高等教育治理淺析

潘威

[摘 要] 教育治理由多元主體共同管理教育公共事務(wù)，它是一種新型的民主的形態(tài)。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育治理體系的現(xiàn)代化，即建立一種高效的、規(guī)范的、自由的、有序的教育新格局。推進(jìn)高等教育治理的關(guān)鍵，是解決教育管理中政府宏觀管理能力不足、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠、社會參與度不夠、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等突出問題，通過采取明確政校責(zé)任、社會問責(zé)和大學(xué)內(nèi)部組織構(gòu)架政策，對于推動中國高等教育治理現(xiàn)代化具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

[關(guān)鍵詞] 高等教育治理；教育管理；現(xiàn)代化

[中圖分類號]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號] 1008-2549（2016）12-0004-02

一 教育治理的簡介

教育治理是指國家機(jī)關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。教育治理最典型的特征就是是多元主體參與共同治理，即“共治”。教育治理由多元主體共同管理教育公共事務(wù)，它是一種新型的民主的形態(tài)。它的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)教育治理體系的現(xiàn)代化，其根本是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，是從知識體系、價值觀念、思維方式到行為方式的全面發(fā)展與升級，隨之而來的教育治理方式的轉(zhuǎn)變是根本性的，甚至是顛覆性的。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這就將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提高到國家戰(zhàn)略的高度。國家現(xiàn)代化與大學(xué)現(xiàn)代化是同一個過程，因此，深化高等教育改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色高等教育制度，推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育治理不但是治國方略的重大轉(zhuǎn)型，也是高等教育政策的根本轉(zhuǎn)變。通過治理促進(jìn)各個主體建立平等的伙伴關(guān)系，共同應(yīng)對公共事務(wù)，這為中國高等教育的深化改革提供了很大的創(chuàng)新空間。

二 教育治理的國內(nèi)現(xiàn)狀

在過去，我國高等教育主要靠政府管理控制、學(xué)校沒有辦學(xué)的自主權(quán)同時由于讀大學(xué)的人數(shù)非常少，社會上很多的人不夠了解高等教育，也就不容易看到問題、發(fā)現(xiàn)問題，使得社會參與度不夠，隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，市場經(jīng)濟(jì)體制也要求我國高等教育體制的改革。當(dāng)前我國高校籌資集資的數(shù)量和渠道不斷增加，經(jīng)費(fèi)來源多元化，高等教育國際交流合作不斷加強(qiáng)，學(xué)生就業(yè)需求，這都需要靠市場發(fā)揮的決定作用，高校擴(kuò)招，讀大學(xué)的人數(shù)非常增多，使得我國通過對治理政策的調(diào)整對高等教育進(jìn)行深化改革，其主要目的是減少國家的管理控制，加強(qiáng)大學(xué)自主性，吸引更多的市場力量，在講求績效與責(zé)任的同時，也促進(jìn)了大學(xué)與社會有更多的合作。

以上情況都表明我國高等教育的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化。這需要我們根據(jù)具體情況深化我們的高等教育，變革我們的教育理念，如果我們還停留在傳統(tǒng)的教育管理下來發(fā)展高等教育事業(yè)，這顯然是落伍的，甚至阻礙著我們教育事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，我國要轉(zhuǎn)變我們的教育理念，由傳統(tǒng)的高等教育管理變?yōu)楦叩冉逃卫?，由政府的直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由學(xué)校的辦教育轉(zhuǎn)向管教育。

在黨中央國務(wù)院堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全社會共同努力，著力促教育公平、調(diào)教育結(jié)構(gòu)、提教育質(zhì)量，工作有進(jìn)展、有突破，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的人才保障和智力支持。袁貴仁提出了加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，調(diào)整優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，推動教育改革，積極穩(wěn)妥破解考試招生制度難題，政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)職變能，改進(jìn)教育管理方式，發(fā)揮學(xué)校主體作用，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度；周光里對中國高等教育治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題與對策進(jìn)行分析，他認(rèn)為隨著中國的崛起，現(xiàn)存高等教育的體制機(jī)制已經(jīng)不能容忍創(chuàng)新思想的自由發(fā)展，不能按照創(chuàng)新人才成長的規(guī)律辦學(xué)，因此我們要順應(yīng)變革時代的要求，推進(jìn)高等教育的治理現(xiàn)代化，他采用同質(zhì)異形現(xiàn)代化的分析框架，提出了通過系統(tǒng)層級的治理、大學(xué)層面的治理和基層學(xué)術(shù)組織的治理三個方面，來推進(jìn)管辦評分離為基本策略，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、大學(xué)自主辦學(xué)、社會廣泛參與的多元共治格局；柴葳提出了教育治理現(xiàn)代化：釋放教育改革的制度“紅利”，改革的動力、創(chuàng)新的活力和發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力，需要中央和地方，教育行政部門和辦學(xué)主體，家庭和社會這些利益相關(guān)體的共同合作，政府轉(zhuǎn)變職能適應(yīng)教育改革和發(fā)展形勢的變化，以教育綜合改革的路徑，破解教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

