淺析行政訴訟法修改下的行政檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化

摘 要 行政訴訟法作為我國(guó)最基本的法律之一，為行政訴訟程序制定了一系列規(guī)范，為確定我國(guó)行政訴訟制度作出了一定貢獻(xiàn)，但隨著社會(huì)的發(fā)展和法治環(huán)境的變化，已有的行政訴訟法也存在一些問(wèn)題亟待解決，行政檢察監(jiān)督力度不夠就是其中較為嚴(yán)重的一項(xiàng)。本文介紹了行政訴訟法中的行政檢察監(jiān)督職能的定義和作用，描述了行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀和不足，并從檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)職權(quán) 、行使執(zhí)行力度、法律法規(guī)修訂等方面提出了一些應(yīng)對(duì)措施，以期對(duì)強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督職能、進(jìn)一步完善行政訴訟法有所裨益。

關(guān)鍵詞 行政訴訟法 修改法規(guī) 行政檢察監(jiān)督 職能強(qiáng)化

作者簡(jiǎn)介：高培培，鄭州大學(xué)2014級(jí)在讀法律碩士，研究方向：行政訴訟法。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.054

1989年我國(guó)行政訴訟法頒布，在二十多年中解決了許多“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問(wèn)題，但也存在很多弊端，2013 年年末其修正案草案在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)上被審議，這是一次改變較大的修正，主要致力于檢察監(jiān)督方面，對(duì)行政權(quán)起到一定的約束作用的同時(shí)，還能夠防止越位情況的發(fā)生，最大程度的保障人民群眾的合法權(quán)益。

一、 行政訴訟法中的行政檢察監(jiān)督職能

現(xiàn)行的行政訴訟法中與檢察監(jiān)督相關(guān)的條文包括《行政訴訟法》第10條和第64條，第10條為：人民檢察院對(duì)行政訴訟有法律監(jiān)督的權(quán)利；第64條為：對(duì)人民法院判決、裁定的已具法律效力的訴訟，一旦發(fā)現(xiàn)有違反法律、法規(guī)的現(xiàn)象，人民檢察院具有依審判監(jiān)督程序進(jìn)行抗訴的權(quán)利，下文將以這兩條規(guī)定為例詳細(xì)分析行政訴訟法中的行政檢察監(jiān)督職能。

首先是第10條，確定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟有檢察監(jiān)督的權(quán)利，法院和檢察機(jī)關(guān)之間形成一個(gè)相輔相成又互相制約的體系，使得人民群眾面對(duì)錯(cuò)誤訴訟時(shí)有法可依、有理可循。其次是第64條，規(guī)定了檢察監(jiān)督的范圍，使得一些有違法律、法規(guī)的現(xiàn)象可以得到申訴，違法違規(guī)的情況包括四種：

一是之前判決、裁定的事實(shí)重要證據(jù)不足；二是之前判決、裁定所依據(jù)的法律和法規(guī)有問(wèn)題；三是案件裁判過(guò)程有違反法規(guī)的行為；四是其他的有違法律法規(guī)的現(xiàn)象；據(jù)此條文，可以對(duì)訴訟中有問(wèn)題的判決進(jìn)行上訴，在一定程度上起到了檢察監(jiān)督的作用。

通過(guò)對(duì)條文的分析中可以看出，檢察監(jiān)督職能在行政訴訟中具有重大的作用，起到了監(jiān)督行政訴訟人員，杜絕違法行為的目的，能夠切實(shí)的維護(hù)公眾利益。

二、行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

已經(jīng)出臺(tái)的行政訴訟法在具體的執(zhí)行中還面臨著諸多問(wèn)題，特別是在檢察監(jiān)督職能方面，以上文中兩條法規(guī)來(lái)說(shuō)就存在一些漏洞，比如：第10條具有一定的原則性，但卻沒有具體的監(jiān)督步驟進(jìn)行執(zhí)行，頗有“紙上談兵”之嫌；第64條中“違反法律、法規(guī)”一說(shuō)沒有明確的定義，在司法實(shí)踐中作用范圍有限，后續(xù)出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)中解釋了這一定義，卻又縮小了控訴范圍。從1999年開始，行政訴訟案件的年增長(zhǎng)率不過(guò)1.4%， 可以說(shuō)處在徘徊不動(dòng)的狀態(tài)，“立案難”的情況早已屢見不鮮，主要是因?yàn)樵诿鎸?duì)一些熱點(diǎn)案件以及機(jī)關(guān)部門為被告的案件中，行政相對(duì)人不敢上告，法院部門不敢受理，即使受理辦案效率也會(huì)非常低。

對(duì)此，相關(guān)的修正法案也漸漸出臺(tái)，在一定程度上加強(qiáng)了行政監(jiān)督權(quán)，使得行政權(quán)力回到應(yīng)有的位置上，但卻沒有注意檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，造成了許多不足，主要包括：

