭公權(quán)綜合主義憲法觀述論

陳寒非

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士

民國(guó)學(xué)人輩出，法界精英璀璨。若論學(xué)貫中西，橫跨政、經(jīng)、法、史、詞章諸領(lǐng)域而出類拔萃者，惟蕭公權(quán)先生是也。 蕭公權(quán)（1897—1981），原名篤平，自號(hào)跡園，筆名君衡，江西泰和人。蕭公權(quán)先生生于亂世，1920年清華畢業(yè)，輾轉(zhuǎn)求學(xué)海外，學(xué)成執(zhí)鞭中土，1925年政權(quán)更迭之際遠(yuǎn)赴北美，逝于異邦，誠(chéng)篤逡行于古今中西諸種學(xué)術(shù)理論流派之間，求同存異，融會(huì)貫通，又加之以調(diào)和折衷，故自成一家之言。

回溯蕭公權(quán)先生一生，其學(xué)術(shù)生涯大致可分為三個(gè)階段。先生留美期間主修西方政治哲學(xué)，先后在密蘇里大學(xué)和康奈爾大學(xué)取得碩士和博士學(xué)位，先是師從薩拜因（George H. Sabine），后師從美國(guó)著名哲學(xué)史家梯利（Frank Thilly），其博士論文《政治多元論》英國(guó)出版后曾轟動(dòng)一時(shí)，西方學(xué)界包括政治多元理論的創(chuàng)始人拉斯基（Hanold Laski）亦給予高度評(píng)價(jià)。自康奈爾大學(xué)畢業(yè)回國(guó)后，先生致力于中國(guó)政治思想史研究，綜合政治學(xué)和歷史學(xué)研究方法，于1940年夏完成《中國(guó)政治思想史》七十余萬言的煌煌巨著，一度被國(guó)民政府教育部審定為大學(xué)教本。1949年蕭公權(quán)先生受戴德華之邀以華盛頓大學(xué)訪問學(xué)者身份赴美，專任教授直至退休，在此期間主攻中國(guó)近代史，完成《中國(guó)鄉(xiāng)村——論十九世紀(jì)的帝國(guó)控制》《康有為思想研究》以及《翁同龢與戊戌維新》等影響頗為深遠(yuǎn)的學(xué)術(shù)巨著。

徒觀其表，蕭氏各階段主攻方向并不一致，甚至未曾在某個(gè)特定領(lǐng)域窮盡畢生之精力（用蕭公權(quán)先生的話來說，自己“學(xué)的是政治哲學(xué)，平生所做的卻都是歷史工作”1汪榮祖：《蕭公權(quán)先生學(xué)術(shù)次第》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，清華大學(xué)出版社2006年版，第196頁。），但實(shí)則蘊(yùn)含一脈相承的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，無一不與其早年在美國(guó)所受政治哲學(xué)訓(xùn)練密切相關(guān)。綜合審視蕭公權(quán)先生全部作品，盡管純粹政治哲學(xué)的著作僅有《政治多元論》，而歷史類研究著作相對(duì)較多，但蕭公權(quán)先生治政治思想史或中國(guó)近代史，多從政治哲學(xué)角度立論，再輔之以詳盡史料，故能新論頻出，甫經(jīng)發(fā)表即反響激烈。因此，后世學(xué)人倘若試圖解讀蕭公權(quán)先生的學(xué)術(shù)思想，應(yīng)該首先從他的學(xué)術(shù)原初出發(fā)，不能被每部著作的現(xiàn)代學(xué)術(shù)體系規(guī)訓(xùn)所迷惑，從而誤認(rèn)為其歸屬于某個(gè)特定學(xué)科領(lǐng)域，如此恐會(huì)導(dǎo)致理解失之偏頗。職是之故，在解讀蕭公權(quán)先生憲法思想時(shí)也應(yīng)循此基本思路。

蕭公權(quán)先生對(duì)于憲法問題的探討并不如政治思想史集中，這些于1932—1949年間關(guān)于憲法問題思考的短文經(jīng)綴補(bǔ)合集刊布為《憲政與民主》，凡二十二篇。文章短小精悍，字字珠璣，觀點(diǎn)深刻，大體上能夠代表蕭公權(quán)先生關(guān)于憲政的主要思想和基本立場(chǎng)。蕭公權(quán)關(guān)于憲法的思考為何具有如此“魅力”，以至于閃耀于當(dāng)時(shí)乃至今日之時(shí)代？一個(gè)可能的解釋是，蕭公權(quán)先生將憲法問題置于政治哲學(xué)中進(jìn)行思考，從政治哲學(xué)中為憲政建構(gòu)提供強(qiáng)有力的論證與辯護(hù)。因此，今人閱讀并理解蕭公權(quán)先生的這些文字，必須立基于他所處的時(shí)代環(huán)境以及他的學(xué)術(shù)進(jìn)路，從這兩個(gè)方面同時(shí)入手方可鋪展這場(chǎng)驚心動(dòng)魄的智識(shí)“探險(xiǎn)”。在這些言簡(jiǎn)意賅的文字間不斷迸發(fā)的思想火花，依稀可照中國(guó)百年憲政之路，同時(shí)我們也能看到，蕭公權(quán)先生迫于時(shí)代條件而不得不在闡述憲政及相關(guān)問題時(shí)采取一種綜合主義進(jìn)路，試圖彌合理想與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。以下詳述之。