三 高等教育治理的對策建議

1 明確政校責(zé)任，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化

在推進(jìn)高等教育治理的進(jìn)程中，仍然在教育管理中存在政府宏觀管理能力不足、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠等問題，因此，高等教育外部治理的主要問題是處理政府和大學(xué)之間的關(guān)系，如何有效實(shí)現(xiàn)政校分開。我國很重視教育問題，因此，長期以來，政府將高等教育機(jī)構(gòu)作為其附屬機(jī)構(gòu)，我國大學(xué)不作為獨(dú)立的法人，并受政府的行政管理，其管理模式遵循“政事一體化”。大學(xué)的任務(wù)、目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)投入、崗位設(shè)置、人員規(guī)模、人事任免均由政府主管部門負(fù)責(zé)，大學(xué)的人事制度、財務(wù)制度、社會福利制度基本上與政府機(jī)構(gòu)相同，所有大學(xué)均享受一定的行政級別。這種政校不分、治理體制存在嚴(yán)重不明的責(zé)任機(jī)制，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)不夠。

為了增強(qiáng)大學(xué)的辦學(xué)活力，十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，習(xí)近平主席積極提倡簡政放權(quán)。在這種背景下，提高大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，因此首先要求政校分開，積極落實(shí)和劃分政校的職責(zé)界限很有必要，我們要將過去那種政事一體化的管理模式轉(zhuǎn)變成大學(xué)辦學(xué)自主，提高學(xué)校辦學(xué)的積極性，政府要放權(quán)，制定權(quán)利清單，明確寫明哪些事項是需要政府管理，有哪些部門負(fù)責(zé)，清單上沒有表明的，就先全部交由學(xué)校去自主管理。

2 加強(qiáng)社會問責(zé)，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化

很多人認(rèn)為，高等教育治理是政府的職責(zé)，與社會無關(guān)，使得社會參與度不夠，隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，市場經(jīng)濟(jì)體制也要求我國高等教育體制的改革。當(dāng)前我國高?；I資集資的數(shù)量和渠道不斷增加，經(jīng)費(fèi)來源多元化，高等教育國際交流合作不斷加強(qiáng)，學(xué)生就業(yè)需求，這都需要靠市場發(fā)揮的決定作用，十八屆三中全會更是明確提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。

學(xué)校作為公益服務(wù)的事業(yè)單位，接受政府的撥款。但是大學(xué)不同于基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)，不需要政府的全額撥款；大學(xué)重視質(zhì)量與績效，同時，高校籌資集資的數(shù)量和渠道不斷增加，經(jīng)費(fèi)來源多元化，這可由市場來實(shí)現(xiàn)部分資源的配置。隨著我國高等教育國際交流合作不斷加強(qiáng)、學(xué)生就業(yè)需求、高校擴(kuò)招以及讀大學(xué)的人數(shù)非常增多，社會上越來越多的人開始了解高等教育，高等教育完全由政府舉辦，封閉辦學(xué)、少有社會參與且不能滿足社會需求，人們對高等教育的現(xiàn)狀越來越不滿。在這種背景下，高等教育的社會參與度低問題日益凸顯，使得我國急需對高等教育進(jìn)行深化改革，急需加強(qiáng)社會問責(zé)，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化。市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，打破政府權(quán)力壟斷了社會大部分資源的格局，高等教育作為國家的權(quán)力與責(zé)任，因此加強(qiáng)社會問責(zé)需要政府向社會賦權(quán)。