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)行環(huán)節(jié)的作用被弱化，由于行政訴訟所涉及的主體和社會(huì)關(guān)系較復(fù)雜，執(zhí)行不易，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為被告且敗訴時(shí)尤其如此，甚至出現(xiàn)抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象，司法審理在面對(duì)權(quán)利較大的行政機(jī)關(guān)主管人員時(shí)，因?yàn)檫^(guò)多行政干預(yù)而畏首畏尾，拘留執(zhí)行等更是天方夜譚。

第二，在行政訴訟法中少有檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督的規(guī)定，不能使違法行政行為通過(guò)行政訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督，當(dāng)因行政主體在執(zhí)法不嚴(yán)、濫用職權(quán)而被告時(shí)，會(huì)出現(xiàn)法院偏袒行政機(jī)關(guān)，非正當(dāng)行使司法權(quán)的現(xiàn)象。

三、行政訴訟法修改下的行政檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化

在這樣的形勢(shì)下，我們需要更為完善的行政訴訟法，將行政檢察監(jiān)督方面的不足進(jìn)行修正，本文通過(guò)總結(jié)，從以下幾個(gè)方面提出意見：

（一）大力推行檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)

行政公益訴訟權(quán)已經(jīng)不是新鮮的話題，在我國(guó)已經(jīng)有檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的試點(diǎn)，而且出現(xiàn)了許多著名的案例，已經(jīng)證明行政公益訴訟權(quán)的重要性，因此面對(duì)損害公民利益但是卻無(wú)人起訴的現(xiàn)象，就需要一條法規(guī)將個(gè)人本位主義轉(zhuǎn)化為社會(huì)本位主義，使檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任行政公益訴訟原告的角色，通過(guò)相關(guān)事實(shí)證據(jù)依法向法院提起行政訴訟，將檢察權(quán)和審判權(quán)結(jié)合，達(dá)到司法權(quán)和行政權(quán)相互制約的目的，這在國(guó)外的行政訴訟中也是極為常見的，比如：美國(guó)的“私人檢察長(zhǎng)理論”，德法的檢察機(jī)關(guān)可作為公益代表人等， 這都表明了檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)是極為可行的檢察監(jiān)督措施。除此之外，檢察機(jī)關(guān)在行使行政公益訴訟權(quán)時(shí)，也需要一些制約，避免權(quán)責(zé)斗爭(zhēng)和官官相護(hù)的現(xiàn)象，明確檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，其相關(guān)規(guī)定包括：

第一，當(dāng)違法行為導(dǎo)致公民利益受損時(shí)，哪怕無(wú)行政相對(duì)人或行政相對(duì)人棄訴，檢察機(jī)關(guān)也可行使行政公益訴訟權(quán)。

第二，面對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為行為，檢察機(jī)關(guān)也可行使行政公益訴訟權(quán)。

第三，行政公益訴訟的方式不限，被動(dòng)或主動(dòng)訴訟皆可，前者是由公民向檢察機(jī)關(guān)檢舉，后者是由檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并申訴。

第四，法院具有審查行政公益訴訟案件的權(quán)利，具有監(jiān)督權(quán)。

第五，面對(duì)法院不予受理的行政公益訴案件，檢察機(jī)關(guān)擁有上訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟權(quán)是非常必要的，可以廣泛推行，且其在試點(diǎn)的成功案例應(yīng)該被各地學(xué)習(xí)，爭(zhēng)取早日使行政公益訴訟權(quán)達(dá)到大范圍、高強(qiáng)度的施行。

（二）加大檢察監(jiān)督行政案件的執(zhí)行力度

早就有法律人士提出，敗訴的行政機(jī)關(guān)案件執(zhí)行率底并不只是行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題，執(zhí)行機(jī)關(guān)也有著不可推卸的責(zé)任，那么應(yīng)該怎樣加強(qiáng)對(duì)行政案件執(zhí)行的檢察監(jiān)督呢？面對(duì)行政機(jī)關(guān)敗訴案件，首先是法院，應(yīng)該立即采取傳統(tǒng)的手段進(jìn)行執(zhí)行，包括：通過(guò)銀行從該行政機(jī)關(guān)帳戶支付罰款，執(zhí)行相關(guān)判決，對(duì)審判情況進(jìn)行公示，向行政機(jī)關(guān)直接上級(jí)提出司法建議等；其次是檢察機(jī)關(guān)，當(dāng)對(duì)法院的執(zhí)行不履行的情況，就需要檢察機(jī)關(guān)開始執(zhí)行，其步驟有：

第一，強(qiáng)行要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)解釋不能履行或者不作為的具體原因。

第二，當(dāng)其原因不充分或者不符合規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)會(huì)收到檢察機(jī)關(guān)給出的具有法律效應(yīng)的檢察建議，必須在規(guī)定時(shí)間給出答復(fù)。

第三，對(duì)于仍舊不履行且造成惡劣社會(huì)影響的情況，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)人進(jìn)行拘留。

第四，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行判決，且對(duì)違法情況沒有解釋時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)刑法行使刑事檢察監(jiān)督權(quán)。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，加大檢察監(jiān)督行政案件的執(zhí)行力度就意味著需要法院與檢察機(jī)關(guān)共同配合，有層次的完成執(zhí)行步驟，二者相輔相成缺一不可，在此過(guò)程中也起到了互相監(jiān)督牽制的目的，進(jìn)一步杜絕袒護(hù)違法的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）進(jìn)一步完善行政訴訟法