一、倫理國(guó)家與政治國(guó)家

憲政是什么？蕭公權(quán)對(duì)此有過簡(jiǎn)要的解釋：“憲，法也；政，治也；憲政者法治也。”2蕭公權(quán)：《憲政卑論》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第21頁。憲政的理論及制度無疑為歐美創(chuàng)造，自清末以降“constitution”入主華夏，國(guó)人對(duì)此多有創(chuàng)見?？涤袨?、梁?jiǎn)⒊O中山、胡適之、張佛泉諸公均論及憲政精義，當(dāng)是時(shí)也，謂之巨響，引領(lǐng)近代中國(guó)憲政之根本走向。蕭公權(quán)先生認(rèn)為，憲政實(shí)乃一種政治之生活方式，絕非理想之構(gòu)建。借鑒西洋諸國(guó)憲政成功之經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施憲政條件主要有二：一曰人民建立良好的尊重法律之習(xí)慣；二曰一般的人民有依法發(fā)表政見并服從多數(shù)之習(xí)慣。據(jù)此，實(shí)施憲政需從理智與感情兩端著手培訓(xùn)人民，向民眾輸入自由、平等諸種價(jià)值理念，訓(xùn)之以深厚理智修養(yǎng)，積累豐富自治經(jīng)驗(yàn)，方可實(shí)現(xiàn)憲政之理想。是故，蕭公權(quán)先生感慨，“蓋非言論自由無以憲政，非行憲政無以得言論自由”，言論自由之于憲政，實(shí)乃憲政之根本，自由為憲政之核心價(jià)值；又隨之告誡“自由之根據(jù)不在個(gè)人而在社會(huì)，則可恍然于言論為國(guó)家應(yīng)盡之義務(wù)而非所享之權(quán)利，庶幾能得自由之真諦而不自陷于歐洲十八世紀(jì)個(gè)人主義之誤解矣”。3蕭公權(quán)：《說言論自由》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第19頁。蕭公權(quán)先生關(guān)于憲政本質(zhì)之認(rèn)識(shí)，為何在承認(rèn)自由等核心價(jià)值的同時(shí)，卻又對(duì)近代以來的自由主義持有一種警惕態(tài)度？這個(gè)問題需從蕭氏的國(guó)家觀入手進(jìn)行理解。

今人所謂“國(guó)家”概念，發(fā)端于16世紀(jì)歐洲，于18世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)前后趨于成熟，隨著近代殖民擴(kuò)張而漸為世人所接受，形成一個(gè)具有獨(dú)立人格之政治單元。馬基雅維利國(guó)家觀率先擺脫神學(xué)束縛，又由博丹、霍布斯、洛克、盧梭、奧斯汀等人繼續(xù)推進(jìn)，完成國(guó)家的世俗化蛻變?，F(xiàn)代國(guó)家觀被視為一元國(guó)家觀，由民族、主權(quán)及制度共同構(gòu)成。近代自由主義興起后，一元國(guó)家論以憲政為基本政治制度安排，遂成現(xiàn)代政治文明之象征。一元國(guó)家論認(rèn)為，憲法權(quán)威次于國(guó)家主權(quán)，國(guó)家優(yōu)先于法律，憲法、法律源自主權(quán)者之命令。多元國(guó)家論者對(duì)此展開攻擊，狄驥、克拉勃（Hugo Krabbe）及基爾克（Otto von Guericke）等多元論者分別從社會(huì)連帶（social solidarity）、利益共同體（community of interests）與法律共同體以及法人人格（corporate personality）等角度展開批判，否定一元國(guó)家論下國(guó)家具有的至高無上地位，強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體的重要作用。在此國(guó)家觀支配下，多元論者繼續(xù)批判英國(guó)“議會(huì)主權(quán)”以及美國(guó)“三權(quán)分立”憲政制度，綜合兩者構(gòu)建出一種分權(quán)制衡體系。對(duì)此，蕭公權(quán)先生雖然從多元主義秉承的詹姆士實(shí)用主義哲學(xué)基礎(chǔ)、狄驥“客觀法”、克拉勃“法律共同體”以及基爾克“法人意志”等層面進(jìn)行分析并指出其中的一元論傾向，但并未表示明確反對(duì)，而是主張?jiān)谖斩嘣撜哧P(guān)于憲政、主權(quán)重建、倫理重申等觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善一元論國(guó)家觀。蕭公權(quán)正是站在一元論立場(chǎng)上充分肯定近代以來一元論國(guó)家觀關(guān)于國(guó)家本質(zhì)的討論（民族、主權(quán)及制度），同時(shí)他也承認(rèn)多元國(guó)家論者關(guān)于憲政、主權(quán)、倫理等問題的觀點(diǎn)，表現(xiàn)出一元論與多元論的綜合主義取向，此即為“具體一元論”。具體一元論國(guó)家觀基本內(nèi)容主要有三：一是在全面把握國(guó)家各要素的基礎(chǔ)上確定國(guó)家、個(gè)人及社會(huì)之間的關(guān)系；二是從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面探尋國(guó)家的制度構(gòu)建；三是承認(rèn)國(guó)家實(shí)際上是價(jià)值判斷與事實(shí)判斷的結(jié)合。4參見蕭公權(quán)：《政治多元論》，周林剛譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第117—135頁。另可參見郝文杰：《蕭公權(quán)政治思想研究》，廈門大學(xué)出版社2012年版，第47頁。