建立社會問責(zé)機(jī)制需要從以下三個方面進(jìn)行。一是積極推進(jìn)校企合作，增強(qiáng)會問責(zé)，滿足社會需要。應(yīng)該在大學(xué)專業(yè)及專業(yè)課的設(shè)置、培養(yǎng)過程設(shè)計、人才培養(yǎng)目標(biāo)擬定、社會教師、社會招聘講座。二是信息的高度公開透明，加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督。要建立全國性的高等教育發(fā)展動態(tài)數(shù)據(jù)庫，定期向社會發(fā)布權(quán)威信息，接受社會監(jiān)督。三是強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會職能，充分發(fā)揮社會評估組織在大學(xué)治理中的作用。政府要簡政放權(quán)，給予社會評估組織相應(yīng)的權(quán)利，將對大學(xué)的評價權(quán)交給社會而不是政府權(quán)權(quán)負(fù)責(zé)。

3 完善大學(xué)內(nèi)部組織構(gòu)架，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化

大學(xué)內(nèi)部組織構(gòu)架是高等教育的內(nèi)部治理，是推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。如今，我國大學(xué)內(nèi)部組織在三方面存在嚴(yán)重的管控問題，一是學(xué)院權(quán)責(zé)不明確。權(quán)力集中在學(xué)校上層，而責(zé)任集中在基層，權(quán)責(zé)失衡嚴(yán)重抑制了基層學(xué)術(shù)組織的活力。二是放權(quán)流于形式。權(quán)力過度集中使得機(jī)構(gòu)臃腫且放權(quán)流于形式，放權(quán)流于形式必然導(dǎo)致責(zé)任的缺失、推脫，難見推進(jìn)高等教育治理成效。三是問責(zé)機(jī)制缺失。中國大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置隨意、不規(guī)范，功能定位模糊，職責(zé)劃分不明確，有的部門權(quán)利過大，但服務(wù)意識不強(qiáng)，這都與我們的民主治校理念相悖。

因此，我們需要從以下四個方面優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化。一是堅持權(quán)責(zé)匹配，大學(xué)要建立行政、黨委、院系負(fù)責(zé)人、教師明確的四級責(zé)任制，完善工作人員的考核評估體系；遵守大學(xué)章程建設(shè)，依法治校、依法辦學(xué)。二是充分發(fā)揮委員會在學(xué)校決策中的作用。三是切實(shí)發(fā)揮校長職責(zé)。校長必須有管理大學(xué)組織的能力和學(xué)術(shù)資歷；成立校長顧問小組。四是建立多層次的教授會，把參與和責(zé)任聯(lián)系起來。大學(xué)要敢于向教授會放權(quán)，以調(diào)動廣大教師的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

參考文獻(xiàn)

[1]周光禮，馬海泉.科教融合與大學(xué)現(xiàn)代化—西方大學(xué)科研體制化的同質(zhì)性與差異性[J].中國高教研究，2013（01）.

[2]周光禮.從管理到治理：大學(xué)章程再定位[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2014（02）.

[3]麻寶斌，李輝.協(xié)同型政府：治理時代的政府形態(tài)[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010（04）.

[4]孫柏瑛，李卓青.政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008（05）.

[5]教育”治理”辨析[N].中國教育報，2014（03）.

[6]俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（01）.

[7]教育部財政司，國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司.中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒2012[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013（12）.

[8]朱光磊，于洋.決策同心圓：關(guān)于規(guī)范大學(xué)”黨政關(guān)系”的一個建議[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2013（07/08）.

[9]周光禮.大學(xué)治理模式變遷的制度邏輯──基于多倫多大學(xué)的個案研究[J].高等工程教育研究，2008（03）.

[10]侯自新，王處輝.對高?？蒲薪M織改革與創(chuàng)新的建議[J].中國高等教育，2005（07）.

[11]茹寧，閆廣芬.模式的轉(zhuǎn)換與文化的沖突—對中國大學(xué)辦學(xué)理念現(xiàn)代化進(jìn)程的思考[J].清華大學(xué)教育研究，2012，33（03）.

[12]王處輝.關(guān)于中國大學(xué)何以躋身世界一流大學(xué)的思考[J].中國高教研究，2007（02）.

[13]王建華.中國大學(xué)轉(zhuǎn)型與去行政化[J].清華大學(xué)教育研究，2012（01）.

[14]盛冰.高等教育的治理：重構(gòu)政府、高校、社會之間的關(guān)系[J].高等教育研究，2003，24（02）.

[15]Ahrens，J，Caspers，R. and Weingarth，J. Good Governancein the 21st Century[M]. Massachusetts：Edward Elgar Publishing，Inc. 2011（10）.