在注意到需要強(qiáng)化行政訴訟法的行政檢察監(jiān)督職能時(shí)，各方面法律人士、行政人士就對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了多次修正，以期達(dá)到較為完善的行政訴訟法。

1. 行政訴訟法修正草案：

行政訴訟法修正草案第87條進(jìn)一步細(xì)化了檢察抗訴范圍，為上文中提到的原《行政訴訟法》中的第64條進(jìn)行了補(bǔ)充，除了原先已經(jīng)存在的事實(shí)證據(jù)、法律適用和程序規(guī)范以外，增加了幾項(xiàng)抗訴范圍，包括：一是法院的不受理或者駁回確實(shí)存在錯(cuò)誤；二是出現(xiàn)新證據(jù)與原判決存在矛盾點(diǎn)；三是原判決存在漏掉的訴訟請(qǐng)求；四是原判決依據(jù)的法律文書出現(xiàn)撤銷或者改變的現(xiàn)象；五是相關(guān)審理人員在案件審理中存在貪污舞弊現(xiàn)象，通過(guò)這項(xiàng)條例的增加，加大了檢察監(jiān)督強(qiáng)度。 除此之外，修正草案中還明確提出，對(duì)于行政案件，除了抗訴還可采取檢察建議提出，即使對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生法律效應(yīng)的判決也可進(jìn)行再審，并且檢察建議和抗訴相比，周期更短，去掉了抗訴等環(huán)節(jié)，使得檢察監(jiān)督體系更為完善。

2. 為進(jìn)一步完善修正草案提出建議：

筆者對(duì)行政檢察監(jiān)督強(qiáng)化方式進(jìn)行了研究，相關(guān)結(jié)果上文中已經(jīng)提到，以此為依據(jù)詳細(xì)分析了原行政訴訟法以及行政訴訟法修正案草案后發(fā)現(xiàn)，修正草案也有需要進(jìn)一步完善的地方。比如：首先，修正案第27條中提到的訴訟情況可以再進(jìn)行補(bǔ)充，當(dāng)出現(xiàn)行政行為損害公民利益時(shí)，即使沒有原告，檢察機(jī)關(guān)也可提起行政公益訴訟；其次，修正案第92條也可進(jìn)行修改，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行判決且造成惡劣的社會(huì)影響時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可拘留直接負(fù)責(zé)人，情節(jié)更嚴(yán)重甚至產(chǎn)生犯罪行為的，可追究刑事責(zé)任。通過(guò)這些完善步驟，進(jìn)一步加強(qiáng)了行政檢察監(jiān)督職能。

四、 總結(jié)

行政訴訟與我們每一個(gè)人息息相關(guān)，可以約束行政人員和行政行為，維護(hù)公共權(quán)益。因此，不論是實(shí)務(wù)界，還是學(xué)術(shù)界都非常關(guān)注行政訴訟法的建立，隨著社會(huì)的發(fā)展和法治環(huán)境的變化，許多司法實(shí)踐問(wèn)題日囂塵上，漸漸引發(fā)了許多訴訟問(wèn)題，損害了公民的利益，影響了公民對(duì)政府、法律的信服力，對(duì)此，進(jìn)一步修改行政訴訟法，加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督職能就顯得尤為重要。本文詳細(xì)的介紹了行政訴訟法中行政檢察監(jiān)督職能的定義、作用，描述了行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀，并對(duì)此提出了自己的強(qiáng)化辦法，明確肯定了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟檢察監(jiān)督中的作用，最后結(jié)合原行政訴訟法和行政訴訟法修正草案進(jìn)行了具體條例的舉例講解，即肯定了修改草案，又提出完善方法，希望對(duì)建立完備的行政訴訟體系有所幫助。然而受到篇幅限制，本文中沒有詳細(xì)舉出相關(guān)的訴訟實(shí)例，增加信服力，實(shí)以為憾。此外，還要說(shuō)明的是，制定法律法規(guī)從來(lái)不是一朝一夕的事，需要長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐和總結(jié)，需要不斷根據(jù)新時(shí)代的發(fā)展和法治環(huán)境進(jìn)行改革創(chuàng)新，需要無(wú)數(shù)的行政人員和公民共同努力，建立法院、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相互協(xié)作又互有制約的模式，建立最適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的行政訴訟體系，為人民謀福。

注釋：

葛曉燕.我國(guó)行政檢察監(jiān)督的檢討與重構(gòu)——兼及《行政訴訟法》的修改.南京社會(huì)科學(xué).2014，12（ 12）.112-114.

祁菲.“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào).2013，33（ 83） .437-438.

金園園.行政訴訟法修改與行政檢察監(jiān)督職能的完善.人民檢察.2013，30（3 6） .396-398.

王春業(yè).論行政訴訟法修改下的行政檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化.社會(huì)科學(xué)家.2014， 32（12）.112-114.