在具體一元論國(guó)家哲學(xué)支配之下，民族意識(shí)為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)提供了基礎(chǔ)，主權(quán)是國(guó)家運(yùn)行的唯一權(quán)威來源，憲政則是國(guó)家治理過程中最為根本的制度安排。帝制中國(guó)并無“國(guó)家”概念，1912年2月12日，《清帝遜位詔書》昭告“合滿、漢、蒙、回、藏五族完全領(lǐng)土為一大中華民國(guó)”，標(biāo)志傳統(tǒng)天下觀念體系解體，現(xiàn)代民族國(guó)家取而代之，預(yù)示著政治憲法學(xué)意義上中華民國(guó)“立憲時(shí)刻”的到來。5高全喜：《立憲時(shí)刻：論〈清帝遜位詔書〉》，廣西師范大學(xué)出版社2011年版，第10頁。然而，經(jīng)此作業(yè)，近代中國(guó)國(guó)家觀并不成熟，“西潮”之后關(guān)于國(guó)家主權(quán)建構(gòu)與制度安排亦存爭(zhēng)論。20世紀(jì)初期政治科學(xué)主義興起之后關(guān)于政治與道德相分離的觀點(diǎn)亦影響到近代中國(guó)的政治實(shí)踐，價(jià)值中立成為政治學(xué)的基本立場(chǎng)，道德評(píng)價(jià)從政治中剝離。蕭公權(quán)先生反對(duì)現(xiàn)代政治國(guó)家的這種工具主義傾向，主張重返亞里士多德至黑格爾學(xué)術(shù)傳統(tǒng)中尋求倫理國(guó)家建構(gòu)方案，因而他對(duì)于多元論者所宣揚(yáng)的國(guó)家倫理目的論頗為贊賞，認(rèn)為是復(fù)活古老“法治國(guó)”（Rechtsstaat）傳統(tǒng)的必要途徑。正因?yàn)槿绱?，倫理?guó)家被認(rèn)為是基于人性而超越于個(gè)人、社會(huì)以及政治國(guó)家的至善，倫理國(guó)家的制度倫理不同于政治國(guó)家的法律工具主義，而是重申法律的道德倫理命題（法律的善惡之分），以自由為核心的人類共同價(jià)值成為衡量政治正當(dāng)?shù)淖罱K標(biāo)準(zhǔn)。倫理國(guó)家之下的憲政并不只是單獨(dú)限制國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張之“惡”，國(guó)家與社會(huì)之間也不是二元對(duì)立關(guān)系（而是合作協(xié)調(diào)關(guān)系），其真正反對(duì)的是一種基于極端個(gè)人主義的激進(jìn)自由主義。

從具體一元論國(guó)家觀出發(fā)，國(guó)家是道德與事實(shí)的結(jié)合體，政治學(xué)的一個(gè)主要任務(wù)就在于如何重構(gòu)國(guó)家倫理主義，尤其是在世俗化之后國(guó)家徹底淪為工具主義的背景之下，重建倫理國(guó)家成為越來越多仁人志士的共識(shí)。倫理國(guó)家為國(guó)家建設(shè)提供形而上的倫理基礎(chǔ)，要求國(guó)家法律擺脫實(shí)證主義的工具主義取向，憲政及法律制度應(yīng)該秉承自然法傳統(tǒng)區(qū)分善惡，良法善治是國(guó)家治理的終極目標(biāo)。延續(xù)倫理國(guó)家這一理路，蕭公權(quán)先生對(duì)20世紀(jì)30年代的憲政實(shí)踐進(jìn)行了闡述。首先，蕭公權(quán)先生肯定憲法在現(xiàn)代政治國(guó)家中的積極作用，作為國(guó)家主權(quán)之下權(quán)力體系的分配原則和規(guī)則，將其視為一種理想的政治秩序，憲法及法律制度為國(guó)家運(yùn)行不僅提供了行為標(biāo)準(zhǔn)，而且還提供了某種重要的價(jià)值準(zhǔn)則。其次，蕭公權(quán)先生在憲政條件的論述中強(qiáng)調(diào)對(duì)人民法律習(xí)慣之培養(yǎng)。6蕭公權(quán)：《憲政的條件》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第17頁。因?yàn)?，從理智與經(jīng)驗(yàn)兩端雙管齊下進(jìn)行訓(xùn)練，民眾逐漸接受諸如自由、平等、正義等人類共同價(jià)值，蓄養(yǎng)累積成關(guān)于憲政制度的價(jià)值評(píng)判能力，而這些人類共同價(jià)值正是倫理國(guó)家憲政制度所努力實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。最后，在憲政實(shí)踐中對(duì)西方自由主義保持必要的警惕，提出中國(guó)式的“遂生達(dá)意”自由觀，防止個(gè)人主義的泛濫從而傷及自由本身。7蕭公權(quán)：《自由的理論與實(shí)際》，商務(wù)印書館1948年版，第46—47、52頁。轉(zhuǎn)引自張?jiān)势穑骸稇椪?、理性與歷史：蕭公權(quán)的學(xué)術(shù)與思想》，北京大學(xué)出版社2005年版，第71—72頁。以上諸種，均與蕭公權(quán)先生的倫理國(guó)家觀密不可分，他試圖將具體一元論所倡導(dǎo)的倫理國(guó)家憲政主義及其努力達(dá)致的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)植入中國(guó)憲政實(shí)踐，同時(shí)也暗暗綜合了多元論者關(guān)于政治國(guó)家憲政建構(gòu)的關(guān)鍵元素，試圖調(diào)和國(guó)家與社會(huì)、自由與專制、憲政與獨(dú)裁之間的矛盾對(duì)立，從而表現(xiàn)出在強(qiáng)調(diào)自由為憲政核心價(jià)值的同時(shí)又警惕自由主義的侵蝕。

二、以民決政與以法治國(guó)

憲政與民主猶如孿生兄弟，兩者構(gòu)成現(xiàn)代政治國(guó)家的基石，是支撐現(xiàn)代社會(huì)的兩大支柱，缺一不可。1943年，國(guó)民黨五屆十一中全會(huì)上國(guó)民參政會(huì)決定設(shè)置“憲政實(shí)施籌備會(huì)”，在此之后憲政建設(shè)進(jìn)入始行肇基階段。如何結(jié)合國(guó)情推行憲政建設(shè)工作以及正確處理憲政與民主之間的關(guān)系，成為當(dāng)時(shí)政學(xué)兩界共同關(guān)心的問題。蕭公權(quán)先生遂撰《憲政卑論》指出：“民治與憲政有不可分剖之關(guān)系，民治之精義在以民決政，憲政之精義在以法治國(guó)。民治為體，憲政為用。二者相輔以行而現(xiàn)代民主國(guó)家之實(shí)質(zhì)乃具?！?前引2，蕭公權(quán)文，第20頁。憲政與民治的作用未盡一致，兩者之間是一種體用關(guān)系，區(qū)別中又存有緊密聯(lián)系；兩者亦相需而行，不可須臾離也，此即構(gòu)成蕭公權(quán)憲政觀的重要內(nèi)容之一。同時(shí)期的蔡樞衡先生亦認(rèn)為“民主自民主，憲政自憲政。民主是政權(quán)問題，憲政則和治權(quán)有關(guān)。民主雖然必定是憲政，憲政并不一定是民主”，此論與蕭氏憲政觀異曲同工。為什么蕭公權(quán)將憲政與民治之功能明確區(qū)分“以民決政與以法治國(guó)”，且將其概括為一種“體用關(guān)系”？這個(gè)問題需要回到蕭公權(quán)關(guān)于多元論對(duì)一元論憲政觀批判改造的討論中理解。

從西洋諸國(guó)憲政經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)過了從消極憲政向積極憲政轉(zhuǎn)變的歷程。一元論憲政觀認(rèn)為，憲法通過限制壓迫性的政治權(quán)力來保障個(gè)體權(quán)利，在個(gè)體自由與政治干預(yù)之間劃出分界線、明確列舉個(gè)人的行動(dòng)范圍、使公法與政府不得染指其上，以憲法來限制政府成為其內(nèi)在要義，個(gè)人自由與國(guó)家權(quán)力之間的斗爭(zhēng)終以自由范圍擴(kuò)張以及權(quán)力分立制衡而收?qǐng)?。蕭公?quán)認(rèn)為，一元論憲政觀念對(duì)于個(gè)人權(quán)利的保障并不充分，至少存在三個(gè)方面的困難：其一，個(gè)人自由領(lǐng)域與政治控制領(lǐng)域的分離困難；其二，憲法保護(hù)與民主政府之間本身存有沖突；其三，憲法保護(hù)無法適應(yīng)日趨突顯的社會(huì)組織化傾向。鑒于此，多元論者提出了一種以新的人性為基礎(chǔ)的積極憲法觀念，試圖在政治上和經(jīng)濟(jì)上擴(kuò)展個(gè)人自由，個(gè)人與社會(huì)不再是難以逾越的深淵，不僅個(gè)人是原子式的不可再分且獨(dú)立自足的實(shí)體，而且個(gè)人自由與政治自由的外延也未盡一致。據(jù)此，蕭公權(quán)認(rèn)為，多元論對(duì)于一元論憲法觀的改造，具有極為重要的意義，它“代表了一種從有關(guān)憲法本質(zhì)的消極觀念向積極觀念的變遷”，“憲法不再被看作一種單純的防衛(wèi)，而是被視為個(gè)人自由之表現(xiàn)的一種直接手段”，尤其是承認(rèn)利益團(tuán)體在憲法體系中的正當(dāng)?shù)匚粸樾滦兔裰黧w制開拓了視野。9前引4，蕭公權(quán)書，第23—29頁。換言之，在蕭公權(quán)看來，歐美憲政實(shí)際上經(jīng)歷了從最初抵制專制的消極保護(hù)個(gè)人權(quán)利（權(quán)利清單式的）向積極保護(hù)個(gè)人自由的民主政治的轉(zhuǎn)變，從憲政對(duì)民主的約束轉(zhuǎn)向?yàn)橥ㄟ^憲政擴(kuò)大民主。正是從這個(gè)意義上來說，蕭公權(quán)認(rèn)為多元論以一種更為積極的方式改造了傳統(tǒng)憲法觀，將個(gè)體自由的憲法保護(hù)置于一個(gè)更為廣泛、積極的基礎(chǔ)之上，因而值得一元論者學(xué)習(xí)。

不言而喻，多元論針對(duì)傳統(tǒng)憲政觀的積極改造理論對(duì)蕭公權(quán)產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響?；仡櫘?dāng)時(shí)境況，盡管自1912—1932年間中國(guó)憲政實(shí)踐屢經(jīng)反復(fù)，挫敗多于成功，但畢竟以暴力革命之方式反抗專制的努力自辛亥后不再成為主流，國(guó)民黨憲政建設(shè)理論認(rèn)為經(jīng)過軍政、訓(xùn)政之后可直接步入憲政，此時(shí)的主要任務(wù)是如何推動(dòng)憲政與民主政治的穩(wěn)步發(fā)展。與此種憲政需求相適應(yīng)，蕭公權(quán)先生認(rèn)為中國(guó)憲政建設(shè)也應(yīng)從清末以降的反對(duì)專制及保障人權(quán)二義轉(zhuǎn)向民主法治之一義，后者甚為重要卻長(zhǎng)期遭受忽視，久而久之國(guó)人形成一種“未臻正確”的憲法觀。蕭公權(quán)明確反對(duì)這種錯(cuò)誤憲政觀，從西洋憲政經(jīng)驗(yàn)中探尋到消極憲政向積極憲政的轉(zhuǎn)化的軌跡，且將這種軌跡下的憲政思想概括為三義：“一曰國(guó)家當(dāng)有至尊無上之基本大法以規(guī)定政府之職權(quán)；二曰人民之權(quán)利當(dāng)受此大法之保障，不容任何人士或法令之侵削；三曰國(guó)家治權(quán)當(dāng)以法律為最高之形式”。10前引2，蕭公權(quán)文，第20頁。在蕭氏看來，憲政后發(fā)國(guó)家應(yīng)從西洋憲政轉(zhuǎn)化歷程中吸取經(jīng)驗(yàn)，不僅政府權(quán)力由憲法限定，而且個(gè)體權(quán)利也應(yīng)由憲法保護(hù)，此二者又由民主法治為基礎(chǔ)。故而，蕭氏描述民治與憲政之間為“體用關(guān)系”，并以古希臘和納粹政治各僅存一端為例加以說明。政治多元論對(duì)于近代憲政觀的改造理論被蕭氏移入20世紀(jì)三四十年代的憲政實(shí)踐中，最終化身為“以民決政”和“以法治國(guó)”二義，彼時(shí)的憲政實(shí)踐務(wù)必綜合此兩項(xiàng)要旨方能“畢其功于一役”。

三、中央集權(quán)與地方分權(quán)

民國(guó)波瀾壯闊的憲政運(yùn)動(dòng)中，中央與地方的關(guān)系一直是備受關(guān)注的焦點(diǎn)。北洋時(shí)期，軍閥混戰(zhàn)、諸省各自為政、地方主義盛行，中央政府的權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。北伐以前，憲法學(xué)說與立憲運(yùn)動(dòng)無不以解決“央地”關(guān)系為重心。早在1913年立憲運(yùn)動(dòng)伊始，王寵惠在《中華民國(guó)憲法芻議》中就探討過“省制”問題，認(rèn)為“邇來政治問題競(jìng)爭(zhēng)最烈者，非中央集權(quán)與地方分權(quán)之二說也”，又從特殊國(guó)情出發(fā)主張各省權(quán)限宜取加拿大的列舉主義制。11王寵惠：《中華民國(guó)憲法芻議》，載張仁善編：《王寵惠法學(xué)文集》，法律出版社2008年版，第24頁。1923年10月10日通過的《中華民國(guó)憲法》（又稱“賄選憲法”）從憲法文本上明確確立中央與地方關(guān)系。該憲法脫胎于“天壇憲草”，曹錕賄選總統(tǒng)之后為了解決政權(quán)基礎(chǔ)的合法性危機(jī)而起草通過，其中專設(shè)“國(guó)權(quán)”與“地方制度”兩章，進(jìn)一步明確中央與地方的分權(quán)制。辛亥后各省相繼獨(dú)立，建立政權(quán)，須臾間聯(lián)邦制與地方自治思想盛行。20世紀(jì)20年代興起的“聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)”即為聯(lián)邦制理論發(fā)展的結(jié)果，被時(shí)人視為解決中央與地方關(guān)系的一劑良方。然而，省憲運(yùn)動(dòng)隨著北伐結(jié)束終歸破產(chǎn)，中央集權(quán)下的地方自治雖然成為政制的基本結(jié)構(gòu)，但是關(guān)于“央地關(guān)系”的爭(zhēng)論仍然存在。

1936年6—9月，廣西新桂系和廣東陳濟(jì)棠粵系以抗日為由揮師湖南，對(duì)峙蔣氏政權(quán)，此舉實(shí)乃南京國(guó)民政府與地方實(shí)力派之間的斗爭(zhēng)，史稱“兩廣事變”。事變發(fā)生后，學(xué)界對(duì)于兩廣之舉多有責(zé)言，從事變所折射出的“央地關(guān)系”問題展開激烈討論。是年7月，蕭公權(quán)在《獨(dú)立評(píng)論》上相繼發(fā)表《均權(quán)與均勢(shì)》《均權(quán)與聯(lián)邦》二文，針對(duì)陳之邁先生《論中央與地方的關(guān)系》一文中所提出的中央集權(quán)與地方分權(quán)問題展開論述。蕭公權(quán)認(rèn)為，陳之邁文中所提出的均權(quán)原則的理由與結(jié)論值得商榷，他實(shí)際上混淆了“均權(quán)”與“均勢(shì)”概念。帝制中國(guó)并未貫徹集權(quán)的政制，而反中央集權(quán)的心理也僅出現(xiàn)在政治衰敗之后，地盤主義盛行的原因也主要是由于地方集權(quán)形成而導(dǎo)致。繼而，蕭公權(quán)認(rèn)為，實(shí)行均權(quán)須以政治統(tǒng)一為先決前提，且待各級(jí)政府大體上已養(yǎng)成“法治”習(xí)慣，國(guó)內(nèi)重要政治或軍事糾紛已經(jīng)解決，否則中央與地方間不是均權(quán)而是均勢(shì)，只會(huì)不斷滋長(zhǎng)蔓延出新的地方集權(quán)主義。12蕭公權(quán)：《均權(quán)與均勢(shì)》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第3頁。隨后陳之邁先生發(fā)表《論均權(quán)與統(tǒng)一》對(duì)蕭氏觀點(diǎn)予以辯駁，認(rèn)為蕭氏不加區(qū)分地混談“集權(quán)”與“統(tǒng)一”兩個(gè)概念。蕭公權(quán)在《均權(quán)與聯(lián)邦》中予以譬解，認(rèn)為統(tǒng)一與集權(quán)并未合為一體，均權(quán)與統(tǒng)一也并非兩不相容，集權(quán)、均權(quán)與統(tǒng)一均不矛盾。在單一制與聯(lián)邦制下的國(guó)家處于統(tǒng)一狀態(tài)是毋庸置疑的，均權(quán)只不過是程度較低的分權(quán)，單一制與聯(lián)邦制均可存在。13蕭公權(quán)：《均權(quán)與聯(lián)邦》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第4—6頁。再者，因時(shí)而宜，“地方自治”也主要是指縣級(jí)自治，可依均權(quán)原則擴(kuò)張縣市的自治權(quán)，而限制省的獨(dú)立性。以上即為蕭氏關(guān)于中央與地方關(guān)系的思考，作為其憲法思想中的另一重要向度。為何蕭公權(quán)在處理央地關(guān)系時(shí)始終強(qiáng)調(diào)“政治統(tǒng)一”問題，又從單一制與聯(lián)邦制理論中推導(dǎo)出“均權(quán)”理論？這個(gè)問題需要從一元論與多元論關(guān)于國(guó)家主權(quán)理論的爭(zhēng)論出發(fā)來解釋。

無論是一元論還是多元論，盡管兩者對(duì)主權(quán)概念存有分歧，但都肯定國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一之根本前提。自近代民族國(guó)家形成以來，主權(quán)統(tǒng)一與領(lǐng)土完整為其中要義，法國(guó)大革命后所締造的人民主權(quán)下的單一體制明確肯定主權(quán)的統(tǒng)一完備，即便聯(lián)邦體制也承認(rèn)一種源自主權(quán)的終極權(quán)威的存在。政治多元論所推崇的行政去中心化主要是針對(duì)中央與地方權(quán)力的劃分以及行政效率而言，表現(xiàn)為地域性去中心化與功能性去中心化兩種類型。前者在英、法兩國(guó)出現(xiàn)，分產(chǎn)主義者認(rèn)為基于“社會(huì)條件的地方性差異要求公共服務(wù)被不同地加以管理”，因而“絕對(duì)有必要把權(quán)力從中央政府下放給地方自治”；地方主義者則認(rèn)為可通過“保護(hù)地方政府以對(duì)抗中央權(quán)威的侵蝕”。后者以美國(guó)威洛比（W. W. Willoughby）為代表，認(rèn)為應(yīng)該賦予地方代理者以“非常一般性的裁量之權(quán)以負(fù)責(zé)某些問題”，相對(duì)中央權(quán)威保持獨(dú)立，免受其干擾，僅對(duì)任務(wù)的最終后果負(fù)責(zé)；其中的極端則是法國(guó)行政管理工團(tuán)主義運(yùn)動(dòng)，要求從中央權(quán)威的控制中徹底解放出來，實(shí)現(xiàn)完全的自治。蕭公權(quán)認(rèn)為，以上諸種行政去中心化的方案并未真正挑戰(zhàn)中央權(quán)威之根本，它并不意味著國(guó)家的多元論傾向，對(duì)于主權(quán)本身的性質(zhì)與完整性并無影響，最終的授權(quán)權(quán)威仍然存在。正因?yàn)槿绱?，蕭公?quán)非常贊同行政管理層面的去中心化，而反對(duì)多元論下的功能性劃分，認(rèn)為后者很有可能會(huì)對(duì)國(guó)家與主權(quán)造成一種根本性的分割，從而破壞國(guó)家與主權(quán)的統(tǒng)一。14前引4，蕭公權(quán)書，第52—55頁。在后發(fā)國(guó)家推行民主憲政的過程中，對(duì)這一問題尤其要注意保持警惕。

蕭公權(quán)綜合一元論和多元論關(guān)于主權(quán)問題的討論后認(rèn)為，無論是具體一元論下的倫理國(guó)家還是政治多元論下的政治國(guó)家，均承認(rèn)以主權(quán)統(tǒng)一為國(guó)家存在的前提，這一點(diǎn)在一元論者和多元論者之間已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí)，蕭公權(quán)吸收了多元論者從行政管理層面對(duì)中央與地方關(guān)系的界定觀點(diǎn)，認(rèn)為在主權(quán)統(tǒng)一前提之下多元論者所倡導(dǎo)的行政去中心化問題并不會(huì)挑戰(zhàn)主權(quán)的權(quán)威性，國(guó)家行政管理層面的分權(quán)反而能夠維護(hù)國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一性。正是秉承此種折衷調(diào)和主義憲法論立場(chǎng)，蕭公權(quán)在面對(duì)民國(guó)憲政實(shí)踐中紛繁復(fù)雜的“央地關(guān)系”時(shí)，毅然首先從一元論角度選擇了國(guó)家和主權(quán)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威不可侵蝕，并以此作為推行憲政的前提條件；與此同時(shí)卻又承認(rèn)國(guó)家行政管理層面的分權(quán)理論，強(qiáng)調(diào)“均權(quán)”對(duì)于國(guó)家治理的積極意義（既可充分調(diào)動(dòng)地方諸省參政建設(shè)的積極性，又能有效防止地方集權(quán)主義形成）。雖然蕭氏在1936年的兩篇文章中未直接提及憲政，但從中仍可看出蕭氏關(guān)于國(guó)家統(tǒng)一與民主憲政關(guān)系的堅(jiān)定態(tài)度及立場(chǎng)（甚至不惜訴諸武力維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一）。彼時(shí)中國(guó)，東征與北伐僅從形式上完成統(tǒng)一，可是地方軍閥勢(shì)力仍然存在，維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一亦顯艱難，直接威脅到憲政民主制度的構(gòu)建。只有在國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一的前提下，中央政府在行政管理事務(wù)上可適度推行地方自治，如此方可妥善解決中央高度集權(quán)下的行政效率低下問題，中央與地方的關(guān)系才能呈現(xiàn)出良好的狀態(tài)，彰顯出極大的活力。故而，蕭氏在處理“中央集權(quán)與地方分權(quán)”這一重大問題時(shí)采取綜合主義立場(chǎng)進(jìn)行調(diào)和，一言以蔽之，國(guó)家統(tǒng)一下的低程度分權(quán)，或曰均權(quán)。

四、政黨政治與民主黨爭(zhēng)

近代政黨政治發(fā)端于英國(guó)，“光榮革命”前夕已有輝格黨、托利黨之分，《議會(huì)選舉法》后演變?yōu)樽杂牲h與保守黨。俟工業(yè)革命后，政黨制度伴隨資產(chǎn)階級(jí)民主革命進(jìn)一步發(fā)展。法國(guó)大革命期間、第二共和國(guó)以及第三共和國(guó)前期中出現(xiàn)的政治團(tuán)體及派別于第三共和國(guó)之后，最終發(fā)展成為正式的政黨制度。美國(guó)在1776年發(fā)表《獨(dú)立宣言》和1787年起草聯(lián)邦憲法前后并無政黨制度（華盛頓甚至認(rèn)為美國(guó)政治可以不依賴政黨而獨(dú)立運(yùn)行），但是漢密爾頓與托馬斯·杰斐遜意見相左導(dǎo)致聯(lián)邦黨人與“反聯(lián)邦黨人”之間長(zhǎng)期對(duì)峙，隨著催生了美國(guó)政黨政治之產(chǎn)生。1828年擁護(hù)托馬斯·杰斐遜的安德魯·杰克遜將軍正式組成民主黨，從民主共和黨中分裂出來的國(guó)家共和派也于1843年改為輝格黨，1854年堪薩斯州蓄奴斗爭(zhēng)中以輝格黨為核心的多黨派重組為共和黨，從此正式開啟民主黨與共和黨兩黨輪流執(zhí)政的政治格局。15參見白龍：《美國(guó)政黨政治的誕生與憲法》，載喻中主編：《政治法學(xué)研究》（2015年第1卷），法律出版社2015年版，第78—91頁。白龍的博士論文是當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界為數(shù)不多的較為全面系統(tǒng)介紹美國(guó)政黨政治由來及其與憲法關(guān)系的研究成果。參見白龍：《美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前的憲法與政黨政治（1776—1861）》，清華大學(xué)2015年博士學(xué)位論文。19世紀(jì)40年代無產(chǎn)階級(jí)政黨誕生后，無產(chǎn)階級(jí)政黨與資產(chǎn)階級(jí)政黨的對(duì)抗日益增強(qiáng)，俄國(guó)十月革命宣示無產(chǎn)階級(jí)政黨在世界范圍內(nèi)取得較大的勝利。觀乎華夏，辛亥鼎革之際孫中山初創(chuàng)民國(guó)即參照英美政黨制，傾向多黨合作政黨模式。蘇俄革命極大地鼓舞了當(dāng)時(shí)的仁人志士，1924年國(guó)民黨一大之后，孫中山主張應(yīng)由一個(gè)強(qiáng)有力的政黨來領(lǐng)導(dǎo)軍政、訓(xùn)政的重要任務(wù)，毅然轉(zhuǎn)向蘇俄“黨治國(guó)”模式，參照蘇共的組織模式來改組國(guó)民黨。從1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》到1931年《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，國(guó)民黨執(zhí)政地位被確定，時(shí)人對(duì)其寄予厚望，一度認(rèn)為是能夠行使治理之職的精英集團(tuán)。

1947年，蕭公權(quán)在《中國(guó)政黨的過去與將來》中對(duì)孫中山的基本政黨主張給予了充分肯定，認(rèn)為民主政治必須靠合格的政黨來運(yùn)用，政治的進(jìn)步必須依賴政黨的相互監(jiān)督而保持，政黨的競(jìng)爭(zhēng)必須以和平的政黨競(jìng)爭(zhēng)為手段，此為民主憲政的天經(jīng)地義。16蕭公權(quán)：《中國(guó)政黨的過去與將來》，載蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第115—119頁。盡管效仿蘇聯(lián)黨國(guó)體制，但是并未放棄實(shí)現(xiàn)民主政黨政治。除此之外，蕭公權(quán)還認(rèn)為，民主國(guó)家必須要有健全且經(jīng)常存在的在野黨，凡是擁護(hù)民主憲政而愿意用和平手段競(jìng)爭(zhēng)的政黨均有資格做忠實(shí)的反對(duì)黨。換言之，民主憲政框架下的政黨政治應(yīng)該允許民主黨爭(zhēng)的存在，只有發(fā)揮在野黨監(jiān)督功能方可達(dá)到真正的憲政目的。蕭公權(quán)認(rèn)為，推行民主黨爭(zhēng)的重要方法即為選舉，而“以黨事國(guó)，以民實(shí)黨”則是他鑒于時(shí)局向國(guó)民黨及其他政黨所提出的誠(chéng)摯請(qǐng)求。從蕭公權(quán)關(guān)于政黨政治的立場(chǎng)和主張來看，他堅(jiān)定擁護(hù)政黨政治，認(rèn)為政黨是推行民主憲政的領(lǐng)導(dǎo)力量，并強(qiáng)調(diào)多黨合作與民主黨爭(zhēng)的重要作用。為何蕭氏在肯定政黨政治的同時(shí)又強(qiáng)調(diào)民主黨爭(zhēng)？這個(gè)問題從政治多元論視域下的政黨理論中可以得到解釋。

傳統(tǒng)政黨理論認(rèn)為，政黨是代議制中的組織力量，從兩個(gè)方面對(duì)代議制政府發(fā)揮著作用：一方面它會(huì)提供一種有效的機(jī)制以在全國(guó)選舉中幫助人民；另一方面它會(huì)提供一種方法以在議會(huì)中組織代表，以便公共輿論可以獲得進(jìn)一步確定的和自覺的形式。然而，在政治多元論場(chǎng)域下，傳統(tǒng)政黨政治相應(yīng)也被修正。在多元論者看來，雖然政黨是代議制中的一種組織力量，但是傳統(tǒng)的政黨組織方法往往無法真正代表民主體制中利益的全部范圍，而且隨著議會(huì)與選民的功能性重新劃分，政黨界限劃分方式也應(yīng)該根據(jù)一種功能性基礎(chǔ)來重新劃定。如此一來，政黨組織方法的利益主導(dǎo)和政黨的功能性重組勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致大量小黨出現(xiàn)，每個(gè)政黨都將代表并關(guān)注不同群體的利益。蕭公權(quán)認(rèn)為多元論者的政黨改進(jìn)主張?jiān)趯?shí)踐中將會(huì)面臨嚴(yán)重困難，如果功能性政黨建制存在的重要前提是議會(huì)代表制的功能性劃分，那么議會(huì)的功能性劃分也不能確保政黨的一種易于實(shí)行的功能性劃分。因?yàn)?，代表行業(yè)特殊利益的“社會(huì)民主”政黨很有可能會(huì)逾越其界限，擴(kuò)展到代表普遍利益的“政治民主”之中，“政治民主”中的各黨派也不會(huì)自限于政治問題。政黨中的人具有多重身份，可能既屬于某個(gè)行業(yè)，同時(shí)也是公民，在行業(yè)政黨選舉失敗后，隨即又會(huì)將在“政治民主”的選舉中繼續(xù)展開行業(yè)政黨競(jìng)爭(zhēng)，最終結(jié)果會(huì)導(dǎo)致行業(yè)政黨不斷尋求新的聯(lián)盟。17前引4，蕭公權(quán)書，第47—51頁。

職是之故，蕭公權(quán)認(rèn)為多元論者主張的功能性的政黨建制無法取代傳統(tǒng)的政黨體制，行業(yè)政黨既不可能將自己局限于對(duì)行業(yè)問題的考慮，政治政黨也無法將自己限制于嚴(yán)格的政治問題之上。盡管多元論者并未構(gòu)建出完美平衡的政黨體制，但是為政黨制的改進(jìn)提供了方案，多元論者從政黨功能性改造出發(fā)提出的多黨合作與民主黨爭(zhēng)的建議可被一元論下傳統(tǒng)政黨體制吸收。正是基于此種政黨理論，蕭公權(quán)在論及中國(guó)的政黨政治時(shí)采取了一種綜合主義立場(chǎng)。從1935年《當(dāng)前三個(gè)問題》中的“不開黨禁開言禁”18蕭公權(quán)：《跡園文錄》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第115頁。到1947年《中國(guó)政黨的過去與將來》中的“民主黨爭(zhēng)”，蕭公權(quán)不斷吸收調(diào)適多元論與一元論政黨理論之間的差異，最終形成一種介乎兩者之間的政黨觀。在這種政黨觀的支配下，一方面他清醒地意識(shí)到多元論者試圖以政黨功能劃分方式消解傳統(tǒng)政黨政治權(quán)威做法在中國(guó)的不適宜性，于是他始終肯定執(zhí)政黨在國(guó)家治理中的必要性地位（傳統(tǒng)政黨政治中執(zhí)政黨的最高權(quán)威體現(xiàn)）；另一方面他也看到了多元論政黨理論在推進(jìn)民主黨爭(zhēng)方面的貢獻(xiàn)，是故他又倡導(dǎo)多黨合作與民主黨爭(zhēng)，這無疑是促進(jìn)民主憲政的重要途徑。

《政治多元論》無疑是20世紀(jì)國(guó)人所著法政文獻(xiàn)中最偉大的作品之一。何炳棣先生曾經(jīng)指出，20世紀(jì)中國(guó)人所作博士論文能被世界稱譽(yù)的僅有兩部，其中之一即為蕭氏《政治多元論》?？枴な┟芴卦谂卸嘣撜邍?guó)家觀時(shí)對(duì)蕭氏理論亦頗為推崇，蕭氏成為唯一被其引用的中國(guó)學(xué)者。從以上蕭公權(quán)的憲法思想諸多面向中我們不難發(fā)現(xiàn)，蕭公權(quán)的憲法思想始終秉承著一種綜合主義進(jìn)路，其中既有理想層面的期盼，又有迫于現(xiàn)實(shí)的無奈與妥協(xié)，于是只好在理想與現(xiàn)實(shí)之間采取一種折衷調(diào)和的立場(chǎng)，這使他始終徘徊在倫理國(guó)家憲政與政治國(guó)家、以民決政與以法治國(guó)、中央集權(quán)與地方分權(quán)以及政黨政治與民主黨爭(zhēng)之間。這種調(diào)和論傾向或許源自他早年對(duì)政治一元論與多元論研究后最終走向具體一元論的理論體悟，具體一元論實(shí)際上是對(duì)一元論與多元論的綜合，這也成為蕭公權(quán)早年求學(xué)乃至終身奉行的“真理”。正如福司（Charlotte Furth）在《思想的轉(zhuǎn)變：從改良運(yùn)動(dòng)到五四運(yùn)動(dòng)（1895—1920年）》一文中指出，“研究1890年以后的中國(guó)思想界的變化，必須從中國(guó)人‘西方的發(fā)現(xiàn)’入手——對(duì)中國(guó)人來說，西方不只是帝國(guó)主義侵略，或奇技淫巧的發(fā)源地，而且當(dāng)做世界文明本身?！?9［美］費(fèi)正清主編：《劍橋中華民國(guó)史，1912—1949年》（上卷），楊品泉、張言等譯，謝亮生校，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第316頁。這種基于多元論與一元論綜合考察而建構(gòu)的“具體一元論”，或許正是蕭公權(quán)先生對(duì)處于內(nèi)憂外患中國(guó)前途與命運(yùn)的思考，這種思考無疑以“西方之發(fā)現(xiàn)”為參照，一如與他同時(shí)代的王世杰、章宗祥、汪榮寶、瞿同祖、潘漢典、徐道隣等清末民初法政學(xué)人。也許授業(yè)恩師薩拜因未曾想到，二十年后得意門生蕭公權(quán)會(huì)以這種折衷調(diào)和的政治理論來觀察20世紀(jì)30年代中國(guó)的憲政實(shí)踐。一介書生，以紙為心，以筆為刀，以言立世，以身踐法，盡管最終只是澆灌培育出一枚“苦澀”的憲政之果。殊不知，理想一旦照進(jìn)現(xiàn)實(shí)，揮之不去的將是無盡的悲情，茲錄蕭公權(quán)先生《舊金山》一詩(shī)于后，致敬那個(gè)時(shí)代學(xué)人強(qiáng)烈的民族主義情懷：

新洲勝地?cái)M仙寰，西岸名都重此間。

鐵道煙橫三里霧，金門潮涌?jī)尚猩健?/p>

百蠻舟舶通贏海，萬有珍奇炫肆阛。

黃白類殊心必異，只應(yīng)思蜀詠刀環(huán)。20蕭公權(quán)：《小桐陰館詩(shī)詞》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第7頁。